如何看待“一带一路”建设中的“美国因素”

赵明昊

2018年是“一带一路”倡议提出五周年。李克强总理3月5日在向十三届全国人大一次会议所作政府工作报告中强调，要继续推进“一带一路”国际合作，推动形成全面开放新格局。

随着“一带一路”建设进入稳步发展、精耕细作新阶段，美国等西方国家对“一带一路”的关注显著上升。近几个月来，在特朗普政府正式提出“印太战略”并将中国定性为“战略竞争对手”的背景下，美国国内智库对“一带一路”的讨论进一步升温。“一带一路”涉及地缘经济、地缘战略变化和国际机制改革等诸多方面，其对美国对华战略认知和中美关系的现实与潜在影响值得重视。

美国战略界对“一带一路”的认知变化

2018年1月，美国国会下属美中经济与安全评估委员会举办题为“‘一带一路五年来”的听证会，邀请来自战略和国际问题研究中心、对外关系委员会、新美国安全研究中心、全国亚洲研究局等机构的专家参会，着重关注“一带一路”建设对美国国家利益的影响。2月和3月，美国国会参议院军事委员会、众议院军事委员会等举办多场涉及“一带一路”的听证会，美国国家情报总监科茨、国防情报局局长阿什利、美军非洲司令部司令瓦尔德豪瑟、美军南方司令部司令蒂德等参加，普遍认为“一带一路”对美国的全球影响力构成“一定威胁”。

显然，美国战略界对“一带一路”的关注度和研究度在不断加深。实际上，自2017年特朗普上台以来，如何应对“一带一路”就成为美国智库研究的热点。一方面，主要智库纷纷设立专项，对“一带一路”进展信息加以跟踪研判，比如，战略与国际问题研究中心设立“重新连接亚洲”项目，全国亚洲研究局设立“新丝路经济走廊”项目。此类项目多得到美国大企业和实力较强的基金会支持。另一方面，不少智库开始陆续发布涉及“一带一路”的研究报告，试图影响相关政策研讨和制定。比如，彼得森国际经济研究所撰写专题报告，深入分析“一带一路”在经济、政治和外交方面的影响，兰德公司则相继围绕“一带一路”如何影响中国与中亚国家关系、中国在中东地区的作用变化等发布研究成果。

值得注意的是，美国智库还邀请“一带一路”沿线国家人士参与其研究项目，力图从“第三方”视角探析“一带一路”。彼得森国际经济研究所邀请保加利亚前副总理兼财长德加科夫加入“一带一路”课题组，负责研究中国与中东欧国家围绕“一带一路”开展的合作。负责全国亚洲研究局“新丝路经济走廊”项目的专家诺兰原系法国国防部负责中国情报分析的官员，她广泛借助在欧亚大陆国家的人脉关系，聚焦“一带一路”相关安全问题研究。

对于“一带一路”倡议，不少美国战略界人士都表达了担心和疑虑。他们多认为，“一带一路”倡议是中国的“马歇尔计划”，中国意欲借此将经济实力转化为地缘政治影响力，控制欧亚大陆，并在国际秩序方面“另起炉灶”。具体而言包括以下几个方面：一是担心中国通过“一带一路”抗衡美国的亚太战略，进而将“美国的亚太”转变为“中国的周边”；二是担心中国以经济合作为先导，推进与相关国家的政治安全合作，打造“去美國化”的地区秩序；三是担心中国借“一带一路”挖美国墙角，拉拢美国的盟友伙伴，实施“分而治之”；四是担心“一带一路”对国际规则和规范造成冲击，甚而对美国等西方国家的发展模式带来深层次挑战。

不过，随着“一带一路”建设不断推进，美国智库和战略界人士对“一带一路”并非一味反对，而是心态更趋复杂。战略与国际问题研究中心高级研究员张克斯等人呼吁，美国不应盲目夸大“一带一路”的地缘政治意涵，需要认真对待这一将深刻影响中国内外政策的重要倡议，应深化对“一带一路”相关进展的分析，寻求更坚实的信息基础和更明智的应对之道。彼得森国际经济研究所所长波森、对外关系委员会东南亚项目主任柯兰奇克称，美国国内有不少人对“一带一路”抱有“等着看它失败”的态度，但是“让中国失败”并不必然发生，也不必然对美国有利，美中在促进地区发展等方面并非“你输我赢”关系，不妨考虑“让中国成功”。曾供职于白宫国家安全委员会的南亚问题专家、进步中心高级研究员维耶拉称，“一带一路”与美国提出的“新丝绸之路”计划有很多共同目标，两者如能实现“串联”，可更好完成相关重大项目。

特朗普政府以“印太战略”回应“一带一路”

在美国战略界展开热烈讨论之时，特朗普政府明显调整了对“一带一路”的政策，总体呈现接触与施压并举的特点。2017年4月，中美两国元首在美国佛罗里达州海湖庄园举行首次会晤。习近平主席对特朗普明确表示，欢迎美国参与“一带一路”框架内合作。5月14日，白宫国家安全委员会东亚事务高级主任波廷杰作为特朗普政府代表，来华出席“一带一路”国际合作高峰论坛。他表示，美国欢迎“一带一路”倡议在促进基础设施互联互通方面的努力，美国企业已准备参与“一带一路”项目并提供“最有价值的商品和服务”，美国驻华使馆与美国企业还将共同组建“一带一路”工作小组负责推动具体进展。6月，杨洁篪国务委员赴华盛顿主持首轮中美外交安全对话，特朗普在会见他时表示，美方愿同中方在“一带一路”有关项目上进行合作。11月，特朗普访华，两国元首再次就“一带一路”合作等议题进行了沟通。

特朗普政府之所以在“一带一路”问题上采取较奥巴马政府更为“积极”的姿态，主要是出于以下原因。首先，“议题联动”是特朗普政府处理对华关系的主要策略，其希望通过对“一带一路”做出相对积极的表态，换取中方在经贸、朝核等议题上的合作。其次，“一带一路”建设取得的实际进展及国际影响力对美方有所触动，其希望通过更多参与“一带一路”相关活动获取更充分的信息。第三，探索利用“一带一路”为美企谋取实际利益的路径，避免美国的商业利益在“一带一路”国际合作进程中被边缘化和弱化。第四，试图把握“一带一路”在促进地区安全上的影响，为特朗普政府实现“纾困减负”目标寻求方案。

当然，在特朗普政府内外政策推展不利、国内政治掣肘不断的情况下，美方对于“一带一路”的关注和参与仍是较为有限的。随着特朗普政府削减用于外交、国际发展等方面的财政预算，美国官方层面对“一带一路”框架下两国合作也不可能给予太多实质投入。

此外，也不能忽视其对华采取制衡的一面。这集中体现在美国方面提出并推动实施“印太战略”。2017年10月18日，即将访问印度的时任美国国务卿蒂勒森在战略与国际问题研究中心发表演讲时称，作为民主国家印度是负责任的，美印应成为致力于“自由而开放的印太”的伙伴，双方需要定义未来一百年的关系。蒂勒森含沙射影地批评了所谓“掠夺性经济”及“不透明的基础设施投资”，称“我们需要与印度合作以确保印太逐步成为一个和平、稳定和不断繁荣之地，而不是变为一个充满失序、冲突和掠夺性经济的地区”。此后，美国国防部长马蒂斯则在参加国会听证时质疑称，凭什么只有中国的“一带一路”，应当是“多带多路”，他还特别指出“中巴经济走廊”等项目有损地区安全。

“印太战略”虽然从概念上而言并无新意，但美国、日本、印度、澳大利亚等国借此“虚功实做”的影响不容忽视。2017年9月，美日印三国外长在纽约会晤，就合作开发“印太”地区港口等基础设施达成一致。三国还将共同为该地区相关国家提供海上能力建设援助。2017年11月，美日印澳四国外交部门的联合工作组会议召开。12月，带有政府背景的美国海外私人投资公司（OPIC）与日本国际协力银行（JBIC）等签署协议，共同为地区国家提供基础设施融资等支持。日本安倍政府和印度莫迪政府还在联手实施“亚非增长走廊”计划等，力图对“一带一路”展开牵制。

“一带一路”与中美关系走向

随着特朗普政府调整应对“一带一路”的策略，未来一个时期“一带一路”框架下的中美互动将进入新阶段，也将对两国构建未来关系的历史进程产生影响。

特朗普上台执政以来，中美关系雖总体保持稳定，但“竞争”日益成为美国战略界人士谈论美国对华政策时的热词。2017年12月，特朗普政府发布首份《美国国家安全战略报告》将中国明确定义为“修正主义国家”和“对手”，并在经济关系、地区角色、意识形态等方面对中国大加指摘。“中国强硬论”“中国取代美国论”“中国另起炉灶论”“中国政治渗透论”等在美国也是甚嚣尘上，要求对华采取强硬政策路线的声音日益增多。

“中国是美国首要的、全面的、全球性的战略竞争者”或许正在成为美国政策界的一种新共识。在这一背景下，“一带一路”成为美国战略界观察中国外交和对美政策走向的焦点之一。面对一个颇具强国雄心、不断扩展全球影响力的中国，如何处理中美之间的“竞争性共存”关系，推进实施“建设性的、以结果为导向”的对华政策，成为美方主要关切。应当看到，“一带一路”既可能为中美合作带来新的增长点，亦可能促使双方地缘经济和政治竞争趋于深化和复杂化，双方需要共同思考如何营造“一带一路”框架下中美之间的良性互动关系，如何通过“一带一路”为双方实现互利发展创造空间，如何推动“一带一路”为国际发展和全球治理提供新的助力。

概要而言，对“一带一路”框架下中美竞争与合作关系的良性塑造，可考虑从以下几个方面着力。

首先，在经济领域推动非官方的“第三方合作”。“一带一路”要想建成“开放之路”，需要给包括美国企业在内的各国商界带来发展机遇。正如英国《经济学人》杂志刊文所称，很多西方国家企业希望向相关中国企业和“一带一路”沿线国家出售设备、技术和服务。2016年美国通用电气公司从“一带一路”项目的设备订单中赚取了23亿美元，大约是2015年的三倍。通用还与中国主导的“丝路基金”签署协议，成立能源基础设施联合投资平台。美国霍尼韦尔公司为中国在中亚国家的油气管线建设项目提供了相关技术。美国卡特彼勒公司则是相关“一带一路”项目重型机械装备的供应商。中美需要设法进一步拓展此类合作。

其次，大力推动亚洲基础设施投资银行与世界银行、亚洲开发银行等机构深化协作，避免中美围绕和利用国际机制展开“恶性竞争”。这些机构在过去几年中已经在“一带一路”沿线国家开展了不少联合融资项目，而且还存在进一步扩展的空间。2017年10月“一带一路”研讨会在世界银行总部举办，世行行长金镛表示，“一些媒体将世界银行和亚投行描述为‘竞争关系，这完全不是事实。”如今，全球人口数量已突破70亿，但现有的基础设施仅能满足30亿人的需求，中美应思考如何通过“一带一路”框架下的合作构建新型发展伙伴关系。

第三，中美可在“一带一路”框架下探索推进安全领域的合作。“一带一路”建设涉及很多长期处于全球经济体系边缘地带的国家，它们位于中亚、南亚、中东等地区，不仅经济欠发展，在政治和安全上也多处于动荡之中。中美在促进和维护“一带一路”相关地区稳定方面存在共同利益，双方可就反恐、反海盗、打击跨国犯罪、发展私营安保产业等问题加大沟通协作。

总之，“一带一路”建设需要更加重视美国因素，要准确把握美国战略界对“一带一路”的多元认知，不妨认真对待美国专家学者对“一带一路”提出的“批评之词”和质疑，解决好融资可持续性、项目参与开放性、环保和社会标准等问题。宜冷静、灵巧面对特朗普政府推动的“印太战略”，探索良性竞争、多元合作之道。

（作者为中共中央对外联络部当代世界研究中心研究员）