新时代政府购买公共服务的制度优化研究

齐海丽

[关键词]

社会主要矛盾；政府购买服务；新时代；制度化

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）02008206

党的十九大报告做出关于我国进入新时代中国特色社会主义的政治判断，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的历史性转化对政府转型和公共服务改革都提出了新的要求。

公共服务变革的目标是解决公共服务供给不足的问题，与以公民为导向的社会治理理念契合。在社会主要矛盾发生历史性转化的背景下，作为供给侧结构改革的重要制度探索，公共服务购买的制度优化意义深远。政府购买服务国际上被称为公共服务合同外包，主张实现公共服务供给者和生产者相分离，将公共服务生产的任务交由企业或者社会组织来完成，政府承担服务监督责任。政府购买公共服务主要是应对政府结构转型的制度探索和文化理念，前者具有继承传统并应接现代的崭新意蕴，后者则具有超越时代的普遍内涵。政府向社会力量购买公共服务，是满足人民群众不断增长的公共服务需求和化解社会民生问题产生的社会矛盾的重要途径[1]。新时代社会主要矛盾的转化为公共服务供给模式革新提供了时代背景，我国的政府购买服务在模式选择等方面开展了卓有成效的制度探索，但由于对民营化的研究处于不断补课的阶段，公共管理者需要做的工作既包括理论创新，还包括实践总结。如何在理论创新和实践总结方面做好功课，成为摆在公共管理者面前的重要议题。

一、新时代对公共服务模式变革产生的影响

新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国经济与社会发展取得了巨大成就，国家治理体系和治理能力稳步推进。人们生活水平不断提高，公共服务供给质量不断提升、结构不断优化，公众满意度日益增强。正是基于这些新情况、新问题，党的十九大报告做出了中国特色社会主义进入新时代的政治判断。中国特色社会主义进入新时代有两个显著特征：第一，我国社会主要矛盾发生转化；第二，我国的现代化进程渐入佳境。社会主要矛盾的变化和现代化后半程的行进都对公共服务供给模式变迁产生了重要影响。

（一） 社会主要矛盾的历史性转化要求公共服务供给主体的多元化

唯物辩证法认为，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾是推动人类社会发展的主要动力。人类社会产生伊始，无论是生产力极端落后的原始社会，还是生产力高度发达的后现代工业社会，这两对矛盾关系都是客观存在的。同时也正是由于这两对矛盾关系的存在推动人类社会向前发展。经过40年的改革开放，我国经济与社会发展成就显著，人民生活水平普遍提高，经济实力增强，跃居世界第二大经济体。但长期以来的以GDP为纲的发展理念带来的经济建设与社会建设“一条腿长，一条腿短”的局面尚未得到根本扭转，以牺牲生态环境换取经济社会发展的观念也无法在短时间内消除。在发展过程中，由于政策、资源、禀赋等因素产生的城乡之间、地区之间、阶层之间的差距也是客观存在的。这些所反映出来的问题已经超越了落后的社会生产力的表述范围，在更大程度上体现的是发展不充分不平衡的问题。因此，在中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众的需要是政府制定政策的出发点和落脚点，中国特色社会主义进入新时代，广大人民群众对于自身生活质量的追求不断提高。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。在基本物质生活得到满足的前提下，人们的关注点发生了迁移，聚焦于经济发展、政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态美好，人们愈发感觉到“绿水青山就是金山银山”。

在社会主要矛盾发生变化的情况下，如何解决发展的不充分不平衡问题，满足人们对于美好生活的需求，被提上了政府的议事日程。需要明确的是，供需关系不平衡是问题的根本之所在。公共服务供给无法满足人们的需求则是现实。为了破解这个难题，作为公共服务供给主体的政府就需要进行改革，以多元主体的方式寻求服务供给模式变革，实现社会治理主体多元化。20世纪70年代以英美等国家为代表的西方蔚然成风的民营化改革着力解决了公共服务供给主体的问题。在提供者和生产者可以分离的思想指引下，公共服务合同外包成为通行做法。我国政府购买服务则是对这一改革最好的中国特色制度探索。

（二） 现代化后半程的行进需要加强公共服务供给模式的制度化

自以大机器生产为标志的工业革命以来，英美等国家的现代化进程拉开了帷幕。现代化既是一场技术变革，也是一场理念变革。技术变革的主导力量是人，理念变革的主体是人，所以现代化进程的前半段人是第一位的。现代化的后半段制度则是最重要的，因为现代化本身是一个理性化和制度化的过程，制度化彰显管理艺术，管理的话语已经成为公共服务管理者的主流话语。在现代化的治理情境中，制度化并非唯一的概念工具，但属于最为流行的。因为制度化以稳定、重复的行为模式有效减少了行动的盲从性。从发展阶段来看，我国的现代化进程起步晚，属于后发现代化国家。相较于先发现代化国家，中國需要在较短的时间内解决先发国家用了将近一百年时间解决的现代化问题。亨廷顿通过对处于现代化进程中的国家进行考察，发现由于部分国家的制度化程度滞后于公民参与程度，被调动起来的公民就成为潜在的不稳定力量。如何用制度的力量和制度化的机制推进现代化的进程，对每一个处于现代化的国家来说都是非常关键的。制度化具有稳定性的特征，一旦相关指标得以确立，朝令夕改的可能性极大程度地减少。中国特色社会主义进入新时代，既是生产力发达的反映，也对政策设计的制度化程度提出了更高的要求。因为现代化前半程的制度成果需要用制度化的形式予以维护。

二、新时代政府购买服务的制度困境

所有的制度都体现了工具理性的概念和价值。在理性世界中，各种目的被指定，随之各种为实现目的的规则被设计出来。这种理性化，包括那些界定手段-目的关系的文化图式，使得控制行动者及其行动的系统标准化。政府购买服务以“服务外包、合作生产”的制度优势彰显了新时代的新气息，但管制思维模式、路径依赖效应、非对称依赖关系格局都对服务购买制度的绩效提升产生负面影响。

（一） “利维坦”式的行政傲慢挤压了制度创新空间

社会治理中的行政傲慢是普遍存在的现象。因为政府是任性、自私而坚强的人们赖以实现自治的工具选择。在历史长河中以“利维坦”形象自居的政府，虽历经变革理念的洗礼和改革政府实践的影响，但内化于心中的行政傲慢无法在短时间内消除。因为政府作为公共政策制定者的角色是历史形成的，并在实践中不断强化。政府通过制定和实施各种各样的行为规则，使隶属于它的成员规范化，排除任何自发的行动或特立独行的行为。政府购买公共服务是舶来品，源于西方国家在新公共管理运动影响下进行的民营化或私有化改革。政府购买服务将政府从高高在上的管理思维拉下来，打破了政府垄断公共服务的传统局面，实现了多元主体共治。政府购买服务是作为制度创新选择列入改革备选方案，并因其改革意蕴而得以进行制度扩散。但这种制度模式弥漫着浓重的管制气味，散发着强制性制度变迁的色彩。

地方政府是我国制度创新的主体，政府购买服务的制度探索亦如此。上海、深圳等经济发达地区较早在养老服务、社区服务领域探索服务购买，并且引领了服务购买制度创新热潮。但在沪深两市的制度实践中，行政干预取代市场规律的现象极为普遍，政府制度创新的动力明显不足。地方政府受制于压力型体制模式和绩效考核机制，奉行不犯错逻辑，制度创新如履薄冰，改革实践浅尝辄止。虽然上海、深圳的服务购买如火如荼地开展，但行政指令式的管理大行其道。上海的政府购买服务体制内购买现象严重，政府以指定购买对象的方式，运用权威的力量干预市场运行。正是由于利维坦式的行政傲慢阻礙了购买服务制度创新的脚步，很多政策试验都望而却步，也有不少的地方政府创新之举戛然而止。

（二） “路径依赖”的认知图示锁定了制度变迁方式

制度的作用严重依赖于制度内成员的行为以及成员对制度规则的认知。制度变迁的方式主要分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者强调的是制度创新过程中的基层自发力量，后者则关注到了制度变迁过程中的政府强制力量。但不管选择何种方式进行变迁，在大量的研究中，都无一例外地关注到制度变迁的路径依赖特征。制度框架勾勒出政府购买服务基本模式，但制度变迁的方式带有路径依赖的色彩。作为一种制度变迁，政府购买服务与西方国家的公共服务外包对比，明显具有收敛性、趋同性的特征。政治世界倾向于正反馈，而逆转过程的能力经常是微弱的。这些过程的普及性和剧烈性，为理解政治动态提供了重要的工具。正反馈过程在政治中是普遍存在的，因为他们的特色是制度发展、集体行动、权威运作和我们对政治世界的认识之出现。人们越是深入正反馈过程，就越难以从某一路径转换到另一路径。由于积淀成本的存在，使得方案的制定者往往被“锁定”在某一特定的解决方案上。

更高程度的制度渗透往往会和权威相关。每一项制度都是人类创造的产物，而这个创造的过程首先取决于政策制定者的思想观念问题。历史制度主义认为，制度变迁在某种程度上就是观念如何变迁的问题。制度对思想观念会起一种过滤器的作用，程序之类的思想必须通过制度才能传播，对决策者产生影响，并扩散开来进而影响制度的变迁[2]（P112）。这是制度在无限的时空轨迹中“再形成”的过程。

在我国长期制度实践中形成的政社关系所产生的结果，会在漫长的政治实践中得到强化，因为这种效应累积后自然而然地就会产生强大的吸引力，并慢慢产生自我强化效应。

（三）“非对称性依赖”的权力格局减损了制度绩效

政府购买服务的前提是存在竞争性的外包对象，独立而平等的合作双方是购买关系成功的保障，否则购买就沦为形式。但我国长期形成的国家与社会高度一体化的行政文化投射到政治实践中，形成了政府与社会组织非对称性依赖关系，这样的权力格局在很大程度上减损了制度绩效。非对称相互依赖是一种权力资源，从而将权力与资源联系起来。相互依赖并不意味着行为者的利益处于和谐状态或者权力关系不重要，在相互依赖关系中，相比行为者是独立或者自主的情况下，权力体现得更为明显。政府与社会组织在长期的制度实践中形成的依赖关系并不是行为者自行创造的结果，而是由他们通过表达自己作为行为主体的地位的方式而不断再生产出来的。因为如果行为主体处在各种力量交合之中，他们的观念就会受制于利益相关者。

萨拉蒙提出社会组织应该成为公共服务供给的重要合作伙伴，这既是由于政府在产品供给方面的失灵使然，也是基于社会组织自身的志愿失灵现状考虑。事实上，在公民社会组织较为发达的国家，社会组织日益成为经济与社会发展的重要力量。政府与社会组织形成独立和竞争的关系是合作伙伴关系建立的重要前提。我国社会组织在财政、人事等各个方面都与行政部门有着千丝万缕的关系，很多社会组织都是作为政府机关的附属发挥作用的，这显然是有违合同制治理原则的。当服务购买对象以内部指定的方式产生、当合同外包程序以行政命令的方式执行、当服务购买效果以内部监督的方式操作，服务购买制度的绩效就要大打折扣。

三、新时代政府购买服务的制度优化

中国特色社会主义进入新时代，为公共服务改革吹响了时代号角，也为改革意蕴十足的政府购买服务制度奏响了时代强音。随着人民群众对于美好生活的需求以及服务供给不均衡不充分之间矛盾的充分显现，服务供给职能应该如何分配，分配给怎样的组织，或者这些组织之间应该有怎样的关系，这些问题浮出水面。作为供给侧结构改革的重要探索，服务购买应该优化制度设计，为公众提供优质高效的公共服务。从古至今，所有的人类活动，无非就是行动和言说两种。“通过行动和言说，人使自己与他人区别开来，而不仅仅显得与众不同。它们是人（人之所以为人，而不是作为物理对象）相互显现的方式，这种有别于单纯身体存在的显现，建立在主动性的基础上，但它不是那种某人可以放弃也仍不失为人的主动性[3]（P138）。 因此，新时代政府购买服务的制度优化也聚焦于行动和言说，稳步推进。

（一） 反思性的语言范式

语言不仅仅是思想交流的工具，还是构成人类观念、方法、假设的制造厂，从这个角度看，语言建构了我们。维特根斯坦的语言游戏说认为，人类通过建立在彼此之间默认的不言自明的规则基础上的语言进行相互交往。这个游戏的基本协议是“我们干什么”。一个功能平稳的语言游戏是建立在大多数人的共识基础上的，这些共识是由不同种类的有效诉求构成的，而在这些诉求中，语言的交互活动成为必需。

后现代主义者认为，任何事物都依赖于语言，语言建构世界和反映世界。同时，他们主张将公共行政作为语言来加以研究，公共行政信息被排列的方式就是公共行政的语言。后现代主义否认无所不包的“宏大叙事”或者“元话语”，要求对官僚制的话语体系进行解构，建立起反思性的语言范式。现代的理性思想给公共行政的语言设置了边界，这种边界不利于新型组织结构模式的建立和未来公共服务改革模式的探索。

鉴于此，法默尓提出了创造性研究方法——反思性语言范式。这种语言范式弱化了现代公共行政的正统教条，主张在行为体之间进行一种具有游戏性和协调性的对话过程。相较于独白，对话能够有效克服现代公共行政的特殊主义倾向、科学主义导向、技术主义路线[4]（P92）。后现代公共行政质疑一切并解构一切的知识范式，恰恰给改换了形式的服务购买的历史书写提供了另外一种生长发育的空间，使之能以一种新奇的仪态完成对政府购买公共服务的理论再包装。

（二） 开放性的行动模式

没有关于行动的正确理解，就不可能有关于组织行动逻辑和组织发展的完整分析。阿伦特认为，所有政治行动都具备这三种因素：政治行动所追求的目的、政治行动所牢记于心并为自身标定方向的目标，以及在行动过程中展现出来的意义。当然，还有第四种要素，虽然它从来都不是行动的直接原因，但是它发起了行动。这就是行动原则[5]（P164）。为了更为清晰地解释公共组织的行动逻辑，以下三个问题是首先要考虑的：第一，公共行动所需要的基本知识是什么？第二，通过何种途径能够获取这些基本知识？第三，如何利用这些知识来应对眼前的问题？公共行政是一門行动中的学问。这种行动的导向和逻辑在政治与行动两分法学说中得到强化。以政治-行政两分法为前提的传统公共行政学试图解决价值问题，将等级命令体系的官僚制作为组织范式，寻求公共部门的共性，忽视作为行政实质的具体性。各种机构总是依据自身来选择行动的类型和对话者的类型。公共行动的思维和机制框架不会自动地考虑其他因素之间的关系，更不会考虑不同层次之间的关系。因此，公共行动会依据自己的指导思想走向错误的方向：认为国家能够以全局利益为名凌驾于社会之上，高高在上，拒绝建立合作伙伴关系[6]（P19）。封闭性的服务供给过程承接了官僚制的组织特征，无法对公民的服务需求进行有效回应。

封闭-控制的治理模式已经不适应社会的发展，需要被更能代表社会发展方向的治理模式所取代。这种治理模式需要具备后现代工业社会发展情境中的制度特征，并对后现代工业社会的高度复杂性和不可控性给予正面回应。因此，需要积极构建“向他人开放”开放性的公共服务供给模式，新公共管理理论、企业家政府理论、重视公共利益的新公共服务理论，都是开放性政府建构模式的制度探索和政治实践。后现代公共行政提出开放性作为重要特征，公共行政的实践应该作为一种反权威的活动来实施和构建。以开放性的行动模式推进政府购买服务，需要政府首先具备开放的心态，摆脱政府本位的思维，以合作治理理念有效推进公共服务供给，实现权力共享，做一个精明的购买者。其次，政府需要畅通沟通机制，为多元社会行为主体共治局面的形成提供信息渠道、变革信息沟通方式，实现信息共享，做一个合格的引导者。第三，政府要强化信任机制，以互惠和合作为原则，为网络化治理机制的形成营造信任氛围，增进社会资本，做一个诚信的合作者。

（三） 调适性的改革策略

社会主要矛盾的变化为服务供给模式革新提出了时代要求，而如何对供给侧结构改革的服务购买进行制度优化，涉及改革方式和策略选择问题。政治决策是一种重要的政治行为，政治行为主体不可能达到全面理性模式所设想的全知全能状态，“满意”标准或许比“最优”更为现实，“泥泞前行”或许更能反映决策者的真实心境。任何计划和政策的制定都要受到现行计划、技术、政治的制约，所以决策者往往会在原有政策合法性的基础上，对政策进行小修小补，而非改弦易辙。纵观古今，放眼全球，以渐进、调试性的改革方略谋取改革成功的案例不在少数。我国改革开放以来的诸多改革实践也都是在“顶层设计”的基础上，渐进调试。邓小平提出的“摸着石头过河”改革模式成为政府职能转变和改革创新的重要指导原则。

政府购买服务是在我国已有的经济基础和社会基础上，循序渐进推进的演化性制度变迁。在我国社会组织发育土壤贫瘠、政府行政干预力量强大的制度背景下，推进政府与社会组织竞争性的合作伙伴关系，不可能一蹴而就，只能采取渐进主义的改革方略。这种渐进主义的改革方式貌似保守，实则激进。因为在小修小补的过程中，孕育着变革，积蓄着力量，最终达致以小变积大变、以量变促质变的目标。我国地方政府尝试服务购买制度实践伊始，这种变革的力量就已蕴含其中，虽经历了体制内购买等内部化行为的痛苦历练，但这些都是政府与社会组织“调适性合作”关系建立的必经阶段。毋庸置疑，西方国家的独立性和竞争性的政社关系是公共服务合同外包制度实践的参照系，但政治文化、经济水平、社会发展阶段不同，政府与社会组织建构两者关系的模式和选择也不尽相同。中国特色社会主义新时代，稳步地进行改革与探索是政策设计者需要高度重视的行动方略。

四、结语

建设社会和政治共同体的必要性要求我们遵守共同的规则，因此要建立一个以契约为基础的社会。相较于传统的管制型政府，契约理念和合同治理的思想契合了治理和善治思想，营造了信任和共赢的社会氛围，致力于公民治理的时代诉求。随着我们从变革的、制度创建的和技术专业化的时代，进入自媒体的、社会建构的和公民自我治理的时代，公共管理活动不可避免地要实现理念转变，由传统的国家管理转为社会治理。在社会治理体系的转型过程中，开放性的服务过程、反思性的话语范式都会对治理能力提升有极大的促进作用。民主政体的优越性在于它拥有最大限度的开放性：一个开放的系统要更加丰富多彩，也拥有更高的效能，因为与封闭的系统相比，它更为丰富多样；封闭的系统则更趋贫乏，因为它本身无论是在内部交往，还是在外部交往方面都少得可怜[7]（P18）。政府不是天使，知识储备再丰富的政府，如果不能自制，也无法实现自身应该担负的责任。后结构主义者认为，现代社会是场景化和分散化的世界，自我早已不复存在，唯一的主体是去中心化的主体，只能在语言和话语片段中找到其身份认同。公共空间逐渐消亡的事实，促使人们去私人生活中找寻那些被公共领域拒绝的东西。中国特色社会主义新时代，需要公共管理者努力找回长久但意义深远的政社合作关系，增强学习意识，以全新的治理思维回应时代的要求。

参考文献：

[1]王浦劬. 政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析[J].吉林大学社会科学学报，2015，（4）.

[2][美]约翰·L·坎贝尔.制度变迁与全球化[M] .上海：上海人民出版社，2010.

[3][美]汉娜·阿伦特.人的境况[M].上海：上海人民出版社，2009.

[4][美]法默尓.公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性[M] .北京：中国人民大学出版社，2005.

[5][美]汉娜·阿伦特. 政治的应许[M].上海：上海人民出版社， 2016.

[6][法]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].上海：三联书店，2005.

[7][法]克罗齐耶. 法令不能改变社会[M]. 南京：格致出版社， 2008.

责任编辑：王 篆