献礼改革开放40周年——四川天府新区规划之回顾

邱 建

0 前 言

改革开放使祖国快速崛起，“综合国力进入世界前列，国际地位空前提升，中华民族正以崭新姿态屹立于世界的东方”[1]，伟大成就彪炳史册，经验积累弥足珍贵。国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区[2]，由国务院批准设立, 无疑是改革开放伟业的有力见证。2011年11月，四川天府新区总体规划获得四川省人民政府批复[3]，2014年10月获得国务院批复[4]，正式成为国家级新区。2018年2月11日，总书记现场视察天府新区后充分肯定其规划理念，认为其总体规划思路清晰、目标明确，具有世界眼光和国际视野，并讲道：“我去四川调研时，看到天府新区生态环境很好，要取得这样的成效是需要总体谋划、久久为功的……”[5]。

大家都在以不同方式纪念改革开放40周年，作为一名规划专业人员和管理者，笔者回顾城市新区特别是国家级新区的探索、成长和壮大历程，重温天府新区诞生过程并整理总结其规划理念，希望能为改革开放40岁生日献上一份特殊礼物。

1 肩负改革开放重任的新区成长历程

40年前，深圳被“圈”为我国改革开放的窗口和试验场，并以特区的身份凭空出世。白纸绘宏图、沧海变桑田，如今深圳已是一座人口1 250多万、GDP总量超过22 400亿元的现代化超大城市[6]，与改革开放前沿地城市广州等共同支撑起强大的珠江三角洲经济版图，成为世界经济增长的典范，创造了世界城市发展史和现代化史的奇迹（图1）。

1990年，党中央国务院在总结深圳改革开放经验的基础上，做出了开发与开放上海浦东的战略决定，国务院于1992年10月批复设立上海市浦东新区，建设浦东新区成为20世纪90年代国家重大发展战略，这标志着我国改革开放进入一个新的阶段。到2017年，浦东新区的GDP已由60亿元上升到9 651亿元，年均增长达15.1%，占上海市经济总量的比重由1/12提升到近1/3[7]（图2）。

进入21世纪后，党中央国务院从我国经济社会发展全局出发，作出了加快天津滨海新区开发开放的重大战略决策，国务院于2006年对滨海新区改革开放作出了全面部署。昔日盐碱荒滩上的滨海新区发生了翻天覆地的变化，常住人口达300万，GDP7 053亿元[8]，作为北方对外开放的门户，滨海新区正在成为带动京津冀区域经济发展的增长极，被誉为“中国经济的第三增长极”（图3）。

图1 现代化超大城市深圳Fig.1 Shenzhen: a modern supercity

深圳特区是在南国边陲小渔村上规划建设新区并迅速崛起成为现代化国际大都市的国家实验，是为探索社会主义市场经济而建设的全新城市，从区域经济规划的角度讲，属于特殊形式的新区。浦东新区、滨海新区则是依托大上海、大天津规划建设国家级新区，对长三角、京津冀经济区乃至全国经济社会发展起到示范拉动作用[9]。

2 聚焦国家发展战略的天府新区定位

深圳特区、浦东新区和滨海新区的实践证明，国家级新区无一例外是应时代背景而生，针对相应的开放区域与服务范围，在国家层面就发展路径的选择和转型模式进行探索、提供经验、开展示范，其规划定位必须体现国家的发展战略意图。

为贯彻中国现代化建设“两个大局”战略思想，21世纪伊始，党中央国务院作出了西部大开发后这一面向新世纪全面推进社会主义现代化建设的重大战略决策和重大战略部署，把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务，强调“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措”[10]。

四川（含重庆）是我国改革的发祥地之一，1997年重庆直辖之后，著名经济学家、原四川省社会科学院副院长林凌教授组织数十位川渝专家以《成渝经济区发展思路研究》为题目完成了国家发改委“十一五规划”前期研究招标项目，正式提出成渝经济区概念、范围、功能定位、双核特征及其对西部经济增长的作用等观点和建议，受到中央重视[11]。国家发改委、住建部（原建设部）运用各方研究成果，在实施国家“十一五”规划开局的2006年牵头四川省、重庆市政府着手研究成渝地区发展战略，启动了《成渝经济区区域规划》和《成渝城镇群协调发展规划》的编制工作。

图2 上海浦东新区夜景Fig.2 nightscape of Shanghai Pudong New Area

21世纪头十年后期，面对世情国情的深刻变化，中央在综合判断国际国内形势和我国发展阶段性新特征的基础上，从改革开放和现代化建设全局出发，提出以科学发展为主题的时代要求，指出以加快转变经济发展方式为主线这一推动科学发展的必由之路，制订出坚持扩大内需战略与促进城乡区域协调发展的政策导向，作为推动科学发展、加快转变经济发展方式以及促进区域经济社会协调发展的重要战略部署，中央新一轮西部大开发正式实施[12]。

在此背景下，《成渝经济区区域规划》和《成渝城镇群协调发展规划》分别于2011年5月和2010年11月获批。国务院批复的《成渝经济区区域规划》辨识到：成渝地区自然禀赋优良、产业基础较好、城镇分布密集、交通体系完整、人力资源丰富，是“我国重要的人口、城镇、产业集聚区”，规划赋予该地区“引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平、增强国家综合实力”的重要职责，确立其“在我国经济社会发展中具有重要的战略地位”。随着这一战略的落实，成渝经济区将在带动西部地区发展、促进全国区域协调发展发挥重要作用，将在更大范围内成为辐射南亚、连接中亚、对接欧洲的前沿阵地，有望成为中国经济的第四增长极，其建设正式上升为国家发展战略[13]。由此，一个依次由地处祖国“南、东、北、西”的“珠三角”“长三角”“京津冀”“成渝”构成的“钻石结构”型四大区域经济发展格局正在逐步形成。

图3 天津滨海新区中新生态城Fig.3 Sino-Singapore Eco-City in Tianjin Binhai New Area

在两个规划编制论证过程中，为了优化产业空间布局结构，借鉴深圳特别是浦东新区和滨海新区的经验，规划人员一直在寻找能够成为新的经济增长极的战略性城市新区，进行新区布局论证工作。2010年5月，国务院正式印发《关于同意设立重庆两江新区的批复》，在政策层面比照浦东新区和滨海新区，批准设立重庆两江新区[14]；2010年6月18日，第三个国家级新区两江新区正式挂牌成立。

在同步研究四川空间发展战略的过程中，2008年5月12日发生了汶川特大地震。在党中央、国务院的坚强领导下，在兄弟省（区、市）与社会各界倾力支援和倾情帮助下，四川省的中心工作立刻转为动员广大干部群众奋起自救，组织各方力量支援灾区，汇集专业人员绘制蓝图，重建家园。

2010年下半年，灾后重建工作步入正轨并初见成效，如何将地震造成的损失降到最低，恢复灾区生产生活秩序、提升全省经济发展动能，成为四川省亟待解决的突出问题。为此，结合《成渝经济区区域规划》和《成渝城镇群协调发展规划》后期编制工作，四川省域新的经济增长极和战略性城市新区布局论证再度被提上研究人员和决策者的工作议程。

2010年7月初，四川省社会科学院副院长盛毅研究员向四川省省委省政府上报了《重庆“两江新区”设立对我省的影响分析》研究报告。省委省政府高度重视这份报告，并结合“将攀西和川南设立为国家资源综合开发利用示范区”的建议，要求研究通过规划成都或省域其他特别区块并集中西部大开发政策，拓展出具有发展优势的大空间。当月底，省政府召集省级相关部门和科研机构专家召开了“拓展我省优势发展空间”专题务虚会，大家纷纷发表意见建议，观点不尽相同，但有一个共识，即必须结合西部大开发优化四川空间发展布局，辨识出有特色的区块，设立新区，通过集中规划建设将其上升为国家战略①。由此，聚焦国家发展战略规划建设新区成为四川省的初步设想。

随着《成渝经济区区域规划》和《成渝城镇群协调发展规划》编制工作的深入，在四川建设城市新区来实现国家战略意图的意见逐渐成为共识，天府新区的概念随之形成，并在获批的《成渝城镇群协调发展规划》中首次进入国家层面规划[15]，在此基础上，国务院批复的《成渝经济区区域规划》进一步提出依托中心城市、长江黄金水道和主要陆路交通干线，形成以成都、重庆为核心的“双核五带”空间格局，特别要求“规划建设天府新区”[16]。这表明设立天府新区的初衷即是与两江新区共同强化成都、重庆对外开放的门户城市的双“引擎”功能，使之充分发挥引领区域发展的核心作用，有力支撑并落实成渝经济区区域发展国家战略。

为此，天府新区有4点基本定位：一是内陆开放门户，即内陆世界级城市、城镇群对外开放的支撑平台；二是国家新的经济增长极，引领西部发展的重要经济中心；三是区域辐射中心，即西部经济发展高地，辐射大西南、带动大西部；最后是科学发展示范，即探索新的发展模式，体现科学发展的示范型新区[17]。

3 践行生态文明理念的天府新区规划②

上述定位意味着不允许将天府新区简单地建成一个诸如经济技术开发区、高新技术产业开发区的巨型“园区”，也不是单纯建设缺乏产业支撑、仅在物质形态上拓展的城市，而实实在在要求通过“产城一体”的科学规划，使产业支撑城市、城市承载产业,实现现代产业、现代生活、现代都市“三位一体”协调发展。为此，天府新区规划在诸多领域改革创新，其中，践行生态文明理念得到切实落实，并贯穿于新区选址、用地规模、城市布局、城市结构、人居环境等整个规划过程。

3.1 良田沃土避让决定天府新区选址

按照一般规律，在确定新区选址方向时，在符合城市总体规划所确定的城市发展方向的原则下，一是考虑城镇群发展优势区域；二是利用现有产业支撑；三是结合交通等基础设施条件；四是场地要有相应的资源环境承载能力；五是有利于形成良好的生态环境格局；六是建设成本具有比较优势。

对成都东南西北四个发展方向进行分析后发现：成都平原城镇群中成德绵经济走廊发展相对成熟，区域内有多条铁路、高速路和快速路通过，还有大型陆路物流枢纽，已形成一批成熟的产业区，在先进制造业方面具有核心竞争力，加之成都地处成德绵经济带南部，城市北部地势平坦，地理条件优越，基本建设成本较低。因此，在论证初期，意见很快集中在成都北向选址规划建设天府新区（图4）。

天府新区选址事关重大，除了有利于尽快启动、尽快见效外，更要能够经受历史检验，实现可持续发展。为此，省政府要求进一步加强对新区选址的研究，为这一重大决策提供科学依据。

笔者参与了此项工作，迅速组织专家集中研究，形成了《国外城市新区发展实践的几个著名案例简介》[18]和《关于天府新区选址方案的建议》[19]两个报告（图5）。在吸纳已建城市新区经验的基础上，报告更加注重结合成都平原的实际情况，关注四川农业大省省情，尤其是秦代修建完工的都江堰水利灌溉工程，灌溉面积居全国之首，成都平原因此形成举世闻名的自流灌溉系统，自古就被誉为“水旱从人,不知饥馑,时无荒年”的“天府之国”，是西部最富饶的平原，历来是我国最重要的粮仓之一，为拥有13多亿人口的大国“饭碗主要装自己粮食”这一治国安邦头等大事作出应有贡献是成都平原应尽之责、应有之义。据此，报告提出严格保护耕地和基本农田、坚决避让实实在在的良田沃土的建议得到采纳，此共识也成为天府新区选址及随后开展城市总体规划的首要原则。

图4 天府新区选址的研究范围示意图Fig.4 the diagram of research site scope of Tianfu New Area

图5 四川省住房和城乡建设厅为天府新区规划选址提供的两个研究报告Fig.5 two reports in relation to the site seletion of Tianfu New Area, presented by the housing and urbanrural construction department of Sichuan Province

图6 天府新区位置图Fig.6 the location of Tianfu New Area

在选址决策过程中，成都西部地处都江堰灌区源头，优质良田集中，属成都市水源和生态保护区域，首先加以排除；北部区位条件优越，符合新区选址一般规律，尽管前期倾向于选址在此，但这里是良田沃土集中区，一马平川的地形条件难以避免与成都中心城区连片“摊大饼”式发展，随之加以排除。

成都东向位于成渝经济发展走廊，交通条件较好，具有相应产业基础，拥有国家级经济技术开发区，龙泉山以东空间拓展余地较大，基本不占用良田沃土，龙泉山还可以成为阻碍成都市区“摊大饼”式发展的天然隔离屏障，具备建设生态宜居城市条件。但该区域部分地区地形地质条件较差，建设成本和投资成本较高，资阳市的经济发展程度也难以支撑新区建设，故不宜全部作为新区选址。

成都南部地区拥有双流机场与多条铁路、高速路和快速路，国家级高新技术开发区位于其中，高新技术产业和现代服务业具有较强竞争力，新区建设可利用丘陵地区，占用基本农田较少。但该方向也可能与成都中心城区连片形成“摊大饼”式发展,需要规划加以科学引导。

经多方案比较论证，综合南部和东部方案的优势确定天府新区的规划选址范围，包括成都市的高新区南区、龙泉驿区、双流县、新津县，资阳市的简阳市，眉山市的彭山县、仁寿县，共涉及3市7县（市、区）37个乡镇（街道办事处），总面积1 578 km2[3]（图6）。

天府新区选址引导城市向东向南山地、浅丘和台地发展，控制建设用地向西部平原进一步扩展，严格保护了都江堰精华灌区，避让了成都平原的良田沃土，且拓展空间充足，生态环境承载能力较大。

3.2 承载能力短板控制建设用地规模

仅从经济学“投入—产出”因素考虑，天府新区1 578 km2规划范围内城市建设用地规模越大，短期内获得的直接经济回报越多。天府新区坚持以资源约束为前提条件、以承载能力为发展限制、以资源短板为用地控制的生态规划理念，选取土地承载能力、生态承载能力、水资源承载能力等多要素叠加，通过短板控制，合理确定天府新区的城市规模。

在土地承载能力评价方面，根据住房和城乡建设部《城乡用地评定标准》技术要求[20]，结合天府新区实际用地条件，通过对工程地质、地形、水文气象、自然生态和人为影响等多要素叠加开展适宜性评价，以此确定天府新区的土地承载能力。适宜建设用地和可建设用地共921 km2（分别为832 km2和89 km2），可承载人口950万左右。

针对生态承载能力，通过水土流失敏感性、生境敏感性、酸雨敏感性、城市热岛敏感性四个要素的叠加综合评价，进一步把天府新区划分为四级敏感区：高度敏感、中等敏感、轻度敏感和不敏感，分别为285、269、379、645 km2，其中，中轻度敏感和不敏感区总面积约为1 024 km2，表明天府新区范围内总体生态承载力较高，可承载人口在1 000万以上[21]。

天府新区规划范围属于缺水地区，水资源承载能力评价至关重要。水资源专题研究按照一般、中等和高等三种不同节水水平进行划分，一般节水水平是在成都现状用水水平基础上有一定程度提高的标准，中等节水水平即达到或略高于北京、上海等缺水地区的现状节水标准，高等节水水平指基本达到目前世界先进节水标准（表1）。

分析表明：到2020年天府新区流域范围内可供水量为13亿立方米，能支撑建设规模550 km2，在高等节水水平下能支撑人口620万人，如采用引大济岷调水工程等区域调水工程，则新区水资源承载力将有较大提升[22]。

表1 天府新区主要用水指标一览表Tab.1 Main Water Use Indexes of Tianfu New Area

图7 天府新区生态网络图Fig.7 the ecological network of Tianfu New Area

研究结果显示，天府新区水资源支撑能力最小。基于承载能力短板控制的原则，同时考虑到城市发展的不确定性，2030年应将城市人口规模控制在600～650万左右，建设用地规模为650 km2③。

3.3 生态价值优先形成组合城市布局

依托成都规划建设天府新区，极易将650 km2建设用地沿现有建成区道路等基础设施进行向外拓展，这样布局投资最省、见效最快。天府新区杜绝了这样的“摊大饼”式规划布局方式，遵循了突出生态价值和优先保护原则，通过梳理已有建设用地，探讨相对理想的生态环境空间模式，如辨识出超大城市所必备的通风廊道空间，划定区域生态空间边界，并优先将其作为非建设的生态用地予以刚性保护。

按照突出生态功能价值、优先保护生态空间的理念，规划以“山、水、田、林、湖、草”为生态本底条件，构建出“三山、四河、两湖”的自然格局，形成“一带两楔九廊多网”的生态网络，整体上保证了天府新区良好的生态格局。例如，位于天府新城和龙泉区之间的区域和南侧文化休闲生态功能区域被优先划定为非城市建设用地范围，并被规划为两个大型楔形生态服务绿带，作为超大城市的巨型“通风口”进行刚性管控，在总体格局上保障了天府新区高品质的人居环境（图7）。

优先规划刚性保护的生态空间之后，形成了“零星”的用地条件。由于场地尺度巨大，规划因势利导地运用产城融合理念，采取大分散、小集中的思路，创造性地构建出“组合型城市”布局形态，即“一带两翼、一城六区”的天府新区空间结构，各片区均有特色鲜明的主导产业定位，片区间功能互补、联系便捷，遏制了城市连片“摊大饼”，防止产生“城市病”（图8）。

由于天府新区生态廊道和水系的开放性较强，在2015版规划调整中，针对天府新区1 578 km2规划范围周边开发冲动大、存在无序建设风险、可能影响天府新区生态格局和环境质量的趋势，特别划定1 100 km2的协调管控区，对龙泉山、牧马山余脉生态屏障及龙泉湖、三岔湖和黑龙滩水源地等敏感地区加强规划管控，区域内强调生态服务主体功能，严格生态保护，以生态保育、休闲旅游和生态农业为主（图9）。

3.4 职住平衡原则催生产城单元结构

天府新区“一城六区”除两湖一山国际旅游文化功能区外，规划建设用地面积在50～160 km2之间，相当于中等城市或Ⅱ型大城市规模。天府新区规划创新思路是进一步将650 km2建设用划分为35个产城一体单元，每个单元20 km2左右，相当于Ⅰ型小城市规模。规划有相应产业引导，具有相对完整的生产、生活及生态功能，通过有机、低碳、高效的方式组织城市各项功能空间，相对独立地承担城市各项职能，60%以上的居民在本单元就业，并提供Ⅰ型小城市应该具备的教育、医疗、体育、文化和商业、金融等配套服务（图10）。

图8 天府新区空间格局Fig.8 the spatial pattern of Tianfu New Area

图9 天府新区协调管控区范围Fig.9 the buffer region of Tianfu New Area

图10 天府新区生态35个产城一体单元Fig.10 35 industry-city integration-cells in Tianfu New Area

图11 天府新区整体生态格局鸟瞰Fig.11 a bird’s eye view of the integral ecological setup of Tianfu New Area

图12 天府新区兴隆湖建设实景Fig.12 the construction reality of Xinlong Lake of Tianfu New Area

图13 保护地域田园文化的天府新区人居环境图Fig.13 the schematic diagram of human settlement environment of Tianfu New Area in in the context of protecting local idyllic culture

图14 高楼林立的CBD区域为市民提供的休闲空间场所Fig.14 a recreation place environment planned for the citizens in a CBD area with high-rise buildings

产城一体单元规划结构旨在居住人口就近就业，生产生活协调发展，在更小空间范围内实现产城融合理念，单元内部交通主要依靠步行和非机动车，极大地减少了私人使用机动通勤和跨片区交通出行的必要，在源头上控制交通拥堵和机动车尾气污染，具有功能复合、职住平衡、绿色交通、配套完善、布局融合的特征。

3.5 传承地域文化构筑良好人居环境

天府新区地貌特征丰富，总体生态环境良好，规划范围内用地条件以台地、丘陵为主。通过前述刚性保护生态空间，“一带两翼、一城六区”空间结构形成的“组合型城市”布局形态，在整体规划格局上形成了良好的生态本底（图11），为构筑优越的人居环境创造了条件（图12）。

值得强调的是，成都平原是蜀文明的发祥地，历史遗存丰富。天府新区规划深入发掘优秀人居文化传统，传承和体现了地域历史文化。例如，运用大地景观规划设计方法，以两楔生态服务区为依托，充分利用天然植被，尊重自然田园环境并与之和谐共存，保护非建设用地内极具特色的村庄、林盘与其优美的周边环境格局，维持原有的宜人尺度、乡土气息和文化氛围，集中连片体现田园风光，继承川西平原农业景观特征，将现代文明建立在传统的自然生态本底上，构建人文与生态和谐、都市与自然共融、现代与传统呼应的人居环境（图13）。

成都具有乐观包容的文化传统和优雅闲适的生活态度，规划充分尊重这一独特的城市特质。例如，在650 km2建设用地安排中，绿地与广场用地占到16%（2015年调整为17%），在这些用地里高标准配置公园绿地、水面、城市广场等休闲空间，保证居民能“500 m见公共绿地，1 000 m见公共水体”，即使在高楼林立的CBD地段的公共空间规划中，也为市民提供了地域气息浓厚的休闲环境（图14）。

4 结 语

如果从特殊形式的城市新区深圳开始考察，国家级新区为40年的改革开放先行先试、探路领航、积累经验，在诸如珠三角、长三角、京津冀、成渝等跨区域经济发展中起到“龙头”作用，取得了的成就举世瞩目。集聚决策者和国内外专家智慧的天府新区规划，得到总书记的肯定、兄弟省市的关注、同行专家的认可、老百姓的点赞，规划参与者深受鼓舞和激励。值此纪念改革开放40周年之际，作为一名规划“局中人”和组织者，笔者再次担责回顾天府新区的设立背景、选址论证与规划过程，通过回忆整理，总结提炼出天府新区规划核心理念，即：聚焦国家战略、突出创新功能；避让良田沃土、选址丘区建设；生态格局优先、短板控制规模；组合城市形态、产城单元布局；山水城市交融、绿色宜居环境；传承地方文化、彰显地域特色。希望这一努力不仅有助于记录众多科技工作者、规划人员和决策者的历史贡献，而且有益于铭记天府新区所肩负的国家发展战略使命，承载亿万巴蜀儿女的千年愿景。

注释：

① 笔者参与了《成渝经济区区域规划》和《成渝城镇群协调发展规划》编制工作，参加这次专题会议后就与后来的天府新区结下了不解之缘，并被任命为天府新区规划建设委员会规划小组办公室副主任，具体负责天府新区规划的编制组织和实施管理工作。

② 本节纳入了笔者撰写的《天府新区的设立背景、选址论证与规划定位》和《四川天府新区规划的主要理念》两篇论文相关内容，见邱建. 天府新区的设立背景、选址论证与规划定位[J]. 四川建筑, 2013(1):4-7.；邱建. 四川天府新区规划的主要理念[J]. 城市规划, 2014(12): 84-89.

③ 实施过程中，考虑到区域调水工程近期难以实现，2015年将两个规模相应调减为500万人和580 km2。