地下水资源产权确权登记研究

董四方，冯 嘉

(1.水利部水资源管理中心，北京 100053；2.苏州大学，江苏 苏州 215006)

地下水是水资源的重要组成部分，是关系经济社会长远发展的重要战略资源，是生态环境的控制性要素。2016年全国总供水量6 040.2亿 m3，其中地下水源供水量1 057.0亿 m3，占比17.5%。超量开采和污染是目前地下水开发利用最主要问题，并形成了诸多负效应，对经济、社会、生态和环境带来许多不利的影响[1]。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出对水流等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。2014年中央财经领导小组明确要求有关部门建立健全地下水资源的产权制度。产权制度是市场经济的基石，归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度[2]。地下水资源产权确权登记是建立健全地下水资源产权制度,形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度的前提，是整个制度体系构建的第一个环节。

1 必要性

1.1 是实施地下水资源产权制度改革的前提

党的十八届三中全会决定明确了未来我国自然资源产权制度的改革方向，按照自然资源包括地下水资源的所有者权利与监管者权力相分离的原则，由国家指定的机构或部门按照市场原则统一行使所有种类国有自然资源的所有权，从事自然资源的开发、利用、收益和处分等事务；而自然资源作为生态环境要素的保护，则主要依靠行政监管手段，由自然资源监督管理部门来行使其监督管理权。地下水资源确权登记是在坚持水资源国家所有的前提下，针对地下水资源所有权及其衍生出来的水资源使用权、取水权、用水权等权利，对权利行使者、权属主体及权利的内容、范围、界限等进行确认并进行公示登记，是实施水资源产权制度改革的重要前提。

1.2 是以市场化手段配置和保护地下水资源的基础性措施

目前我国对地下水资源的保护主要依赖于行政手段，存在执法成本高、效果不够理想的问题。随着国家自然资源产权制度改革的推进，未来也将在地下水资源的开发、利用与保护方面更多地引进市场化的调控手段，取水权交易就是其中重要的措施。取水权交易的前提是取水权的确权和登记，明确各取水户通过取水许可程序所获得的地下水资源的初始分配量。根据达尔曼(Dahlman)归纳的产权学派的科斯定理，产权交易的前提是从法律上界定清晰、明确的产权，只有这样才能实现“零交易费用”，而这是科斯定理发挥作用的前提[3]。因此，地下水资源产权确权登记又是助推取水权交易制度、发挥市场配置作用的重要前提。

2 地下水资源产权确权登记主要内容

2.1 地下水资源产权范畴

经济学中“产权”的概念泛指能够给权利人带来经济收益的权利，且产权概念偏重于物的利用，而不关注物的归属问题。经济学中的“产权”与法律中的“所有权”并不是一一对应的关系，所有权只强调物的归属，而不关注物的利用问题。产权概念也不同于《物权法》中的物权概念，物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权，但不涵盖知识产权。产权概念上与法律中的“财产权”概念相对应。财产权泛指具有财产性价值的权利，凡是能够给权利人带来经济收益的权利都可以收归财产权范畴之中，其不仅包括物权，还包括债权和知识产权。上述权利概念的关系见图1。

图1 权利概念关系图

由于地下水资源产权并不涉及知识产权的问题，主要包括地下水资源所有权、取水权、取水权的抵押权、取水权的租赁权等。

2.2 地下水资源产权确权登记的范畴

在地下水资源产权的结构体系中，所有权和取水权是水资源管理工作者非常熟悉的权利，但对基于取水权的抵押权和租赁权相对比较陌生。地下水取水权的抵押权是指取水权人(通常是债务人)将取水权作为债权的担保，当债务人未履行债务时，债权人(抵押权人)依照法律规定的程序变卖取水权，并就变卖取水权所得的价款而优先受偿的权利。在实行充分的产权化改革后，地下水资源的取水权对取水户来讲不仅能够发挥使用的价值，还同时具有融资的功能，这必然有助于进一步强化取水权的财产权属性和提升其市场价格。

地下水资源取水权的租赁权是指地下水资源的取水权人将取水权出租给他人使用，并依法收取租金的权利。在租赁关系中，法律所许可的取水权人未发生变化，只是实际从事取水行为的主体与取水权人不一致；而在取水权转让关系中，取水权主体发生了变化，原先的取水权人不再享有取水权，转而由新取水权人行使权利。取水权租赁有可能成为取水户规避取水权交易中相关行政审批的手段，取水权租赁是否应当允许，有待于进一步研究和论证。

3 地下水资源产权确权登记的主体

地下水资源产权确权登记制度所适用的主要四种权利确定了须履行登记义务的主体，包括所有权人、取水权人、抵押权人和租赁权人。

3.1 所有权人的确定

《宪法》《物权法》和《水法》均明确规定，水资源属于国家所有，具体由国务院代表国家来行使水资源国家所有权。从法律角度，地下水资源所有权就是国务院。在实践中，主要是由给国务院在地方的代表——各级地方人民政府及其水行政主管部门行使。然而，这种管理局面正是目前我国自然资源管理体制改革所要纠正的局面，因为它造成了自然资源所有者与监管者相混同。我国所要实行的自然资源产权制度改革，是促使自然资源所有权与监管权相分离，下一步具体由什么部门或哪个机构来代表国务院行使自然资源的国家所有权尚需进一步研究。

3.2 取水权人的确定

取水权是《物权法》和《水法》所明确规定的一项权利，根据《水法》的规定，取水权是伴随着取水许可制度的实施而诞生的，与取水许可制度关系密切。当取水许可决定作出时，取水权的内容及其权利主体随即确定。开展地下水资源产权确权登记，工作基础最为扎实的当属取水权。完善相关的确权登记制度，应与完善取水许可制度相结合。地下水资源取水权的确权登记有其独立于取水许可制度的价值，主要在于通过确权登记，取水权具有了明确的财产权价值，可通过转让、租赁、抵押甚至是入股的方式流转，而这是取水许可制度所不能覆盖的内容。因而地下水取水权确权登记在确权程序和方式上，可以完全套用现行的取水许可流程，但在确权登记的效力方面，应通过取水权登记簿予以公示和颁发取水权证的形式赋予取水权人相应的民事权利，这也是取水权证区别于取水许可证的重要之处。

3.3 抵押权人的确定

抵押权人一般是金融机构，其本身并不从事取用地下水的行为，也不具备从事取水行为的能力和资质，因而抵押权人不得享有通过合同直接规定到期债务不履行时取水权直接归属于抵押权人的权利，根据法律规定，抵押权人的权利是到期债务不履行时，变卖抵押物(即取水权)并就变卖所得价款优先授权的权利。地下水取水权是特殊的权利，其受到取水方式、取水地点、所在地取用水总量控制指标等限制，其转让必须经过严格的论证和行政许可。

4 结语

产权制度首先要解决的问题是权利是否存在、权利归属以及权利如何授予的问题，只有在解决这些问题的基础上才能进一步讨论是否需要管制、能否以及如何进行市场流转等问题，因此地下水资源确权登记制度具有独立的价值和意义。目前水资源管理部门开展的地下水资源确权登记与取水许可、颁发许可证等工作具有重合之处，但二者一个属于财产权制度，另一个属于行政管理制度，具有不同的价值取向，实践中对地下水资源保护能够产生不同的作用，不能以取水许可来取代地下水资源产权确权登记工作。在国务院有关工作部署中，多次强调要处理好政府与市场、政府与社会的关系，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力。产权制度是重要的激励机制，在政府行政职能转变的大前提下，应当在明确其内涵和价值的基础上加快地下水资源产权确权登记制度的建设。同时，现行立法偏重于对取水许可设定与实施方面的行政管理，而忽视从用益物权立法的角度对取水权进行规定，在地下水管理与保护有关立法中，应整合现行取水许可制度的要求，明确有关取水权登记方面的规定，以支撑和规范取水权交易流转。

[1]赵辉，高磊，董四方. 近期我国地下水管理重点工作的思考[J].2013(1).

[2]杨伟民. 用严格的法律制度保护生态环境.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.2014(11).

[3]张惠远，郝海广，范小杉. 我国自然资源资产管理存在的问题与对策建议[J].环境保护.2015(11).

[4]黄小虎. 把所有者和管理者分开——谈对推进自然资源管理改革的几点认识[J]. 红旗文稿. 2014(5).

[5]程承坪. 理解科斯定理[J]. 学术月刊. 2009(4).