土地管理算好“大账”

黄晓芳

近日，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。这两份办法创新性地把耕地和城乡建设用地在更大范围内进行统筹协调，引起外界关注。

《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》中明确提出，跨省域补充耕地国家统筹，是指耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为。而且，重大建设项目原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域。

是不是发达地区省份可以用资金换需要补充的耕地？欠发达地区是不是据此可以得到难得的发展资金？会不会大干快上、导致资金充裕的城市新增大批建设用地？

土地换资金如何实现双赢

此次文件提出跨省域补充耕地资金，将全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略

自然资源部副部长曹卫星曾表示，在更大范围内实现耕地的占补平衡，对于建设用地紧张的大城市而言，是用资金换土地的好办法；对于广大用地相对充裕的贫困地区来说，可以让土地产生更大效用，换取急需的发展资金。

我国耕地占补平衡制度起源于2006年。数据显示，2006年到2012年，依法批准的建设占用耕地2226万亩，对应完成补充耕地2266万亩，绝大部分项目提前落实补充耕地，做到了“占一补一”和“占优补优”。

但是，一个不容忽视的现实是，当前我国新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力。

2017年，中共中央、国务院印发实施了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。在这份文件上，首次提出“控占用、调方式、算大账、差别化”的思路，由此构建了我国耕地占补平衡的一个新思路：县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。

这一制度将发挥利益杠杆调节作用，通过收缴国家统筹补充耕地费用，在承担补充耕地任务的省份集中投入资金用于补充耕地和改善农业生产条件。

据介绍，“十三五”时期，全国耕地整体可以做到占补平衡，绝大多数省份可以在省域内做到占补平衡。但个别后备资源严重匮乏省份，国家需要对其实施补充耕地适度统筹。

此次文件规定，经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。对国家重大公益性建设项目，可按规定适当降低收取标准。

其中，基准价每亩10万元，水田每亩20万元。产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为5档。如一档地区为北京、上海，调节系数为2；二档地区为天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5等。

规定要求，跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务；其余部分由中央财政统一安排使用。跨省统筹会否导致两极分化

为防止可能带来的分化问题，对统筹范围、控制补充耕地国家统筹的规模、增加的规划建设用地使用方向等都做出了严格限定

曹卫星曾表示，国家将严格限定统筹范围，严格控制纳入国家统筹的省份和重大建设项目类型；同时，将坚持省域内平衡为主，控制补充耕地国家统筹的规模。

此次颁布的办法也提出，跨省域补充耕地国家统筹应坚持耕地保护优先，强化土地利用规划计划管控，严格土地用途管制，从严控制建设占用耕地，促进土地节约集约利用。同时，明确范围，确定规模。坚持耕地占补平衡县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，明确补充耕地国家统筹实施范围，合理控制补充耕地国家统筹实施规模。

同时，对补充的耕地质量也提出相应的要求。要求以土地利用总体规划及相关规划为依据，以土地整治和高标准农田建设新增耕地为主要来源，先建成再调剂，确保统筹补充耕地数量不减少、质量不降低。建设用地报批时，用地单位应按规定标准足额缴纳耕地开垦费，补充耕地方案应说明耕地开垦费缴纳和使用国家统筹规模情况。

《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》指出，帮扶省份要严格控制城镇建设用地扩张，人均城镇建设用地水平较低、规划建设用地规模确有不足的，可使用跨省域调剂节余指标少量增加规划建设用地规模，并在新一轮土地利用总体规划编制时予以调整。增加的规划建设用地规模原则上不得用于特大城市和超大城市的中心城区。

对于贫困地区都有哪些利好

这两份文件对于深度贫困地区是重大的政策支持，调动各方力量提供资金支持，实现合作共赢

《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》提出，运用经济手段约束耕地占用，发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，建立收益调节分配机制，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

这对于深度贫困地区是重大的政策支持。自然资源部有关负责人表示，这样获得的资金对于扶贫搬迁起到重要的资金支持作用。如河北阜平县据此获得20亿元以上的财政资金收入，其本身的财政收入只有不到3亿元。目前，将近三分之一的省份试行后，已经产生了200多亿元的经济效益。

位于杭州市余杭街道竹园村里山坞的彩色水稻试验田 资料图 摄影/新华社记者 李忠

《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》同时提出，城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。

同时要求，聚焦深度贫困地区脱贫攻坚任务，调动各方力量提供资金支持，实现合作共赢。调剂资金支出列入中央财政对地方财政一般性转移支付，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。

分析人士表示，这些政策有利于加强对耕地保护责任主体的补偿激励，调动补充耕地地区保护耕地的积极性。