完善认罪认罚案件法律援助制度的研究——基于杭州市的实证分析

◎ 陈 凯 董红民 唐晔旎

提 要：根据全国人大《授权决定》，杭州是开展认罪认罚从宽制度试点的18个城市之一，试点为期两年，从试点开始至2017年11月，试点时间过半。本文拟通过实证研究的方法，对近一年来杭州市法律援助参与认罪认罚试点的现状和存在的问题进行深入分析，并对如何进一步完善认罪认罚案件法律援助制度提出相关建议，以期对后期认罪认罚试点中法律援助工作的开展有所裨益。

认罪认罚从宽制度是一项鼓励犯罪嫌疑人、被告人以认罪认罚的合作换取法律的宽大处理，同时提高司法诉讼效率的改革。但是在提高效率的同时，必须充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，做到“简程序不减权利”，确保其认罪认罚的自性。在认罪认罚从宽程序中，律师是维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，防止冤假错案的重要力量。但是我国还属于发展中国家，当事人自行委托律师的比例不会提高太快，律师辩护主要还是要靠法律援助。

一 认罪认罚案件法律援助工作现状

根据两高三部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，法律援助参与认罪认罚案件的有两种具体形式：由法律援助机构指派律师提供辩护和通知值班律师提供法律帮助。

（一）认罪认罚案件中法律帮助情况

从认罪认罚从宽制度试点工作开始至2017年11月，杭州市值班律师提供法律帮助共4140件，4388人次（见表1）。杭州的试点工作在3月前，着重做好部署和各项准备工作，从4月开始，以富阳、萧山、余杭和西湖区为重点地区，逐步推进。

表1 试点开展以来截至11月法律帮助情况

图1 试点开始以来各月份法律帮助情况

由于在7月之前以这四个重点地区为主，一些区县还没正式开展试点工作，因此7月之前的法律帮助数量相对较少（见图1）。从7月开始，杭州市出台《关于在认罪认罚从宽制度试点中法律援助工作的意见》 （以下简称《意见》），杭州市各地都开始推进试点工作，因此法律帮助量有了较大提高。

从三个阶段情况看，侦查阶段和审查起诉阶段值班律师介入的量相差不大，但审判阶段数量明显减少，全年平均比例分别为26%、31%、4%（见表2）。

表2 试点开始至11月认罪认罚案件三阶段法律帮助比例

7月试点全面推开后，当月的法律帮助比例大幅增加，三个阶段分别为60%、45%、5%（见表3）。

表3 7月份认罪认罚案件各阶段法律帮助比例

审判阶段明显偏少的原因在于《试点办法》没有对审判阶段法律帮助做“应当”的规定，因此不同区县的法院理解不同，导致做法不同，实践中，杭州市14个基层法院，仅有余杭、建德等5个法院有通知提供法律帮助，其他9个法院都没有通知。而且已通知的5个法院中，余杭一个区的通知法律帮助量为191件，占所有基层法院审判阶段法律帮助件数的78%。

（二）认罪认罚案件中提供援助辩护情况

与法律帮助情形相反的是，认罪认罚案件中提供援助辩护的，审判阶段远大于审前阶段。在对各区、县（市）调研中了解到，侦查和审查起诉阶段，认罪认罚案件中以提供法律帮助为主，提供援助辩护的仅限于刑事诉讼法规定的应当通知的几类情形；审判阶段却以援助辩护为主，除应当通知外，对于符合《浙江省关于加强和规范刑事法律援助工作的意见》第五条第（二）项和第（六）项，即“共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辩护人的”和“可能被判处3年以上有期徒刑”的被告人认罪认罚的，一般都通知法律援助机构指派律师提供辩护。

目前各区、县（市）仅统计所有刑事案件中法律援助辩护数量，而没有单独统计认罪认罚案件援助辩护量，因此我们仅能根据相关数据做大致推算。事实上，目前刑事案件辩护率较低，以审判阶段为例，近几年刑辩率基本在30%左右（见表4）。

表4 刑事案件一审审判阶段辩护和援助辩护情况 单位：人次，%

相比审判阶段，审前阶段法律援助辩护率更低。以2016年为例，侦查阶段法律援助案件占所有刑事法律援助案件的20.5%，审查起诉阶段占15%，审判阶段相对较高，占64.6% （见表5）。

表5 刑事案件三个阶段法律援助情况 单位：件，%

（三）提供法律帮助的基本模式和流程

鉴于值班律师提供法律帮助属于一种新的法律援助形式［1］，两高三部的《试点办法》也没有做详细的规定，因此，本文对提供法律帮助的模式和流程做简单介绍。从调研的情况看，目前大多数区、县（市）的值班律师提供法律帮助的模式如下。

侦查阶段：在侦查过程中，犯罪嫌疑人表示愿意认罪认罚，提出需要法律帮助，公安机关通知法律援助机构要求安排值班律师。值班律师在指定时间前往看守所单独会见犯罪嫌疑人，为其提供法律咨询。如果值班律师会见后，认为对公安机关所列的罪名没有异议的，制作会见笔录；如果对罪名有异议，向公安机关提出法律意见。这是实践中比较规范的做法，但是还有一些地区，值班律师在会见过程中，侦查人员一同在场，在提供简单的法律咨询后，在犯罪嫌疑人的认罪承诺书上签字。

审查起诉阶段：检察机关办理认罪认罚案件过程中，一般提前半天或一天将法律帮助通知书和《起诉意见书》发至法律援助机构，并要求安排值班律师。值班律师在指定时间前往看守所。实践中，会见情况分两种：一种是一些地区的值班律师在检察官提审犯罪嫌疑人之前或者之后，有单独会见的时间；另一种是法律援助值班律师可以旁听检察机关讯问，然后在检察官在场的情况下，回答犯罪嫌疑人咨询的法律问题。如果犯罪嫌疑人认罪，法律援助值班律师就对其签署具结书进行见证、签字。也有一些地区，值班律师没有单独会见犯罪嫌疑人的机会，也不旁听检察机关讯问，直接在三方都在场的情况下，回答犯罪嫌疑人咨询的法律问题，并在具结书上签字。

审判阶段：因为前两个阶段值班律师都提供了法律帮助，并签署了具结书，因此审判阶段值班律师介入得很少。从提供帮助的余杭等个别地区看，一般由法院通知法律援助机构指派值班律师为被告人提供一次法律咨询。

二 存在问题分析

从试点工作开始到目前，认罪认罚案件法律援助工作存在以下几个问题。

（一）以法律帮助代替律师辩护

实践中，认罪认罚法律援助案件中，以法律帮助为主，律师提供辩护的较少。虽然杭州市五部门联合出台了《关于在认罪认罚从宽制度试点工作中加强法律援助工作的意见》，进一步扩大了法律援助辩护的范围，但是一些办案机关出于效率的考虑，以通知法律帮助代替律师辩护。特别是在侦查阶段和审查起诉阶段，办案机关一般都通知值班律师提供法律帮助，极少有通知法律援助机构指派律师提供辩护的。实践中，就出现过在审前阶段由值班律师提供法律帮助，到了审判阶段，法院认为符合商请条件而通知法律援助机构指派律师提供辩护的情形。

（二）办案机关未充分履行告知或通知义务

1.未充分履行告知义务

根据两高三部《试点办法》的规定，办案机关应当告知犯罪嫌疑人、被告人具有申请法律援助的权利。但在实践中办案机关并没有很好地履行这项告知义务，不告知或笼统地告知，使犯罪嫌疑人、被告人不知道或不理解其有这项权利。

2.未履行通知义务

一些办案机关没有根据《试点办法》和相关文件的要求，通知律师提供辩护或及时通知值班律师提供法律帮助。

（三）法律帮助存在走过场的情形，不能保障认罪的自愿性

被告人自愿认罪是适用认罪认罚从宽处理程序的正当性基础和前提，只有被告人通过真实意思表示来认罪，在此基础上对其适用认罪认罚从宽程序进行处理，才是对当事人程序处分权的尊重。［2］但从一些地区的调研情况看，认罪认罚案件中值班律师提供法律帮助存在走过场的情形，不能有效保障认罪认罚的自愿性。具体表现为以下几点。

1.值班律师相关权利不充分

虽然有会见权［3］，但是没有阅卷权、调查取证权等辩护律师享有的权利。这些权利的缺失，使得值班律师不能全面地了解案情，也就无法客观地提出法律意见。

2.会见权受限制

一些地区，律师没有单独会见犯罪嫌疑人的时间，而是在办案机关在场的情况下，由值班律师提供法律咨询等帮助。

3.值班律师作用发挥有限

从调研的情况看，不少地区的值班律师，仅仅起到了见证具结书签署的作用，法律咨询、程序选择等显得非常简单，作用发挥有限。事实上，律师参与的不充分，容易导致办案机关在定罪量刑上的错误。例如在一个案例中，犯罪嫌疑人在审查起诉阶段同意以运输毒品罪认罪认罚，值班律师也提供了法律帮助，签署了具结书；但是到了审判阶段，法院通知法援机构指派律师提供辩护。辩护律师通过会见、阅卷后认为检察机关的罪名认定有误，不是运输毒品罪而是持有毒品罪。

三 完善认罪认罚案件中法律援助制度的若干思考

公正与效率是现代刑事诉讼所追求的两大价值目标。为此，在下一步完善认罪认罚试点中法律援助制度时，既要注重保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，又要兼顾认罪认罚案件的办理效率，达到公正与效率的统一。

（一）充分认识认罪认罚案件辩护律师参与的必要性

1.认罪认罚案件的特殊性需要辩护律师的介入

在非认罪案件中，被告人享有实质性庭审的权利，案件相关事实证据都将在法庭上质证，最后由法庭裁决，符合言词原则的精神，因而背离事实的风险相对较小。而认罪认罚案件体现实体从宽，程序从简，大都适用速裁和简易程序，在程序启动之时定罪量刑就已基本成形，实践中审判阶段控辩力量完全失衡，控方占据先天优势，法院审判阶段基本“照单全收”，少有变数，如果不加强辩方力量不利于发现事实真相。［4］

2.辩护律师在认罪认罚案件中的作用

在认罪认罚从宽制度中，辩护律师对保障被追诉人的合法权益尤为重要。［5］辩护律师的介入有三个方面的作用：一是有助于保障认罪的自愿性，具有防范冤假错案的作用。被告人认罪是个相当复杂的问题，涉及被告人实施的行为是否构成犯罪、触犯何种罪名、认罪后的法律后果等非常专业的问题，这些问题只有法律专业人士才能理解和掌握。［6］二是有助于保障认罚的公正性，具有防止量刑不当的作用。检察机关的量刑建议是否恰当，犯罪构成的事实基础和影响量刑的事实、证据是否确实充分等问题都需要辩护律师的有效参与并提供专业意见。三是保障程序选择的正确性，具有有效实现繁简分流的作用。律师提供及时、有效的帮助，可避免错误的程序选择，繁简分流的目的才能得以真正实现。［7］

3.其他国家成熟的做法给我们提供的借鉴

国外很多国家，对认罪案件都明确规定必须有律师为其辩护。如美国《联邦刑事诉讼规则》第11条规定，被告人有罪答辩必须是自愿和明智的。该条c款规定，在刑事诉讼的每个阶段，被告人都享有律师辩护的权利，如果被告人没有聘请律师，法庭应为其指定一位律师。［8］《法国刑事诉讼法典》规定：“（在庭前认罪答辩程序中）被告不得放弃律师协助权。”在庭前认罪答辩程序中，律师享有较广泛的权利，例如查阅案卷、与当事人进行秘密交谈等。［9］德国《刑事诉讼法》规定：“预计判处自由刑至少六个月的，对尚无辩护人的犯罪嫌疑人，就初级法院快速审理程序对其指定辩护人。”［10］俄罗斯《刑事诉讼法》规定，认罪的被告人申请适用认罪案件速决程序，应在其辩护律师在场的情况下提出，如果被告人没有辩护人，法院应为其提供辩护人。［11］

（二）分步、分类推进认罪认罚案件律师辩护全覆盖

从充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益角度，针对无力委托辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人的最优方案，当然是给予通知辩护。“在未来推行认罪认罚从宽制度时，可以考虑为那些自愿认罪的被告人提供强制性的法律援助……法律援助律师无论是在看守所进行值班，还是在法院进行值班，都不应将其工作局限在法律咨询上面，还应为被告人提供直接的辩护。”［12］但是，基于律师资源和财政经费等现实考虑，推进认罪认罚案件律师辩护全覆盖有个过程，可分步进行。具体可以分两步走，第一步分类推进。

1.在方式上，可以实行通知辩护和申请辩护相结合

在现有刑事诉讼法规定的通知辩护的情形外，对犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的，取消经济困难标准限制。采用申请的方式，一方面赋予犯罪嫌疑人、被告人选择权，另一方面，可以在一定程度上解决律师资源和财政经费短缺的问题，可以避免由强制辩护导致的资源浪费。

2.在案件类型上作适当限制

先将一些轻微刑事案件，如可能被判处有期徒刑以下的或者是适用速裁程序的案件，作为律师辩护全覆盖的例外，由值班律师提供法律帮助。“协商程序中强制辩护缺失的唯一理由就是出于诉讼经济的考量。若要求所有的案件均要指定辩护人协助，则将拖延协商程序、增加程序成本。然而，如果辩护权不周全，被告又哪里敢将身家性命作为赌注付诸检察官的协商之中？”［13］因此，第二步，则是待条件成熟后，全面实现律师辩护全覆盖。目前，杭州市印发了《关于在认罪认罚案件中加强法律援助工作的意见》，确立了律师辩护为主、法律帮助为辅的模式：一方面除了应当通知外，对犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有委托辩护人，本人提出法律援助申请的，不再设经济困难的门槛。另一方面，对于犯罪嫌疑人、被告人不提出法律援助申请的，办案机关应当通知值班律师提供法律帮助。

（三）律师资源保障需要抓好两支队伍建设

杭州市目前有律师7000余人，律师资源比较丰富。但是考虑到律师资源地区间的不平衡，特别是一些县（市），如淳安、建德等，律师资源较为短缺，因此，在统筹杭州市律师资源的同时，要着重抓好两支队伍建设，即社会律师和刑事专职律师队伍建设。近年来，社会律师发展速度较快，杭州市近几年的律师人数年均增长率在10%以上，从每年法律职业资格证报考情况看，这种发展速度还将保持下去。因此，要引导、调动他们参与刑事法律援助事业，这对于实现律师辩护全覆盖意义非常重大。［14］另外，要加强法律援助机构的刑事专职律师队伍建设。在美国，公设辩护人承担了大部分的刑事法律援助案件，例如新泽西州公设辩护人承担了全州80%的刑事案件。［15］目前，我国法律援助机构的专职律师办理很少一部分法律援助案件。我们认为，为满足律师辩护全覆盖的刑辩律师资源需求，可在法律援助机构内部设立一支办理刑事案件的专职律师队伍。在刑事辩护质量的保障上，一方面要加大对他们的业务培训，另一方面可以采取“师傅带徒弟”的方式使年轻的专职刑辩律师快速成长，从而确保辩护质量。［16］

（四）强调经费保障需要提高刑事法律援助地位

实现认罪认罚案件律师辩护全覆盖还要解决法律援助的经费问题。近年来，杭州市法律援助经费逐年增长，2011～2016年杭州市法律援助业务经费预算分别为635.31万元、869.6万元、1027.15万元、1185.06万元、1214.49万元、1365.92万元。虽然五年间法律援助业务经费实现了翻番，但是从法律援助占财政支出比例，以及与其他国家比较看，公共财政在法律援助上的投入还需进一步加大。［17］

与国外一些国家比较，我国的人均法律援助支出偏低。如果从刑事法律援助经费占比看，投入更是偏少。2016年，杭州市刑事法律援助案件4035件，民事法律援助案件10746件，两者比例为1∶2.6。但是无论是从法理上还是从国际通行做法来看，刑事法律援助应是国家出资的法律援助的重点。从法理上看，刑事法律援助工作涉及公民自由生命权，是最基本的人权；从历史沿革上看，法律援助最先起源于对刑事案件被告人的援助；从国际通行做法看，大多数国家普遍对刑事法律援助给予充分的财政保障，而对于民事则通过保险、费用分担等方式压缩财政开支。从杭州市目前的财力来讲，每年再投入这笔钱完全是力所能及的。［18］政府是否愿意在刑事法律援助上花更多的钱，一定程度上能体现这个城市法治水平的高低。

（五）建立值班律师转任机制

从值班律师制度安排看，它是提供即时初步的法律帮助，为了保障认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，我们建议建立值班律师转任机制，做好值班律师与辩护律师的衔接。即对于自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，没有辩护人的，办案机关首先应当通知值班律师为其提供法律帮助；值班律师在提供法律帮助时应当明确告知犯罪嫌疑人、被告人值班律师的职责是提供初步的咨询，同时告知其享有申请法律援助的权利。如果在值班律师提供法律帮助过程中，发现案件比较复杂，需要通过阅卷进一步深入的，可以引导犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助；或者是被告人提出需要更深入的律师辩护服务的，值班律师应及时代为申请，其后就由辩护律师为其提供辩护服务。

（六）健全案件快速办理机制

在当下司法改革背景下认罪认罚从宽制度的主要目标是实现繁简分流，使疑难复杂案件与简单认罪认罚案件所耗费的人力物力有所区分，从而合理配置司法资源。［19］因此，在切实保障合法权益的同时，必须要注重提高办案效率，实现公正与效率的统一。一方面要求办案机关加快通知或者申请的转交，可以通过信息化手段，构建“政法一体化”平台，实现公、检、法、司之间文书的快速流转和送达，实现程序上的从快。另一方面要求法律援助人员加快办理速度，值班律师提供即时的法律帮助，辩护律师要及时完成会见、阅卷等工作，提高办案效率。

注 释

［1］值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助虽然在刑事速裁试点的时候就提出来了，但在实践中提供法律帮助的很少，真正实施这项制度的是在认罪认罚试点开始以后。

［2］余俊：《检视与完善——刑诉中认罪认罚从宽制度研究》，《贵州警官职业学院学报》2017年第1期。

［3］在刑事速裁和认罪认罚从宽制度试点以前，法律援助工作站的值班律师不具有会见在押犯罪嫌疑人、被告人的权利，一般仅在看守所工作站对在押人员的亲属或者来访群众提供咨询。

［4］陈晓：《论刑事速裁程序的辩护权保障》，《法制与经济》2016年第11期。

［5］陈卫东：《认罪认罚从宽制度试点中的几个问题》，《国家检察官学院学报》2017年第1期。

［6］郭明文：《被告人认罪案件的处理程序研究》，西南政法大学博士学位论文，2007。

［7］王文生：《认罪认罚离不开律师参与》，人民日报，http：//www.legaldaily.com.cn/Lawyer/content/2017 －08 /03 /content_7268251.htm。

［8］参见《美国联邦刑事诉讼规则》 第11条，http：//www.docin.com/p－1292207047.html。

［9］吕天奇、贺英豪：《法国庭前认罪协商程序之借鉴》，《国家检察官学院学报》2017年第1期。

［10］岳礼玲、林静译：《德国刑事诉讼法典》，中国检察出版社，2016，第12页。

［11］郭明文：《被告人认罪案件的处理程序研究》，西南政法大学博士学位论文，2007。

［12］陈瑞华：《“认罪认罚从宽”改革的理论反思——基于刑事速裁程序运行经验的考察》，《当代法学》2016年第4期。

［13］沈威、徐晋雄：《认罪认罚从宽制度冷观察——以台湾地区认罪协商制度为镜鉴》，《认罪认罚从宽制度的理论与实践——第十三届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社，2017。

［14］顾永忠：《刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探》，《中国司法》2017年第7期。

［15］吴宏耀、马潇：《试论美国公设辩护人制度及其借鉴意义》，《刑事法律援助的中国实践与国际视野——刑事法律援助国际研讨会论文集》，北京大学出版社，2013。

［16］“多数人认为政府设立的公共辩护人机构办理法律援助案件质量更好，并且成本更低。”参见刘趁华《美国法律援助制度概览及对完善我国法律援助制度的几点启示》，《中国法律援助》2015年第2期。

［17］唐晔旎：《关于扩大法律援助范围的若干问题研究——以杭州市为例》，《中国司法》2017年第4期。

［18］2016年杭州市生产总值达到11050.49亿元，一般公共预算收入达到1402.38亿元，而法律援助的预算仅为1365.92万元。

［19］北京市海淀区人民法院课题组：《关于北京海淀全流程刑事案件速裁程序试点的调研——以认罪认罚为基础的资源配置模式》，《法律适用》2016年第4期。