关于我国环保费改税的思考

张莹

摘要：《中华人民共和国环境保护税法》将于2018年施行。这是我国第一部推进生态文明建设的单行税法，是清费改税的重要标志。通过对环境保护税的理论分析，排污费和环境保护税的对比思考，指出费改税的存在问题及建议。

关键词：环境保护税；排污费；理论基础；建议

引言：

随着改革开放，我国经济建设取得巨大成就，但伴随而来的是环境污染、资源短缺和生态破坏，严重影响人民生活和国家发展。党的十九大指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而美好生活离不开优美环境。为保护环境，我国早期制定污染物收费制度，但实践中发现不少弊端。在税制改革的背景下，我国顺势出台了环境保护税法。环境保护税属于新税种，在实施过程中定会存在不少问题，笔者通过相关理论分析，提出一些建议，以期完善环境保护税。

一、环境保护税相关概念

（一）概念界定

环境保护税是指对除了免征对象外，在中国领域内直接向环境排放应税污染物的企业单位按税目税额表收取税费的独立税种。环境保护税不是行政处罚，即使是达标排放污染物的企业也需缴纳环境保护税。征收环境保护税是国家利用税收杠杆来推进生态文明建设，调节经济发展与环境保护两者间的关系。通过征税使企业的外部成本内部化，提高企业的排污成本，促使其通过技术升级改造减少污染物的排放，从而达到保护环境的目的。

（二）理论基础

环境保护税的相关理论主要源自西方发达国家，包括公共产品理论、外部效应理论、税收转嫁理论等。

1、公共产品理论

公共产品是指具有非排他性和非竞争性两个基本特征，由政府生产或提供，用于满足全体社会成员共同需求的产品或劳务。非排他性是指消费公共产品过程中，在技术上或成本控制上不能排除其他人消费。非竞争性是指任何人对公共产品的消费都不影响其他人的消费数量和质量，且每增加一个消费者的边际成本为零。环境具有非排他性和非竞争性，属于公共产品，由此就不可避免存在“搭便车”的现象，继而引发市场失灵。此时需要政府干预，通过开征环保税进行资源配置。

2、外部效应理论

外部效应是指在市场经济条件下，生产或消费某产品会使除了该产品的生产者或消费者之外的第三者无端受益或受损。使第三者受益的为正的外部效应，受损的为负的外部效应，环境污染是典型的负的外部效应。外部效应是市场失灵的主要表现之一，也是政府干预的重要领域。政府可以通过出资保护环境等方式纠正外部效应，也可以通过罚款或征税来纠正。若政府向企业征收相当于他所造成的边际外部成本的罚款或税收，外部成本内化成了内部成本，企业在进行决策时会考虑到这些成本而避免效率损失。

3、税收转嫁理论

税收转嫁是指纳税人纳税后，通过经济行为将税收负担转移给他人的过程。税收转嫁可分为前转、后转、消转和税收资本化，其中消转是指通过改善经营或技术改造等降低生产成本，使税收负担自行消失。国家征收环境保护税的主要目的是希望纳税人能积极改进生产技术，降低生产费用和污染物排放，从而使税收负担自行消转。

二、环保费改税的作用

（一）排污费与环保税的对比

1979年《环境保护法（试行）》中确立了排污收费制度，排污者按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。除没有将危险废物纳入征收范围外，环境保护税与排污费的征收范围大致相同。在税收优惠设置方面，排污费仅规定了排污者因不可抗力遭受重大经济损失的可申请减半缴纳或者免缴排污费，有特殊困难的可申请缓缴排污费；但环境保护税中较具体地规定了税收减免的对象，也规定了低于排放标准排放污染物的减税情形。

（二）环境保护费改税的意义

税收的法治性和规范性强，有利于立法监督和行政管理，而收费的法治性和规范性较弱，容易诱发滥收费现象。实践证明，排污费征收管理不规范，征收不具强制性，企业违规排放成本低，环保部门监督成本高，均导致排污费征收期间没有充分发挥减排治污的效应。通过费改税后，能有效解决排污费制度存在的执法不严，收费不透明等现象，减少征管腐败，降低征管成本，提高征收率。

三、费改税后面临的问题

（一）税收范围设置存在不合理

此次环境保护税以排污费为基础实行平移，部分税目通过免征或優惠甚至比排污费更低。其中引起热议的是没有征收碳税以及免征达标排放的城镇污水厂、生活垃圾处理厂环境保护税。

环境保护税法中规定城镇污水厂、生活垃圾处理厂向环境达标排放的免征环境保护税，这与先前对其收取排污费的处理不同。根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》和《地表水环境质量标准》，即使污水厂按最严一级A标准排放处理后的污水，也超过了地表水V类水标准，即污水厂达标排放的污水仍会对水体造成污染。如果对其免征环境保护税，既不符合环境保护税保护环境的目的，也会对其他企业造成不公。

（二）操作复杂和技术要求高

相比其他税种，环境保护税征收更复杂，技术要求更高。税目中包括61项水污染物、44项大气污染物，涉及115种污染物指标，如水污染物的PH值、色度、COD等。多种污染物和指标都需要监测和计算，比一般税收征管指标要复杂。税务部门没有接触过相关的业务知识，要判断企业申报过程中是否存在瞒报、少报的难度很大。

（三）责任主体不明确

环境保护税法确立了“企业申报、税务征收、环保协作、信息共享”的征管模式，由企业申报排放应税污染物的种类、数量和浓度值等；环保部门提供监测结果；税务部门负责计算征税额，在核算过程中如出现异常数据则由环保部门核实。这就需要环保和税务两个部门间的协调配合和信息共享。两个部门间的组织分工、工作内容和工作形式均不相同，如果分工不合理，会存在职能交叉。政府机构都是由以追求个人利益最大化的经济人组成，经济人假设认为人都是理性行为者，在职能交叉地带就会出现“有利益就争，有责任就推”的理性行为。责任主体不明确将会导致相关部门权力滥用或者效率低下。

四、对环境保护税的建议

（一）完善环境保护税的征税范围

针对达标排放的城镇污水厂、生活垃圾处理厂，建议根据排放标准设置差别税率，对排放不再产生二次污染的污染物才免征环境保护税。如处理后排放的污水达到《地表水环境质量标准》V类水要求的可予以免征，而处理后排放的污水达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准的减按70%征收，处理后排放的污水达到一级B标准的正常收取环境保护税。

（二）加强税收体系间的协调

环境保护税仅仅是绿色税种中的一员，不应将所有涉及环境的税种都纳入进来，建议将环境保护税和资源税、消费税、车船税等环境相关税种统一起来，形成完善的绿色税制体系，互相弥补单一税种存在的不足。如扩大高污染高耗能产品的征税范围和提高高污染高耗能产品的消费税，对不同排量的车辆设置不同税率和对新能源车辆给予优惠税率等，弥补环境保护税没有在消费环节上调控的不足，再根据完善后的绿色税种的类别再行设置碳税。

（三）明确环境保护税征管责任

加强环境保护部门和税务部门联动，建立信息共享、及时反馈、共同管理的机制，提高工作效率。同时，加强对环境保护部门和税务部门有关环境和税务的业务交叉培训，培养既懂环境业务又懂税务业务的综合型人才。明确责任分工，确定污染物排放量数据以环保部门传递的数据为准，异常数据以环保部门核定为准，征收税费以税务部门为准等责任分工。

参考文献：

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[3]李菁菁，朱为群.健康中国视角下的税收制度改革[J].税务与经济，2017，（03）：70-74.