环境影响评价法律国际经验研究

摘 要：环境影响评价制度是当前污染源管理的重要手段，几十年来，我国逐步建立了一套以环境影响评价制度为核心的环境管理体系，在有效防治污染方面起到了很好的作用，但是在实施过程中，在顶层设计和具体操作上暴露出一些缺点和不足。在全面推进深化改革和依法治国的今天，通过借鉴参考国际环境影响评价的通行做法，改善提高我们的整体环境管理水平。欧美发达国家在开展环境保护和污染治理过程中，通过长期的摸索和实践，逐渐形成了一套相对成熟完善和卓有成效的法律法规、管理制度和体系。

关键词：环境影响评价法律；国际经验；借鉴

一、美国的环境影响评价制度和特点

美国是最早提出环境影响评价并将其制度化的国家。1969年美国国会制定通过的《国家环境政策法》（NEPA）通常被认为是环境影响评价制度的起源，它在全世界首次通过立法的形式将环境影响评价作为一项制度确定下来。确定任何对人类生存环境产生影响的立法建议、政策及联邦机构所实施的重要行动都要进行环境影响评价，在实施前应对其环境影响进行详细细致的说明。《国家环境政策法》与以后出台的《国家环境政策法实施程序条例》等一起构成了美国环境影响评价制度的法律基础。二十世纪七十年代美国环保署（EPA）成立，负责审查其他联邦机构的环境影响评价报告书，确保符合《国家环境政策法》的规定，并建立了专门的国家文件系统用以备案。美国环境质量委员会和EPA在环境影响评价中无审批职权，仅起建议、指导和协调作用。环评报告无须经EPA批准，但必须经他们审核评议和提出意见。在审议过程中，如发现对环境质量和公众健康有显著的不利影响，构成环境否决时，EPA有权将此案呈请环境质量委员会裁决终止或进行协调，特别重要的直至报请总统决定。

总体来看，《美国环境政策法》关于联邦政府各部门对重大行动进行环境影响评价的规定是成功的：一是促使联邦政府机构对重大行动的潜在后果予以重视；二是通过公众评议和公开听证制度将公众纳入了政府部门的决策过程；三是在做出重大决定的联邦政府机构与将要承受这一决定带来的环境影响的群众之间架起了一座合作对话的桥梁。总结起来美国的环境影响评价制度特点主要体现在以下几个方面：①侧重于重大环境影响，制度设计目标明确，重点突出；②美国环境影响评价并不作为核心制度使用，评价过程强调专业知识和科学分析的应用；③“制度”与“公示”是贯穿环境影响评价全过程的主线，环评并不作为直接的行政审批项目。

二、德国的环境影响评价制度

1990年2月12日德国颁布的《联邦德国环境影响评价法》建立了环境影响评价制度并开展了环境影响评价工作。经过四十年多年的发展，德国已经成为世界范围内环境保护工作进行的最成功的国家之一。德国的环境影响评价主要评价项目建设对人、动物、植物、气候、土壤及文物產生的交互影响，其目的主要在于如何进行合理的规划。德国的环境影响评价程序在项目建议书阶段就开始进行，它只为建设项目的审批提供科学依据，为决策做准备，为主管部门提供决策参考。但在项目环评报告书中并不被给出是否可行的结论。

三、日本的环境影响评价制度

日本环境影响评价制度的基础为1997年颁布的《环境影响评价法》该法由日本环保厅倡议并制定，它规定公路、铁路、飞机场、电厂等13类项目需要进行环境影响评价，并根据规模大小将建设项目分为两类。建设项目较大且环境影响较大的称为一级项目，必须进行环境影响评价。建设规模较小的成为二级项目，是否需要进行环评，需要根据具体情况、区域生态环境、当地政府要求进行判别。日本环境影响评价非常重视信息公开和公众参与，环境行政部门的参与程度低，体现出环评制度不是环境行政主管部门管理污染物排放的重要手段，更多是一种企业、公众、地方政府及行业主管部门对于预防污染危害的一种全民参与制度。其主要特点有：①环保部门在环评审批程序中并不处于主导地位，不具备审批职能；②日本的环境影响评价不是对于所有的项目进行环评，而是通过对建设项目进行筛选，强调环评成本；③建设项目建成后实施跟踪审查制度，监督项目实施后有没有达到环境影响评价的结果和预期目标；④重视公民参与权。

四、国际环评管理制度的成功经验与借鉴意义

1.环评制度侧重于对环境影响重大的战略、政策、规划、项目等，有选择的开展建设项目环评

美国、德国、日本等国的环评制度均不同程度的侧重于对环境具有重大影响的领域，如国家政策、开发战略、规划的制定，重大建设项目等，针对不同层次的评价对象制订和实施有区别的环境影响评价规定。

普通建设项目的环境影响评价由企业自主组织开展，而且并不强制要求对所有项目进行环评，在开展环境影响评价之前，一般有一个项目筛选的过程，根据行业、规模、周边环境状况等对项目的环境影响程度进行初步的预判和筛选，根据筛选原则有选择的开展建设项目环评，以简化环评程序，降低成本。

2.环评注重科学量化分析，为决策提供专业技术支撑，不设直接的环评审批环节

环境影响评价由具有专业知识的机构和人员完成，其主要结论为项目建成实施后可能造成环境影响的量化分析和预测。环评报告或者环境影响分析报告并不作为环境保护行政部门的直接行政审批事项，而是通常作为排污许可证等审批的技术支持文件，以及为公众和利益相关方提供信息和接受监督之用。上述各国都没有建立严格的建设项目环评审批程序，环境影响评价也不是各国环保行政部门实施环境管理的主要范畴。

3.建立有效的监督机制，强化信息公开与公众参与，充分利用公众和司法监督作用，降低行政风险

国外经验显示，公众监督和司法监督是环境管理行政职能良性运行的有效保障。几个发达国家从立法到组织都将公众和利益相关方的高度参与作为环境管理的重要组成部门，公民和环保组织也在环保相关领域一直扮演着重要角色。各国的很多法律制度和程序设计都为公众参与预留了充足的空间和提供了方便的参与机制。

参考文献：

[1]刘艳娟，王爱军.区域环境影响评价与环境规划[J].河北理工大学学报，2005年11月第5卷第4期：194-196.

[2]杨丽琴.中国区域环评的特点浅析[S].环境科学与管理，2009年8月第34卷第8期：173-175.

作者简介：

朱茂杰（1986～ ），现任职于山东省临沂市环境保护局。