效率与公平从钟摆效应看西方公共行政学的价值取向变迁

摘要：1887年，威尔逊《行政学之研究》的发表标志着行政学作为一门独立的学科而诞生，在行政学诞生的这一百多年以来，随着社会背景的不断变迁，公共行政学大体经历了四次大的范式转变，分别是：传统公共行政范式，新公共行政范式，新公共管理范式以及新公共服务范式。尽管随着范式的转变，公共行政学的研究内容不断丰富，研究范围不断扩大，但是这些转变始终围绕着效率与公平这两个基本的价值取向。这一价值钟摆一直在公共行政理论丛林中摇摆不定，似乎效率与公平如鱼和熊掌，不可兼得。若是偏向效率则偏离公平；反之，若是偏离效率则偏向公平。

关键词：效率 公平 钟摆定律 价值取向

一、传统公共行政学理论

政治与行政二分，官僚科层制与泰罗的科学管理理论构成了传统公共行政学的三大理论基础。政治与行政二分最早出现在威尔逊的《行政学研究》中，这一理论主要源自于对自由放任主义的反对，是基于当时政治勾结，议会腐败，政府低效率以及政党分肥的社会现状而提出的。在威尔逊所处的時代，资本主义的发展由自由放任时期进入垄断时期，社会公共事务日益增多，这就要求行政必须与政治相分离。正如古德诺在《政治与行政》中所言：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别是：政治和行政”。泰罗的科学管理理论的核心是提高生产效率，为此必须为生产配备第一流的工人，使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的机器，材料和设备，并使作业环境标准化。泰罗制将科学引进了管理领域并创立了一套科学高效的管理方法来代替过去单靠个人经验来进行管理的旧办法。尽管科学管理理论最开先是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法，对提高政府效率做出了很大的贡献。韦伯的官僚科层制理论不仅为德国的资本主义发展扫清了障碍，同时也揭示了行政组织中许多重要特征和管理原则。韦伯将行政管理与效率问题紧密结合认为行政管理就是要最大限度的追求效率。正如韦伯自己所言：“在官僚组织里，档案的准确、快速、一致和可取性，保密的持续和可能性，合作的协同性和严格性，以及人力、物力的最小代价等，无不通过严格官僚化，尤其是单一组织的行政机构来达到”。

由此可见，传统公共行政理论是以效率为核心价值取向的。这种效率至上的理论有效的解决了当时政党分肥制造成的政府低效腐败，垄断资本主义的发展所带来的繁多的社会经济事务等的社会问题。可以说，传统公共行政理论是顺应时代潮流而产生的，因此同时也受到时代的限制，随着社会的发展，其弊端也不断暴露：它忽略了对公平的追求以及对民主价值的关注；不管是官僚制还是泰罗制，都将行政人员和工人看成是会说话的机器，只能按照上级的指令行事；行政和政治本就是紧密结合的，因此行政与政治的绝对分离也是不符合现实生活的。这些弊端直接导致了传统行政学的范式危机，正是在这种背景下，促进了新公共行政学范式的产生。

二、新公共行政理论

20世纪70年代，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”应运而生。传统的公共行政学试图回答政府如何在既定资源水平下提供更多服务的问题（即效率问题），而新公共行政则增加了这样一个问题：这种服务是否增加了社会公平？这说明新公共服务是将公平作为核心价值取向的。因此，新公共行政理论对传统公共行政的效率至上的观点进行了批判，它认为经济和效率固然值得重视，但它并不是公共行政的核心价值观，公共行政的核心价值观应该是促进社会公平。但是，新公共行政学并不是完全否定对效率的追求，它更强调事公平和效率之间的协调和统一，并认为公平的实现能够更有效的促进效率的提高，效率的提高也可以促进社会正义和公平的实现，这相较于传统公共行政学单一关注效率有了很大的进步。

新公共行政基于社会公平的核心价值观所提出的分权、增加民众参与、减少层级节制等的主张在行政实践中得到了一定程度的运用，然而这种社会公平概念的提出仅仅是一种口号缺乏实践性，同时也因为其缺乏理论上的连续性，“新公共行政学缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的法理基础，没能生根立足，容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”

三、新公共管理理论

新公共管理理论是时代转变的产物。官僚制的组织形式之所以在过去的很长一段时间里被采用，除了高效之外，最根本的原因在于它适应了当时社会的需要。在传统公共行政学所处的社会时期里，整个社会处于一种金字塔结构下，位于金字塔顶端的人掌握着更多的社会资源，更能获得信息、作出正确决策。而从20世纪70年代开始，随着全球化，网络化，市场化以及知识经济的到来，社会环境变得瞬息万变，教育水平的提高使得普通人也可以像他们的领导一样获取知识和信息，普通民众对政治的参与度越来越高同时也要求更多的权利和权益，这一切都要求政府提高自身的灵活性与适应性以应对多变的社会环境。在这种环境下，传统的官僚体制就会显得格格不入了。因此，基于对以官僚制与科学管理原理为理论基础的传统公共行政学的批判，西方各主要发达资本主义国家在二十世纪七十年代末掀起了政府改革的浪潮，新公共管理理论应运而生，公共行政学范式再次发生转变。

新公共管理理论来源于公共选择理论，它以经济人假设为前提，认为行政人员总是存在着超支，超编的倾向，他们并不像人们从前认为的那样总是代表着社会公共利益，相反，他们总是在追求选票最大化与行政权力的最大化，期望通过对权力的掌控来实现自身利益。因此，新公共管理理论试图将企业经营管理的成功办法移植到政府中去，使政府能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高生产效率。

新公共管理以实现经济、效率、效能为价值导向，效率是新公共管理的核心价值取向。但是，值得注意的是，这里的效率与传统公共行政学中的效率有着很大的不同。传统公共行政学的效率主要是指组织效率，也就是通过建立严格的科层体制，采用科学的的管理方法来提高组织内部的效率，以高效的解决行政组织内部繁杂的事务。新公共管理理论更加关注结果效率，即更加关注投入与产出，同时也不忽视组织效率，认为两者不可偏废，缺一不可。传统公共行政学只关注组织效率，导致了行政组织无法关注到结果是否与社会需要相吻合，这也在一定程度上决定了传统公共行政学理论无法与多变的社会环境相适应。

四、新公共服务理论

虽然新公共管理在政府再造上取得了很多成就，但任何理论总是存在这样活着那样的缺陷。基于对新公共管理的理论的总结和反思，以登哈特为代表的新公共服务理论产生了。新公共管理者主要针对以下几个方面进行了批判：第一，是新公共管理的理论基础，主要是公共选择理论，公共选择理论以经济人的假设为前提，认为行政人员和普通人没有区別，都追求自身利益最大化，但是人从来都不是单纯意义上的经济人，同时也是社会人，也有友谊归属感等社会需求，把人作为“经济人”的假设将使人失去了自我生存的内在根基，使人沦为失去精神的逐利者，将人的本质异化了。第二，政府与企业本就有着本质的区别，以顾客为导向的原则也难免存在偏颇。新公共管理理论混淆了政府与企业之间的界限。企业与政府是两种截然不同的组织，企业的目的是追求自身利益最大化，它所面对的“顾客”是特定的，它只需要考虑部分人的利益。而政府要考虑的是公共利益，它所面对的“顾客”是非常复杂多样的，在各个方面都差异很大。混淆公共管理和私人管理，忽视公共部门必须承担的公共责任，必将造成侵蚀公共利益等不良后果。

因此，基于对新公共管理理论的反思与总结，以登哈特代表的新公共服务理论产生了。登哈特的新公共服务理论主要有七项核心主张：第一，服务于公民，而不是服务于顾客；第二，追求公共利益；第三，重视公民权胜过重视企业家精神；第四，思考要具有战略性，行动要具有民主性；第五，承认责任并不简单；第六，服务，而不是掌舵；第七，重视人，而不只是重视生产率。[4]新公共服务理论强调政府的首要职责和目标是追求公共利益，是要帮助公民表达并满足他们的共同利益，而不是试图通过掌舵来把控社会的发展方向。

由此可见，新公共服务理论的核心价值取向则主要是追求公共利益，政府应奉行服务理念，明确自己的作用不是控制或激励，而是服务，民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚，不仅应贯穿于公共行政的运作中，而且应在行政组织内部牢固加以确立。

参考文献：

[1]古德诺.政治与行政[M].华夏出版社，1900.

[2]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律[M].中国大百科全书出版社，1998.

[3]布莱克·维尔.政治学百科全书[M].中国政法大学出版社，2002.

[4]罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

（作者简介：李婉鑫，本科，苏州大学政治与公共管理学院行政管理专业。）