阿联酋：世界最慷慨国家的悖论

丁隆

阿联酋倾力打造的“世俗—威权—发展”三位一体的“阿拉伯新模式”，或将因其军事冒险主义和干涉主义而面临风险。

众所周知，世界上的主要对外援助国大都是西方发达国家，但海湾小国阿联酋却在过去几年中多次在经合组织发布的世界最慷慨国家排行榜上名列前茅。其对外援助总额占国民总收入的比例排名世界第一，而且累计对外援助总额已超过600亿美元，跻身世界前十，人均对外援助额也跻身世界前五，这三个指标使阿联酋实至名归地成为“世界最慷慨国家”。阿联酋主要通过官方发展援助、慈善赠款和人道主义援助等形式提供对外援助，在发展援助中无偿赠款和优惠贷款各占一半。

乐善好施的“土豪国”

阿联酋是一个年轻的国家，1971年才建国。由阿布扎比等七个脱离英国委任统治的酋长国组成联邦国家。不过在此之前，阿布扎比就发现了石油，逐渐富裕起来。阿联酋建国后，便把对外援助作为其外交政策的支柱之一。阿联酋国父扎耶德总统曾说：“对外援助是阿联酋外交政策的基本支柱之一。我们愿与一切需要帮助者分享财富。”这番话绝非虚言，尽管建国之初阿联酋百废待兴，需要花钱的地方很多，但其在对外援助方面毫不吝啬，在建国当年便设立了专门负责官方发展援助的阿布扎比发展基金会。早在上世纪70年代，按对外援助总额占国民总收入的比例衡量，阿联酋就成为当时世界第二大援助国；按对外援助总额衡量，阿联酋当时在阿拉伯世界和非经合组织成员国中均排名第三。

虽然阿联酋自建国以来一直是世界主要的对外援助国家，但其援外规模和地位在近几年才为世人所知。2009年阿联酋首次公布援外情况。2013年，在经合组织发布的世界对外援助报告中，按照对外援助总额占国民总收入的比例排名，阿联酋名列世界对外援助国榜首。2015年，叙利亚人道主义危机愈演愈烈，国际媒体开始批评阿拉伯富国为富不仁，对叙利亚人民的惨状无动于衷，没有给予应有的援助。但其实，当年阿联酋为叙利亚提供的人道主义援助达20亿美元。2016年，阿联酋政府发布了首个对外援助战略报告（2017?2021）。阿联酋慈善大国的地位不为人知，主要原因是其从不高调宣传外援情况，媒体亦未广泛报道。阿联酋政府对援外的态度，源于伊斯兰教的慈善观。伊斯兰教鼓励信徒扶危济困、施舍救助，捐助者不求今世回报，但求后世嘉奖。同时，伊斯兰教还主张保护受援者的尊严。比如在海湾国家的慈善组织，许多个人和企业都选择匿名捐赠。

阿联酋对外援助多为官方发展援助，70%以上属于阿联酋政府提供的双边或多边发展性援助，旨在促进受援国经济社会发展，其余主要是人道主义和教育文化援助。在38个阿联酋援外机构中，有17个是官方机构，其中阿布扎比发展基金会、哈里发基金会、阿联酋红新月会为主要援外机构。80%以上的援外资金来自政府财政。

接受阿联酋援助最多的是埃及、也门、约旦和巴勒斯坦等阿拉伯国家，以及巴基斯坦和阿富汗等伊斯兰国家。援助阿拉伯国家和伊斯兰国家是与阿联酋外交政策相呼应的，而这源于阿联酋的三重身份属性（海湾国家、阿拉伯国家和伊斯兰国家），从而决定了阿联酋的三个基本圈子（海湾地区、阿拉伯国家和伊斯兰世界）。阿联酋建国前后，正值阿以冲突白热化，阿拉伯民族主义和泛伊斯兰主义高涨之时。除了国内经济社会发展，阿联酋国家构建的重要内容便是投身阿拉伯和伊斯兰共同事业，融入阿拉伯和伊斯兰大家庭，以求谋得一席之地。阿联酋其他方面的资源不多，只能通过向巴勒斯坦、埃及、约旦等“前线国家”和巴基斯坦等战略盟友以及阿富汗等战乱国家捐钱捐物，为海湾、阿拉伯和伊斯兰共同体尽一份义务。在2011年“阿拉伯之春”爆发前，阿联酋的外交和对外援助政策较为稳健，其紧急人道主义援助广受嘉许。2008年中国汶川特大地震发生后，阿联酋政府向灾区捐款5000万美元，阿联酋红新月会提供了大量食品和物质援助。

“金元外交”能实现战略目标吗

但“阿拉伯之春”改变了阿联酋的外交政策。在实际执政的阿布扎比王储穆罕默德治下，阿联酋在国内强力推行世俗主义和威权政治，在国外则穷兵黩武，外交路线日益军事化，由低调行事转向活跃激进。面对剧变浪潮，阿联酋政府首先是防止动乱波及自身，通过向国民发放福利缓和形势，并严厉打击穆斯林兄弟会等政治反对派。其次是联手沙特阿拉伯扑灭巴林等海合会成员国的革命火焰，向巴林、阿曼、约旦、摩洛哥等君主制国家提供大笔援助，企图组建君主制国家俱乐部，以维持阿拉伯世界的旧秩序；另一方面又在利比亚、叙利亚等国鼓动革命，企图借革命浪潮推翻敌对政权。

“阿拉伯之春”爆发后，阿联酋的对外援助开始具有明显的政治取向和战略目标，企图用援助塑造符合自己利益的地区格局。2012年埃及穆兄会领导人穆尔西当选总统后，阿联酋联手沙特中止对埃及的援助。海湾国家的制裁加速了穆尔西政权的倒台。2013年埃及组建新政府后，阿联酋立即给予大笔援助。当年，阿联酋对埃及的援助达49亿美元，占其对外援助总额的52%。在也门，阿联酋一面配合沙特投入重兵，一面大手笔援助也门难民。尽管在也门战场上与沙特并肩作战，但阿联酋又有自己的图谋，比如联合南方分离主义运动遏制具有政治伊斯兰属性的改革集团党，反对沙特和哈迪政府与其合作。阿联酋还将前总统萨利赫之子艾哈迈德和前总理巴哈扣为“人质”，期待他们日后在也门发挥关键作用。在利比亚，阿联酋暗中援助未得到国际社会普遍承认的世俗派哈夫塔尔将军，并向其输送武器，以打击伊斯兰武装。在土耳其，阿联酋被指资助土耳其反对派，卷入未遂政变。在东非，阿联酋的“金元外交”和军事扩展更是令人眼花缭乱。阿联酋在厄立特里亚、索马里等国撒下重金，以建立军事基地。

从某种程度上说，“阿拉伯之春”已促使阿联酋这个原本“闷声发大财”的重商主义国家产生战略幻觉，埃及、叙利亚、伊拉克等阿拉伯传统军事强国的沉沦，加之伊朗威胁的迫近，使阿联酋改变了延续数十年的外交和对外援助政策，并开始扩军备战。1999年至2003年，阿联酋是全球排名第16位的武器进口国，2011年至2015年则升至世界第四位。如果按人均计算，阿联酋是全球拥有武器最多的国家。阿联酋还是唯一实行义务兵役制的海湾国家，并设立了国家“烈士日”，军队的地位越来越高。近几年，阿联酋还聘请黑水公司，为其打造雇佣军部队。阿联酋无疑正在成为中东地区新兴的军事大国。

然而，阿联酋的“金元外交”不仅难以实现其战略目标，还可能危及自身安全。阿联酋对外援助无法回避两个悖论：一是角色错位，作为“安全接受者”却想扮演“安全提供者”的角色；二是边打边援，向自己发动的军事行动造成的难民提供人道主义援助。而且其慷慨的援助也并非总能得到回报，比如阿联酋投资埃及一些项目的愿望就遭到埃及军队和企业家的拒绝。阿联酋倾力打造的“世俗—威权—发展”三位一體的“阿拉伯新模式”，或将因其军事冒险主义和干涉主义而面临风险。

（作者为对外经济贸易大学海湾研究中心主任、教授）