新时代全民健身公共服务绩效结构模型的构建与实证研究——基于“以人民为中心”价值取向的量度

史小强，戴 健



新时代全民健身公共服务绩效结构模型的构建与实证研究——基于“以人民为中心”价值取向的量度

史小强，戴 健

上海体育学院, 上海 200438

对“全民健身公共服务绩效”概念的操作化和测量问题是其绩效评估的核心环节。在对迈向新时代我国全民健身公共服务绩效内涵进行重新解读的基础上，将“以人民为中心”的价值导向贯穿在新时代全民健身公共服务绩效测量的整个过程中，并结合文献和深度访谈等质性研究方法，提出了新时代我国全民健身公共服务绩效结构要素的假设模型。该结构模型的要素主要包括全民健身公共服务的服务效率、服务质量、服务民主性和服务回应性4个方面。之后，笔者选取具有代表性的12个省份30个市县（区）的全民健身公共服务绩效结构模型进行了实证检验，全面考察了服务效率、服务质量、服务民主性和服务回应性4个要素维度对新时代全民健身公共服务绩效的影响强度。结果表明，服务民主性对全民健身公共服务绩效影响最强，服务质量、服务效率以及服务回应性对全民健身公共服务绩效的影响依次减弱。最后，分别针对4个结构要素提出今后提升我国全民健身公共服务绩效的对策建议。

新时代；全民健身公共服务；绩效结构模型；以人民为中心

党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[20]。发挥全民健身在促进人们健康幸福生活方面的独特优势，加快推进体育强国建设，是人民群众向往美好生活的必然要求，也是我国体育事业“十三五规划”中后程阶段的重要战略任务。由于全民健身公共服务面向的是人民最直接、最贴近的体育健身权益问题，进一步深入推进全民健身领域供给侧改革适应社会主要矛盾的转化，就不可避免地成为新时代我国改善和提升民生福祉的重要途径。全民健身公共服务绩效作为我国新时代群众体育事业发展成果的正向考量标尺，对于研判新时代全民健身公共服务的新需求，确立匹配提升百姓“获得感”的全民健身公共服务新目标具有重大意义。如何深刻理解、准确把握新时代我国全民健身领域中发展的不平衡不充分问题，精准测量我国全民健身公共服务绩效，成为新时代我国群众体育发展的新的现实任务。

“以人民为中心”是党的十八大以来我国体育事业改革发展的核心理念，当然也是新时代构建全民健身公共服务绩效评价体系必须遵循的基本原则。不可否认，不同地域、不同人群、不同部门之间全民健身公共服务绩效不均衡等问题，仍是制约我国群众体育发展的瓶颈。当前，无论是全民健身公共服务的供给方式，还是公众对于全民健身公共服务质量的预期和感知都发生了前所未有的变化。国家有关部门主动适应这些新变化，提出要从改进供给方式、完善绩效评估制度、创新工作机制等方面推动全民健身公共服务绩效治理的新实践。因此，新时代全民健身公共服务也需要将“以人民为中心”的价值理念贯穿在整个绩效测量过程中。

基于此，本研究的主要目的是以新时代我国全民健身公共服务绩效的测量为核心，将“以人民为中心”作为量度其绩效的基本价值取向，在前人研究的基础上，设计一套符合新时代全民健身公共服务发展需求的结构绩效测量模型，以了解我国居民如何定义新时代全民健身公共服务及对全民健身公共服务的态度。

1 迈向新时代的“全民健身公共服务绩效”

党的十九大报告将“全面实施绩效管理”写入其中，意味着在今后的全民健身管理工作中，绩效都将成为一项非常重要的内容。对新时代全民健身公共服务绩效的内涵理解直接决定着其绩效测量的广度和深度，正确把握新时代“健康中国”和“体育强国”战略背景下我国全民健身公共服务被赋予的新型时代特征，才能合理确定绩效测量的步伐与节奏，进而使我国全民健身公共服务绩效测量工作更合乎实际。

1.1 新时代全民健身公共服务绩效的新内涵

第一，“提质增效，改善民生”成为新时代我国全民健身公共服务绩效管理体制改革创新的任务目标。20世纪90年代，市场化改革进入到我国体育领域，普通百姓对于全民健身公共服务的感知问题不断突出，对城乡、人群、地域之间的体育公平、正义诉求的呼声越来越高。近年来，我国加快了在全民健身公共服务领域的改革步伐，一方面，加大政府对全民健身公共服务的投入；另一方面，也在利用政策扶持和激发社会体育组织的活力，通过政府服务转型与社会体育组织的自我建设来共同解决全民健身需求以及弥补公共服务过程中的短板。因此，新时代全民健身公共服务不仅要继续以“提质增效”为核心目标，更重要的是在人民对于美好生活需要日益广泛的今天，全民健身公共服务应该在民主、法制、公平、正义等方面都要担起改善民生的新责任。

第二，“规范和引导第三方机构参与绩效管理”是新时代全民健身公共服务绩效治理的前沿路向。国外对于大众体育及全民健身的调查评估主体多采取第三方机构，其中包括专门的民间评估组织、科研院所、高校研究中心等机构。在评估过程中，积极吸纳民间人士的参与，使其绩效评估不再局限于精英阶层，公众意志得到充分表达和尊重。当前，在我国以“第三方评估”来解决全民健身公共服务绩效评估的顽疾已经成为业界和学界的共识。然而，这种“共识”在一定程度上更多地体现为对现有评估制度的盲目声讨，而真正对于“第三方评估”在体育领域尤其全民健身公共服务绩效评估中的运用范围和边界没有进行过更多有价值的讨论。因此，未来降低“第三方评估”在全民健身公共服务绩效评估中的滥用风险，就需要科学规范和引导第三方机构参与绩效管理，进一步探寻“第三方评估”在体育工作领域中使用的规律。

第三，“继续科学完善绩效指标”依然是新时代全民健身公共服务绩效治理的主要内容。伴随着公共行政范式的变迁，公共服务绩效自身内涵由一维到多维的概念结构演进，传统工具主义导向的公共服务绩效管理由于缺乏明确的公共价值约束和制度准则[1]，带来了很多负面影响。这种现象在全民健身领域也普遍存在，现有理论和实践所构建的绩效测量指标已经不足以反映当前新形势下全民健身公共服务的现状和特征，因此，相应的绩效评估指标也要与时俱进，应该不断确定新的评价标准并逐步完善，将更多能反映全民健身公共服务改革动态的指标纳入到新的评估体系之中。

1.2 基于“以人民为中心”价值取向的全民健身公共服务绩效测量

“以人民为中心”的价值取向对本研究问卷量表的设计具有重要的宏观指引和规范作用，是实现整个全民健身公共服务绩效结构模型科学合理构建的基本前提。它不仅在内涵上决定着全民健身公共服务绩效测量的内容，而且在一定程度上影响着全民健身公共服务绩效评估方法的选择。价值取向应该贯穿于全民健身公共服务绩效测量的全过程，它是全民健身公共服务绩效结构模型问卷设计、开发、修正以及实证运用的灵魂和纲领。因此，在构建全民健身公共服务绩效结构模型以前，首先应该统一其最终价值标准和理解其价值意蕴。

首先，“以人民为中心”的全民健身公共服务绩效测量，必须扩大公众对全民健身公共服务绩效测量的参与程度。新时代的全民健身公共服务绩效测量,要求绩效测量的参照系是公众，而不是体育主管部门自身。同样,绩效测量所构建的绩效指标，应当从公众的价值判断和选择给予确定。服务效率与质量等传统目标要素的测量需要实行政务信息公开以便于公众监督。绩效测量中引入“服务受益者介入”机制,使得测量结果具有更良好的可信度与参考价值。此外，全民健身公共服务绩效测量需要通过建立公众参与的管理机制来实现绩效测量观念的实质性转变，由此树立新时期体育主管部门为人民服务的公益精神。

其次，“以人民为中心”的全民健身公共服务绩效测量，必须将满足公众期望的结果作为全民健身公共服务绩效测量的出发点和落脚点。传统的全民健身公共服务绩效评价依然呈现以结果导向、注重投入和产出、成本与效益分析的客观测量模式。加之当前全民健身公共服务资源配置取决于维持体育主管部门自身作为“理性经济人”的利益需要，主要以预算利益最大化为目标，而不是更多地以为人民服务为主要价值取向。在绩效测量过程中也不免出现注重形式主义，以全民健身设施、组织、活动的数量和规模作为主管部门工作绩效的标准。此外，虽然目前强调满意度调查等软性指标的公众主观评价模式也开始逐渐增多，但在体育领域公共服务绩效评估的研究和实践中所占的比例还相对较低。这种以“政府为本”的绩效测量势必在一定程度上导致资源浪费、形式主义和官僚主义[24]。学界和业界对于两种评价模式冲突的争论在体育领域还没有针对指标设计等具体问题进行过探讨。因此，需要通过对二者创新性的合理安排，将公众期望的结果作为新时代全民健身公共服务绩效测量的价值标尺，方能在理论和实践中取得创新和突破。

再次，“以人民为中心”的全民健身公共服务绩效测量，必须将全民健身公共服务绩效测量的层级重心逐渐下移。公共服务的重心在城乡基层社区，最终指向是普通百姓。“十二五”期间，我国体育事业不仅更加强调在管理体制改革创新上有宏观性的思维逻辑，而且更加注重基层的城乡市县全民健身公共服务状况。在“十三五”时期，我国百姓的健康需求层次依然会随着经济社会的发展不断提升，各地全民健身公共服务的实践不仅要继续关注基本服务内容的供给，而且应该更加关注百姓对于全民健身公共服务“获得感”的内容更新。因此，基层全民健身公共服务绩效测量应该为我国整体性、全面性的全民健身公共服务管理工作服务，从而解决好人民最关心、最直接、最现实的健身、健康利益问题，最终让百姓满意。

2 新时代全民健身公共服务绩效结构的理论基础与研究设计

2.1 全民健身公共服务绩效结构的理论基础

公共服务绩效评估的概念主要是从政府绩效评估衍生和借鉴而来的。但二者不论从被评估对象还是评估所涵盖的范围都存有一定差异。当前，政府绩效评估正逐步向以公共服务为主要评估内容的方向转变，即政府绩效评估也就是要对政府在确定公共服务供给的数量、质量和价格标准方面抓好绩效管理，保障社会公平、提高公共服务质量、更好地满足顾客需要等。

公共服务绩效评估，价值取向是灵魂主旨，方法使用是有效工具，而指标维度则是绩效评估的核心内容。采用什么样的指标维度，直接反映了公共部门对于公共服务的要求，它也是体现公共服务绩效总体状况的具体量化依据。纵观当今国际上对于公共服务绩效评估的结构维度和指标设计，虽然不同学者在具体指标设计上会有所差异，但是经常被使用的3个重要方面包括：1）效率类指标，主要测量各个侧面的投入与产出比例；2）结果类指标，主要围绕公共服务质量进行设计；3）公平类指标，主要利用公众满意度进行测量（表1）。

表1 国外机构和学者对公共服务绩效评估内容维度的关注情况

在体育领域，国内外学者也对其服务绩效测量进行了大量的实证研究。弗里斯比[39]（Frisby）早在1986年对国家体育治理机构（National Sport Governing Bodies，NSGB）进行了定义，并结合目标达成和系统资源两个发展比较成熟的绩效评估模型，对加拿大多个体育治理机构（样本数量不详）的组织成效和组织结构之间的关系进行了相关分析，结果显示，体育组织的结构在一定程度上影响组织成效。维尔[41]（Vail，1986）在自己的学位论文中同样探讨了国家体育治理机构的组织绩效问题，将影响该类体育组织绩效的因素归位6个维度：即组织的适应性（adaptability）、组织沟通（communication）、组织财务（finance）、组织成长（growth）、组织人力资源（human resources）和组织计划（organizational planning）。法国学者马利•拜尔和奥博托•曼德拉（Emmanuel Bayle & Alberto Madella，2002）基于契约理论，通过概括总结当前用于测量非营利性体育组织绩效的方法，克服当前绩效评价方法的局限，构建了一套专门针对非营利性体育组织的综合绩效测量工具。这个绩效评价体系包含6个维度，即制度绩效（institutional）、组织结构绩效（organizational）、财务绩效（financial）、宣传绩效（promotional）、社会内部绩效（social internal）和社会外部绩效（social external），每个维度都有具体的测量指标和方法工具[32]。在国内，面对社会公平正义的时代议题，在群众体育资源不平衡不断加剧的背景下，国内学者基于社会公平正义理念对群众体育领域公共服务绩效评估的研究也日益增多。笔者对相关文献进行了搜集、整理和归纳（表2），并将群众体育领域公共服务绩效结构要素研究的代表性理论成果列举如下（表3）。

表2 国内全民健身公共服务绩效评估相关研究文献信息分类

表3 国内学者体育领域公共服务绩效结构要素相关研究概览

总体来说，国内全民健身公共服务相关绩效测量研究已有10余载，相关研究雨后春笋般涌现。结果发现，当前国内学者们似乎陷入了“自说自话”的泥潭，研究者之间对群众体育领域公共服务绩效评估指标的认同度非常低。同时，这一领域的研究状况参差不齐，普遍认同的研究范式与体系尚待形成，研究缺少对话与争论。这在一定程度上与国家层面未建立起统一的战略规划、绩效计划和绩效报告制度框架有很大关系。其次，现有文献对群众体育领域公共服务的绩效结构维度关系论及很少，由于目前学界对于我国群众体育领域的公共服务现象的指称问题还没有达成共识，理论研究中“全民健身公共服务”和“公共体育服务”、“体育公共服务”、“基本公共体育服务”等相关术语依然存在着严重的混用现象，因此，群众体育领域公共服务的结构要素构成尚无公认权威的标准，多数研究还是按照群众体育领域公共服务的内容分类进行维度划分，仅仅是若干指标的随意堆砌或简单罗列，使得同维度之间、上级指标与下级指标之间的关系没有形成一致的逻辑，在一定程度上割裂了维度之间的潜在相关关系。这不仅加剧了绩效评估的难度，降低了绩效评估的准度，更直接导致了目前我国公共体育事业发展改革的有效性以及理论研究的精准性。

综上所述，针对以往研究的不足和本研究的理论价值取向，在当前学者们的研究基础上，本文采用文献资料和专家访谈等质性研究方法，基于新时代“以人民为中心”的价值取向量度标准，提出研究假设：即新时代全民健身公共服务绩效结构要素包括：全民健身“服务效率”、“服务质量”、“服务回应性”和“服务民主性”4个维度，据此以建构新时代全民健身公共服务绩效结构模型（图1）。

图1 新时代全民健身公共服务绩效结构要素模型

Figure 2 The Factor Model of Performance Structure of National Fitness Public Service in the New Era

本研究中，笔者选择上述假设分析路径主要基于以下两个方面：第一，该理论假设具有成熟的理论基础。本研究主要借鉴国外学者布鲁得尼（Brudney）、博伊（Boyne）、唐尼（Downe）关于政府公共服务绩效的结构模型（表1），并结合国内学者诸大建（2010）基于压力（Pressure）－状态（State）－响应（Responsiveness）的PSR模型逻辑思路提出的3个结构维度，即服务效率、服务回应和服务公平的公共服务绩效结构模型，在对这些成熟模型进行适当调整和修正后提出的。第二，该理论假设是基于公共服务绩效测量价值理念转型的前提之下。从19世纪末至20世纪60年代，由于很多学者认为，传统公共行政造成了公务人员的权利垄断，从而形成了公共行政组织先天的低效率性[11]，所以，这期间的西方公共部门的管理是以科学管理为价值核心，强调公共机构的组织构成、活动过程以及官僚体制[37]，因此，追求行政效率、注重管理过程是当时西方公共行政理论的主要理念。在这股思潮的影响下，哈林顿·埃默森（Harrington Emerson，1913）提出了用于提高政府工作效率的“十二条原则”，其中包括“理想”、“常识”、“有效调度”、“制定标准”、“实行效率报酬”等内容。还有上述内容提到的克拉伦斯•里德（Clarence Reid）和赫伯特•西蒙（Herbert A．Simon）在1938年制定的市政工作绩效衡量标准。从20世纪60年代后期开始，“新公共行政学”的代表弗雷德里克森（H. G. Friderickson）认为，公共行政的核心目标应该是“社会公平”，满足公民需求，实现公共服务民主化应该成为公共部门组织的价值追求[38]。由此，各国政府逐渐从过程控制转向结果控制，公务人员对工作结果和公共服务质量负责，以公众满意为根本价值诉求，以促进社会公平为导向的理论观点开始成为现代政府绩效评估的理论基础。仅仅追求行政效率的旧有理念被渐渐摒弃。巴达克（Bardach）提出，使公众满意应该成为政府管理工作最应该达成的结果[31]。随后“3E”准则在公共绩效评估领域逐渐盛行，即强调经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）的综合评价，其中以结果评价最为重要。20世纪80年代至今，政府绩效评估的理念进入全面发展时期，政府绩效管理逐渐成为了一种新的管理制度。由此可见，国外公共服务绩效评估的价值取向大致经历了由注重过程与效率转向更加关注民主、回应以及公平的发展过程，其关注点正从传统过程、效率向公民期望的结果、促进社会公平与正义的作用转变，这一重大转向已经被世界各国政府所认同，并为了本研究的理论假设提供价值指向。

2.2 全民健身公共服务绩效结构的研究设计

2.2.1 绩效结构要素条目的分析和测量

2.2.1.1 全民健身公共服务效率

公共服务效率的实质就是公共资源的投入和产出比例，并能够反映公共服务效果和其消耗的公共服务资源之间的投入产出关系[17]。而在公共服务供给过程中，所需要的资源包括资金、人员、物质以及服务部门可以获取并消耗的资源；产出则是指公共服务最终的产品数量和服务内容[9]。传统公共行政模式下，受到科学管理思想的影响，政府绩效和公共服务绩效的重点关注领域就是服务效率。全民健身公共服务作为公共体育服务和我国整体公共服务的主要组成部分，需要对全民健身公共服务的效率进行重点考察。

本研究中，全民健身公共服务效率是指：在进行适当的人力、财力、物力等资源投入的前提下，在全民健身公共服务职能部门进行相应的组织活动和管理行为后，可以为当地居民提供满意的全民健身公共服务，反映的是全民健身公共服务资源投入与产出之间的关系。与任何其他种类的公共服务一样，全民健身公共服务的效率不可能达到最优，只能追求居民满意的相对最优效率。

根据前人研究成果（表4），本研究对于地方政府全民健身公共服务效率的评估从资金使用、设施利用、组织活动以及人员配置4个维度进行测量，共计6个题项（XL1-XL6）。

表4 全民健身公共服务效率的初始测量题项来源

2.2.1.2 全民健身公共服务质量

服务质量是全民健身公共服务，绩效评估的基本标准也是核心部分。公共服务质量起初是将企业全面质量管理的思想理念、基本原则以及运行方式运用到政府公共部门。在此应用过程中，学者贝特米（Beltrami,1992）将公共服务质量的概念演化分为3个阶段[33]：第1阶段公共服务质量是被当作一种标准和程序，与早期企业技术中的服务质量内涵相同；第2个阶段，公共服务质量更多包含了服务效果的含义，将服务的质量与服务的目的最终结合在一起；第3阶段，公共服务质量更多是等同于顾客满意度，在不断发展过程中将公众作为公共服务的目标人群和“顾客”，以公众为导向，以测量公众对服务的预期、感知以及需求的满足为主要内容。本研究采用贝特米（Beltrami, 1992）对于公共服务质量第3阶段的概念，作为全民健身公共服务质量的基本内涵，即全民健身公共服务质量可以作为评价服务好坏的基本标准，通过对公众服务满意度、公众服务预期以及服务感知之间的关系来测量。

表5 全民健身公共服务质量测量指标的文献来源

在全民健身公共服务领域，已经有大量研究（表5）针对上述3个方面进行了很多有价值的探讨，为本研究全民健身公共服务质量测量研究提供了理论指导。综合分析已有研究，本文从全民健身公共服务预期、感知和整体满意度等方面设计了5个题项（ZL1～ZL5）。

2.2.1.3 全民健身公共服务回应性

回应性应该被作为一个学术概念理解，它隶属于公共管理学和公共行政学。在《公共部门管理》一书中，美国学者格洛弗•斯塔林（2003）将回应性定义为：“一个组织对公众提出的诉求、意愿做出及时回应，即政府对公众所提出的要求作出反应的行为”[6]。之后，我国很多学者开始了对于公共服务回应性的研究，而且研究重心各不相同，但对于其概念的界定却基本达成了共识：即公共部门能够积极地采取公共决策与措施，公正、有效地实现公众的需求和利益，并对社会公众的需求做出有效回应。这从根本上肯定了公共治理与服务最终必须接受社会公众评议的事实。全民健身公共服务对公众需求的回应、对公共决策的措施调整、对公众相关信息的公开、对不同群体的需求均衡问题的解决，在很大程度上会决定社会公众对于地方政府全民健身公共服务好与坏的评价（表6）。因此，对全民健身公共服务进行绩效测量，必须把回应性确立为又一重要维度。在确立这一维度进行绩效测量时，必须要考虑我国经济、政治、社会发展复杂程度、全民健身公共服务特殊性等问题，比如，不同地区、不同人群、不同项目之间的全民健身公共服务需求多样化所导致的需求表达程度，也会有所不同，从而最终导致社会公众对全民健身公共服务同一个内容的绩效产生不同的认知和评价结果。所以，确定全民健身公共服务的回应性这一内容维度，才能较为全面地选取关键要素，对容易产生争议的全民健身公共服务绩效做出客观回答，保证绩效评估的准确性。

通过整理现有研究成果，本研究设计了5个题项（HYX1～HYX5）对全民健身公共服务回应性绩效进行测量。

表6 全民健身公共服务回应性测量指标的文献来源

2.2.1.4 全民健身公共服务民主性

伴随着我国经济的不断发展，人民生活水平日益提高，全民健身市场活动中多元化社会主体的不断培育和成长，全民健身公共领域也随之扩大。公众参与健身的权利意识和民主意识逐渐增强，势必要求我国体育主管部门在全民健身公共服务治理过程中为公众的民主参与提供便利的参与渠道。此外，新公共服务理论提倡政府在治理系统中“以公众为中心”进行行政管理。它主张公共利益是追求的目标、政府不应当只重视公共服务的生产率，更应该重视人，强调以人为本的理念。作为服务型政府建设提出的重要理论源泉，新公共服务理论同样对全民健身公共服务绩效评估具有指导意义。这启示我们对于全民健身公共服务的绩效评估应该更加关注服务接受者——即广大公众，同时还要扩大健身群众对地方体育主管部门的服务态度、服务质量、服务水平和服务能力的认知与评议的广度和深度。根据党的十八大报告中提出的内容：“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”，本研究将全民健身公共服务民主性理解为一种制度安排——即全民健身公共服务政策对于公众参与和开放、全民健身公共服务职能部门受到民意制约的制度安排。此外，在理论界已经有大量研究（表7）针对上述几个方面进行了诸多讨论，本研究将着重对全民健身公共服务民主性的服务知晓、服务参与、服务评议、服务法治、服务问责的内容进行深入实证分析，设计了6个题项（MZX1～MZX6）。

表7 全民健身公共服务民主性测量指标的文献来源

2.2.2 问卷的调整与优化

在确定了全民健身公共服务绩效各个结构变量的初始测量题项后，研究首先对表4～表7全民健身公共服务绩效结构的经验性预选评估指标进行专家咨询，将上述4个表中的22个结构要素测量题项设计成专家问卷，根据征集的专家意见，针对经验性量表可能存在的语言表达等题项问题进行了删除、修改以及合并等操作。之后，在咨询专家有关意见和建议的基础上，本研究采用李克特量表，将设计的初始量表的每个问项的回答分成5个等级（Berdie，1994），旨在使量表的鉴别力以及表达意见的程度都最为合适[19]。按照数字1～5依此表示对各个题项描述的认可程度为，极不符合、不太符合、基本符合、比较符合以及非常符合，以此为各个测量题项打分，最初形成了本研究的预调查问卷。

预调查采取便利抽样的方法（主要发放地区为上海市内），对普通公众进行问卷发放。笔者选取杨浦区、虹口区、黄浦区、浦东新区以及宝山区5个地区，总共发放问卷250份，回收问卷242份，回收率为96.8%；其中，有效问卷为230份，回收问卷的最终有效率为92%，达到预调查问卷发放质量的标准。本研究对全民健身公共服务绩效结构要素测量进行信度检验，各个测量变量的Cronbach's Alpha系数均在0.85以上，各量表的总体克朗巴哈系数分别为0.948与0.840，说明量表具有较好的内部一致性。同时在一定程度上反映了本研究测量量表的信度是符合实证要求的，为本文后续研究结果的有效性提供了有力的保证，并能够进入后续的因子分析过程（表8）。

此外，探索性因子分析是检验所测结果结构效度的重要方法之一，其目的在于简化一组庞杂的测量，找出可能存在于观测变量背后的公共因子结构，将存在共性较大的研究变量简化出来使之更为明确。因此，本研究主要是通过KMO与Bartlett测试来检验本研究的结构效度问题。对全民健身公共服务绩效结构变量预调查数据进行因子分析（表9）。

表8 全民健身公共服务绩效预调查量表可信度结果

表9 全民健身公共服务绩效结构要素测量变量KMO与Bartlett检验

根据Kaiser（1974）指出，执行因子分析的KMO值大小判断标准：KMO＜0.5（完全无法接受）、0.5＜KMO＜0.6（无法接受）、0.6＜KMO＜0.7（勉强接受）、0.7＜KMO＜0.8（可接受）、0.8＜KMO＜0.9（适合）、KMO＞0.9（非常适合），本研究结果（表2～表6）显示，KMO值为0.892，认为适合进行因子分析，同时近似卡方为4 726.023，自由度为210，显著性概率为0.000，因此，Bartlett球形检验也认为，本研究各个变量也非常适合进行因子分析。经整理已有文献和部分题项的语言表述，通过专家论证以及预调查问卷的信效度，最终形成了本研究的正式问卷，可以进入正式调查程序。

3 新时代全民健身公共服务绩效结构模型的实证研究

3.1 取样程序与样本特征

3.1.1 调查区域的划分

2016年，《全民健身计划（2016—2020年）》明确提出：“强化全民健身发展重点，着力推动基本公共体育服务均等化；坚持普惠性、保基本、兜底线、可持续、因地制宜的原则，重点扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展全民健身事业”。[7]可见，随着各项政策的不断颁布与实施，我国全民健身公共服务区域规划逐渐迈向正轨。但是，目前我国全民健身公共服务发展水平地区的实际差距仍然较大。

因此，为了更加深入地研究全民健身公共服务发展水平，统筹和兼顾不同地区地方政府全民健身公共服务绩效水平的不同与差异，有必要对不同地区因地制宜的进行分类指导。根据2016年《国务院发布关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(国发［2000］33号)以及党的十八大报告精神，我国最新经济区域划分东部、中部、西部和东北4大地区，表明东、中、西部经济区划分已不适应当前我国经济发展要求，区域由“3大地区”发展到“4大地区”，即东部包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南（10省市）；中部包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南（6省）；西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆（12省区市）；东北包括：辽宁、吉林和黑龙江（3省）。为科学反映我国不同区域的社会经济发展状况，结合全民健身公共服务绩效测量研究的目的和基础，本研究决定采用最新区域。

为尽可能保证研究的科学性、完整性和全面性，同时考虑到全民健身公共服务绩效测量的行政级别和人口规模，本研究采取分层、随机便利抽样的方法，选取除港澳台地区以外的“4大地区”具有代表性的12个省、自治区和直辖市进行问卷发放，总共发放问卷2 400份（表10）。具体区域划分情况如下:东部地区包括江苏省、上海市、浙江省；中部地区包括山西省、江西省和湖南省；西部地区包括四川省、青海省、云南省和宁夏回族自治区；东北地区包括辽宁省与吉林省。经过初步整理与分析，共得到有效问卷2130 份，占发放问卷总数的 88.8%。

表10 正式调查问卷发放情况

3.1.2 调查样本的特征

在本研究2 130份的有效问卷中，调查对象涵盖了不同性别、不同年龄、不同职业、不同受教育程度、不同经济收入水平、不同参与体育锻炼水平、对全民健身公共服务知晓程度不同的12个省份的普通居民。通过分析受访者的基本特征，可了解调查样本的构成情况（表11）。

从性别结构来看，该研究的性别占比基本持平，男性占比略高于女性占比，分别为53.1%和46.9%。可见，本次正式发放的问卷在性别结构的项目特征上总体呈现比较均衡的分布。

表11 调查对象的基本情况

从年龄结构来看，本次调查受访者中，25周岁以下占7.8%；26～35周岁占23.1%；36～45周岁占48.1%；46～55周岁占18.8%；56～65周岁占1.8%；66周岁及以上占0.5%；可见，此次调查的受访者多集中于中青年、中年及中老年阶段，这与此次问卷发放采用路边拦截以及网络发放相结合的形式有关。

从职业身份结构来看，本次调查被访者中，行政机关公务员被访者占10.7%，企业工作人员占57.3%，离退休人员占总调查人数的1.5%，教育工作者占比为19.6%，学生占比为5.2%，自由工作者占比4.9%，其他职业占0.8%。

从受教育程度结构来看，本次调查被访者中，高中及以下占5.4%；拥有大专学历的人数占22.6%；大学本科占比最高，达到65.4%；硕士研究生占6.1%；博士研究生占问卷人数的0.5%。由此可以发现，此次调查对象受教育程度在大专以上学历的人数占比超过90%，说明受访者对问卷内容和题项具有较好的理解和反馈能力，数据搜集具有一定的可靠性。

从经济收入水平结构来看，所调查的受访者中，家庭人均月收入集中在2 501～5 000元之间的人数为1 847人，总体占总调查人数的88.0%。可以说明，此次调查中受访对象以工薪阶层为主，充分体现了我国地方全民健身公共服务需求的普及性和此次调查的大众代表性。

3.2 全民健身公共服务绩效结构模型因子分析

3.2.1 探索性因子分析

对全民健身公共服务绩效结构要素测量变量的预调查数据进行探索性因子分析，采用方差极大旋转和特征根大于1的方法提取公共因子（表12）。

表12 全民健身公共服务绩效结构要素测量变量第1次探索性因子分析结果

从上表可以发现，“XL4”这个变量在因子1与因子4上的载荷系数分别是0.594和0.534，XL5在因子1与因子3上的载荷系数分别为0.514与0.667，HYX3在因子2与因子3上的载荷系数分别为0.505与0.594，ZL2在因子3与因子4上的载荷系数分别是0.506与0.711，说明被试者对这4个测量问项辨别度不高，根据变量删除的原则将这4个变量剔除后，再对剩余的变量进行第2次因子分析（表13）：

第2次探索性因子分析的KMO值为0.904，近似卡方为 3 618.877，自由度为136，显著性概率为0.000。各个因子载荷系数均在0.5以上，表明各个因子之间存在良好的区分度，而且，每个因子内部的观测变量之间存在高度的相关性；4个公共因子的方差总解释率达到了80.83%，符合因子分析的要求。最后，针对因子分析提取的结果将因子1、因子2、因子3、因子4分别命名为服务民主性、服务效率、服务回应性、服务质量，这与研究理论假设的内容基本相符。

表13 全民健身公共服务绩效结构要素测量变量第2次探索性因子分析结果

3.2.2 验证性因子分析

对全民健身公共服务绩效结构要素变量进行一阶验证性因子分析。首先，确定测量模型参数估计的方法。为进一步分析全民健身公共服务绩效构成要素4个潜变量的结构效度及各个题项与各潜变量之间的相关关系，本部分对数据结构进行验证性因子分析。使用结构方程模型软件AMOS20.0，运用极大似然法估计法，输入2 130份有效调查数据样本，通过对全民健身公共服务结构绩效的测量模型进行初始估计、模型修正后，最终的参数结果如下图2所示。

图2 绩效结构测量模型参数估计结果

Figure 2 Parameter Estimation Results of Performance Structure Measurement Model

然后，对全民健身公共服务绩效的结构要素测量模型进行拟合评价。在评估测量模型因子载荷系数是否显著时，把未经标准化的回归系数设置为固定参数1，不参与显著检验，从表14可以看出，绩效测量模型各指标均通过了检验。

表15为全民健身公共服务绩效结构要素4个潜变量的观察变量的载荷系数，可以发现，各载荷系数均在0.7以上，达到了模型检验标准的要求。

随后，从绩效测量模型的最终拟合情况（表16）来看，各个拟合指标均符合标准要求，可以认为，绩效测量效度较好，该变量与其指标均予以保留。符合本文的研究需要，可以做进一步分析。

表14 全民健身公共服务绩效结构要素测量模型参数估计结果

表15 全民健身公共服务绩效结构要素测量模型标准参数

表16 全民健身公共服务绩效结构要素测量模型一阶验证性因子分析拟合情况

在一阶验证性因子分析的基础上，对全民健身公共服务结构绩效进行了二阶验证性因子分析，模型图如下：

图3 结构绩效二阶测量模型参数估计结果

Figure 3 Parameter Estimation Results of Second-Order Measurement Model for Structural Performance

二阶验证性因子分析的模型拟合情况详见下表17，各个拟合指标均符合标准要求，可以认为绩效测量效度较好，该变量与其指标均予以保留。符合本文的研究需要，可以做进一步分析。

表17 二阶验证性因子分析最终拟合情况

3.3 研究结论与对策建议

3.3.1 研究结论

通过梳理已有文献，本研究将“以人民为中心”的理念作为新时代全民健身公共服务绩效量度的价值标尺，从服务效率、服务质量、服务民主性和服务回应性4个维度对新时期全民健身公共服务绩效的构成进行理论探讨和实证分析，得出以下主要结论：

1. 新时代全民健身公共服务绩效主要由服务效率、服务质量、服务民主性和服务回应性4个变量构成。如果用方程式来表述本研究所构建的新时代全民健身公共服务绩效结构，可以得出以下公式：84X + 070X + 068X + 062X + W

因变量Y表示全民健身公共服务绩效，自变量X1、X2、X3、X4分别代表服务民主性、服务质量、服务效率和服务回应性，W则为一个常数。其中，“服务民主性”最为重要，其对全民健身公共服务绩效的载荷系数达到0.84；“服务质量”与“服务效率”也是绩效的重要组成部分，载荷系数分别为0.70和0.68；“服务回应性”在其中所占比重较小，载荷系数为0.62；

2. 在新时代全民健身公共服务绩效4个结构维度中，每个维度都由相应的观测变量体现，而且其权重均不相同，见表18。

表18 全民健身公共服务绩效测量变量与结构要素间的载荷系数

3.“服务民主性”成为新时代全民健身公共服务绩效结构中最重要的组成部分。本研究中“服务民主性”主要由服务知晓、服务参与、服务评议、服务法治、服务问责等5个观测变量来测量。从已经得出的数据可以看到，全民健身公共服务“民主性”绩效中“服务问责”的重要程度最高，“服务法治”和“服务评议”两个变量次之。“以人民为中心”的政府权力系统在政府责任与民主参与的互动中体现政治合法性，旨在政府与民众之间建立一种和谐的信任关系[12]。可见，新时代背景下的我国全民健身公共服务领域的新情况、新变化和新需求，多元化的利益主体和凸显的利益格局矛盾，使得民众对于全民健身服务民主性需求日益增长。加之任何民主与利益密不可分，只有建立合适的民主机制，才能合理调整多方利益关系[22]，最终提升全民健身公共服务绩效。目前我国的全民健身公共服务绩效管理的民主参与程度还处于起步阶段，服务问责、服务法制化建设以及服务评议的公众参与率还较低，离宪法和体育法中的规定以及新时代公众的期望，还有很大差距。

4. 服务满意度和服务感知仍然是新时代构成和影响我国公众全民健身公共服务“获得感”的重要因素。“服务质量”主要是服务预期水平、服务感知效果和服务覆盖区域以及服务满意程度4个观测变量组成。实证数据结果显示，服务满意程度与服务感知效果对于全民健身公共服务的“服务质量”绩效的重要程度同等重要，服务预期和服务覆盖区域重要程度次之。可以判断，尽管随着经济增长和生活水平的不断提高，我国全民健身公共服务覆盖区域不断扩大，但是，促进服务均等化、提高百姓服务满意度仍旧是各级政府提升全民健身公共服务绩效的主要手段。

5. 追求效率是新时代全民健身公共服务工作不变的重点内容。本研究中“服务效率”主要由4个方面的效率综合起来测量，即资金使用、设施利用、组织活动以及人员配置等效率。根据实证数据得出，组织活动效率和资金使用效率在公众评价中重要程度最高，系数分别达到0.97和0.95。可见，新时期在已有资源、政策和环境等外在约束条件的制约下，加之居民对于全民健身公共服务的预期不断升高，提高居民个人的全民健身绝对财政支出水平的难度逐渐加大，绝对支出增加的帕累托效应正逐渐消退，其对居民全民健身“获得感”的影响程度逐渐降低。因此，在保证全民健身公共服务设施有效供给、人员配置合理完备的前提下，如何提升全民健身公共服务财政效率、激发市场活力，不断增强社会体育组织在服务效率提升方面的作用，成为新时代我国全民健身公共服务的新要求。

6.“服务回应性”成为新时代在全民健身公共服务过程中连接公众、连接服务需求是否有效的新的重要衡量标准。“服务回应性”主要对服务透明、服务公平、需求满足以及政策调整的指标进行测量。从分析结果来看，服务公平和政策调整两个观测变量的重要程度最高，而服务透明和需求满足次之，但重要程度的绝对值同样很高。研究发现，全民健身公共服务的“回应性”主要体现在政策信息的透明性和体育健身需求的满足。它是对百姓体育健身需求和所提出的意见问题进行及时、灵敏的反馈程度的一种考量。目前，我国全民健身公共服务政策的执行效果与政策设计的预期还有很大差距，除全民健身计划制定和出台、全民健身“三纳入”、全民健身公共服务场地建设等少数几项可操作性强、中央比较重视的政策外，很多政策的执行效果并不理想。全民健身公共服务政策执行产生的问题，不仅制约了全民健身公共服务绩效水平的提升，而且往往还使作为全民健身公共服务政策落实的基层政府（省、市、县）成为百姓诟病的对象，使基层政府全民健身公共服务的“服务回应性”受到质疑。

3.3.2 对策建议

新时代“以人民为中心”的全民健身公共服务绩效观遵循公共价值，旨在调动和寻求政府以外包括市场、社会及公民的广泛资源，最终实现提升全民健身公共服务绩效的目标。基于上述研究内容，笔者提出新时代我国全民健身公共服务绩效提升的对策建议以指导实践。

1.建立部门协同机制，拓宽全民健身公共服务民主渠道。“以人民为中心”的全民健身公共服务绩效观，就是要求体育主管部门通过制度安排实行有效的民主参与。有效的民主参与是保证政府机关及工作人员的所作所为合乎人民的利益、权利和福利的基本要件[25]。因此，想要提升全民健身公共服务的民主化程度，体育主管部门应多管齐下、多方联动，构建完善的组织协调机制，为各方有效而有序地参与全民健身公共服务民主化建设提供必要的渠道和路径。具体而言，就是要求体育主管部门与社会体育组织、社会公众之间要强化利益协同意识，就全民健身公共服务领域的政策议题加强交流、转变利益博弈的传统思维。建立地方政府全民健身公共服务职能部门、社会体育组织和公民体育健身利益表达机制，不断增强社会体育组织和公众自身在全民健身公共服务过程中的参与意识。

2. 推进资源均衡配置，提升全民健身公共服务的质量。对全民健身公共服务质量绩效最重要的内容是百姓满意度和百姓对于服务的感知效果。新时期百姓对于全民健身公共服务质量的评价更加注重“公平”因素，即在新环境下全民健身公共服务设施等要素随时间的改进并不显著时，百姓的“获得感”和“满意度”来自于与其他地区、其他人群的“比较”，而不仅仅是与过去的纵向比较。从这个角度说，“以人民为中心”的全民健身公共服务绩效观，就是要求体育主管部门立足当地实际情况深入调查，充分了解公众需求变化趋势，以满足公众体育健身需求为终极目标，将居民是否满意作为评价全民健身公共服务质量绩效的价值标尺。通过建立与新时期我国市场经济发展水平相适应的资金投入机制，完善与财政能力相吻合的财政转移支付机制，实现全民健身公共服务质量绩效提升的目标，进一步解决我国全民健身公共服务当前存在的严重的非均等化问题。

3. 开发信息技术能力，提高全民健身公共服务效率。应用“互联网+”公共服务供给，加速公共服务供给技术创新，成为新时代我国提升公共服务供给效率的新兴路径。进入新时代以互联网、大数据、云计算、人工智能为代表的信息技术的发展，同样为我国全民健身公共服务提供了更多发展机会。目前在我国，“互联网+全民健身公共服务”、“大数据+全民健身公共服务”以及“全民健身公共服务电子化”等概念在政府信息化的浪潮推动下，各地政府在全民健身网站建设、全民健身政务微博和微信平台建设、全民健身公共服务APP开发等方面取得了一定的成果。但是，随着社会网络化、移动互联的异军突起，当前全民健身公共信息服务依然严重滞后于群众日益增长的健身需求发展[14]。如果想要满足百姓多样化健身需求，不断提高我国现有全民健身公共服务的服务效率，就必须加强全民健身公共服务信息技术供给侧结构性改革。我们应该认识到信息技术在我国全民健身公共服务领域的应用还处于起步探索阶段，与世界先进国家大众体育服务和国内其他公共服务领域，如医疗、国防、教育等还存在着较大差距。因此，只有有效利用信息技术，才能整合全民健身公共服务信息资源、了解百姓健身需求、有效地提高全民健身公共服务效率，从而促进政府向服务型政府转变，实现全民健身公共服务组织机构变革和业务流程的再造。

4. 加强政策执行力度，回应公众全民健身公共服务关切。近年来，我国有关全民健身公共服务的政策制定和颁布呈现快速增长的态势，但从执行实践来看，体育主管部门还存在选择性执行、替代性执行、象征性执行等全民健身公共服务政策执行不到位的问题[4]。“以人民为中心”的全民健身公共服务政策执行的基本出发点和根本落脚点，是最大程度地实现和维护百姓体育健身利益、回应百姓体育健身需求。针对当前体育主管部门在执行全民健身公共服务政策实践中存在的各种问题，需要从执行目标任务、执行方式手段，以及执行过程监督等方面寻找推动政策有效执行的路径。首先，要建立健全政策创新的决策机制，高度重视和不断加强智库建设。要扭转以往全民健身公共服务体育部门“一手抓”的思想，整合体育主管部门与其他相关部门（财政部门、教育部门、民政部门等）的政研力量，尽量统筹体制内与体制外、专业研究部门与高校的研究资源，加快构建由专家学者组成的多学科现代智库系统。其次，在建设健康中国和全面建成小康社会的关键时期，我国全民健身公共服务政策宣传必须通过体制创新，创新政策宣传主体的运行机制和运作方式，为有效传播全民健身公共服务政策信息，提供可靠的制度保障。最后，是要建立全民健身公共服务政策执行问责制度，做到“两个结合”：即第一要将政策执行的主体和对象与问责的主体与对象有机结合起来；第二要将政府全民健身公共服务政策执行信息与问责透明化、公开化有机结合起来。通过建立健全全民健身公共服务政策执行的公民民主评议机制与平台，主动听取人民群众有关全民健身公共服务工作的意见，接受人民群众的监督。

4 研究局限

本研究数据搜集采用便利抽样的方法，且调查区域没有涉及全国所有省份，可能在一定程度上会导致所选样本代表性的降低，影响部分结论的普适性。此外，虽然已经有学者证明公共服务绩效的公众评价在整体层面上是有效性的，但在具体层面（服务性质、服务内容和服务流程）和非服务性因素方面存在差异和影响[2]。本研究釆用结构方程方法对新时代全民健身公共服务绩效水平进行公众主观评价，因此，这种方式受限于被试者的主观性判断以及对所在地区全民健身公共服务了解的片面性。基于此，在今后研究中还要结合人口统计特征，继续完善公众知晓度、全民健身公共服务参与意愿等可能存在的其他自变量，从而可以提升新时代全民健身公共服务绩效测量的科学性和精准性，并提出相应的解决措施和路径，最终提升全民健身公共服务的绩效水平。

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Construction and Empirical Study on the Performance Structure Model of National Fitness Public Service in the New Era—Measurement in View of “People-Centered” Value Orientation

SHI Xiao-qiang，DAI Jian

Shanghai University of Sport, Shanghai 200438, China.

The operational definition and measurement of the concept of "National Fitness Public Service Performance" is the core link of its performance evaluation. Based on the understanding of the concept of National Fitness Public Services Performance Evaluation in the new era, with the value of "People-Centered", and combining with the literature and interviews, this paper put forward the hypothesis model of the China's national fitness public service performance. The main structure of this model includes four aspects: service efficiency, service quality, service democracy and service responsiveness of National Fitness Public Services. For this research, the author chose 12 provinces in 30 representative counties (districts) for empirical research of the national fitness public service performance structure model, so as to further evaluate the affection of service efficiency, service quality, democracy and service response to the national fitness public services performance evaluation. The results show that service democracy has the strongest influence on the National fitness public services performance, and the influence of service quality, service efficiency and service responsiveness on the national fitness public services performance evaluation is decreasing. Finally, based on four structural elements, the author put forward countermeasures and suggestions for improving the performance of national fitness public service in the future.

1000-677X(2018)03-0012-15

10.16469/j.css.201803002

G80-05

A

2018-01-28；

2018-03-03

国家体育总局哲学社会科学一般研究项目(2270SS16007);

史小强,男,博士,研究方向为体育管理学,E-mail: jimodeyu870206@163.com; 戴健,男,教授,博士,博士研究生导师,研究方向为体育管理和人力资源管理,E-mail: daijian88@vip.sina.com。