政府赋权与社工参与：社区治理的路径选择

王永华 罗家为

[关键词]

社区治理；行政化；政府赋权；社工参与；政社合作

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）02004307

一、文献回顾：社区治理的理论分野

随着社会治理社区化趋势的发展，社区治理的重要性不断提高，但实践中还存在大量問题需要解决。学界分别从行政体制、街道与社区居委会权力关系、社区治理主体间冲突、基层民主参与、社会要素发育等方面剖析了社区治理的发展困境。针对这些问题，分别提出了治理理论、公民社会理论、新公共服务理论以及社工嵌入理论，力图找到社区善治之路。

一些学者将治理理论引入社区，以期改善社区治理。陈伟东从治理理论角度分析社区治理，认为社区发展应充分发挥政府与各类社会组织的作用，实现政府与社会组织的协同治理[1]。也有学者提出，要以自治为导向，在城市基层社区内构建新的治理框架，多种组织主体实现融合整合与互动[2]。还有学者指出，需要引导治理主体的服务意识，培育不受公共权力干预的自律领域，建立协商机制和协商民主，确立稳定主要社区治理主体行为方向、行为准则的“元治理”体。这些学者尝试引入治理理论解决社区问题，为吸纳多元社会主体参与社区治理、构建新型的治理格局做出了理论贡献。

也有学者认为，政府领域和市场领域之外还存在第三部门（公民社会领域），在社会发展与社区治理中发挥着不可替代的作用。徐勇指出，社会是公民参与的主要来源，应该采取相应改革措施促进社会发育，扩大公民参与渠道[3]。在社区领域，也有学者认为当代中国城市社区组织呈现国家性与社会性并存、交融及互动的状态，国家性与社会性并存且国家性强于社会性是当下中国社会的现实[4]。丁元竹认为社区是公民社会的表现形态之一，它将分散的个体组织起来，为共同体服务的同时，也满足了自身的需要[5]。这些学者从公民社会理论角度解释社区，为第三部门参与社区治理奠定了理论基础。

新公共服务理论也是社区治理的重要研究方向，它是对新公共管理理论的革新。在社区服务领域，早在新世纪之初，就有学者提出了政府职能社会化的观点[6]，将部分政府服务职能交由社会组织承接，由社会组织直接提供服务，而政府从直接提供公共服务转向委托、招标等服务方式，主要任务在于维护这种服务方式的运作环境稳定、公平和公开[7]（P115）。政府在社区服务中的作用主要有制定社区服务政策、制定社区服务目标、拉动居民参与社区服务、建立社区服务的合作关系、承担社区服务的主体责任[8]。因此，从观念上来看，政府应从“全能政府”向“有限政府”转变，明晰政府在社区建设中的作用限度，改革现行的社区公共行政体制，搭建社区居民自主参与的制度平台[9]（P46）。这些学者从政府职能转变，以及政府与社区的关系回应了社区治理的相关问题。

近年来，随着社会工作的快速发展，社工嵌入成为理解我国社区治理的重要研究视角[10]。社会工作在解决困难群体问题、增进社会和谐、促进社会公正、创新社会治理方面发挥着重要作用。李文静从社会工作的任务目标与过程目标出发，认为社会工作通过提供社区服务，化解社区矛盾纠纷，解决社区问题，助力社区功能的完善，并且将其理念和方法嵌入既有的社区治理体系，促进治理方式的改善[11]。王思斌认为，社会工作与社会治理具有高度契合性，社会工作的服务型治理特点反映了共建共享社会治理的要求，在促成各方理性参与和发展自身能力方面具有突出作用[12]。王杨强调，体制性嵌入、经济性嵌入以及社会性嵌入构成了社会工作的机制维度[13]。从当前的实践看，社会工作在妇联工作、居家养老、司法调解、社区矫正等方面发挥着不可替代的作用。

以上理论的提出具有深刻的社会背景，将其置于中国三十多年的改革实践中不难发现，可以用政社关系的变化来统合与解释。换言之，改革开放以来社会结构转型和经济体制转轨带来了社会力量的发展和政社关系的变化，形成了这些理论以回应社会现实。正因如此，跳出这些理论圈子，可从政府与社会关系的视角来分析当前社区治理的现实困境与路径选择。

二、社区治理的现实困境与制约因素

（一）强政府的制度惯习难突破，社区治理缺乏活力

改革开放之前，在计划经济体制之下，我国形成了全能主义政治形态，政府对经济、政治和社会生活进行全面管制[14]。此后，为了适应经济体制改革，构建全面开放、公平公正、有序竞争的社会主义市场经济体制，我国启动了以转变政府职能为重点，建设适应市场经济与分化性社会为目标的服务型政府。但由于制度惯性以及社会基础较弱，政府在当前的社会治理中仍然占据着主导地位。有学者用威权政体[15]抑或压力型体制[16]（P237）形容改革开放以来我国政治体制和行政体制改革的发展现状。无论是威权主义还是压力型体制，都需要建立强大的政府来维持其稳定的运行，强政府是其重要特征。

社区是社会的组织细胞，在社会治理向社区下沉延伸的过程中，形成了行政化的社区治理。尽管政府购买服务（社会力量参与）一定程度上弥补了行政化治理的弊端，但社会主体对政府的依附性较强，仍以政府为主导。一方面，税收优惠政策难以落实、政社不分与多头领导、政府职能转移界限不清及选择性转移影响了政府与社会组织的良性互动[17]。另一方面，政府对社会组织采取了不同的态度和策略，实施分类控制、选择性支持[18]、嵌入型监管、反向嵌入[19]策略，加强了对社会组织的控制。同时，通过法律、行政和财政手段对社会组织的发展进行控制和监管，只要满足政府发展需求，能够配合政府在社会治理中的行动，就能获得政策和资金支持，社会组织不得不迎合政府，听候政府调遣，使得行政化权力进一步向社会组织延伸，造成了社会组织的行政化。这种“家长式”的管理方式也进一步加深了社会组织的依附性人格，不利于构建透明、公开、有序竞争的政府购买服务格局，抑制了社会活力。

（二）社会组织发育滞后，社区治理组织化程度不高

我国社会组织发展起步较晚，并且受到了政府以及社会经济条件的诸多限制。改革开放以来，社会组织大致经历了恢复发展、曲折发展与平稳发展三个阶段，尽管在国家治理现代化以及政府简政放权改革中有了长足发展，但与发达国家相比，万人所拥有的社会组织数量依然偏低、发展水平不高。受体制束缚、角色定位不清、信任危机、公共性成长的困境、人力资源管理难、法律地位的缺失等因素影响，社会組织的发展仍然困难重重[20]。社会组织主要包括社区社会组织以及社会服务机构，是承接政府购买服务的主要组织形式，也是居民参与的重要组织载体。社会组织发育滞后造成了社区服务和居民参与难以实现组织化。

一方面，社区社会组织作为居民自发的组织，在实时掌握居民需求动态、聚合分散的居民需求等方面具有独特优势，是连接居民与社区、政府与社区的组织桥梁。社区社会组织发育滞后的直接后果是居民需求分散，难以快速地反映到社区；部分有服务意愿与服务能力的居民也难以找到服务渠道，好的社区活动与服务项目难以取得政府和社区支持，造成政府服务供给与居民需求的脱节。另一方面，社会服务机构具有专业性与非营利性，是政府购买服务的主要承接方，在满足居民多元化、个性化、专业化需求方面发挥着重要作用。正因如此，社会服务机构数量的多寡与能力的高低直接关系到能否为社区居民提供保质保量的服务。社会服务机构的发育滞后造成社区服务组织载体的缺失，即政府服务转出之后缺乏相应的组织承接。

（三）转型期社会日益分化，社区公共精神式微

随着市场经济的发展和行政体制改革的启动，工业化、城镇化以及农业现代化迅速推进，我国由总体性社会向分化性社会转变。国家的强制性改革是社会原生性分化的重要推动力，而市场化与社会化的发展则促进了社会转型期的后启性分化。20世纪90年代以来，互联网与信息化的发展催生了文化的多元化，对传统主流文化与伦理体系产生了冲击，推动了社会思想和价值观的分化。从社区治理的视角看，社区制替代单位制与街居制成为当前城市基层治理的主要组织形式。由于社区制产生与发展时间短，发展尚不成熟，加之市场经济与社会的开放流动对社会个体的影响，作为“社会人”的社区居民原子化倾向较为明显。

中间组织的缺乏是造成社会原子化的重要因素[21]。一般而言，社会组织是政府与民众的桥梁，在社会治理中起着减压阀的作用，是居民组织化的重要载体。在社会组织发育滞后的情况下，大量的社区居民在社区治理中处于无组织状态。在社区自治实践中，他们的参与分散性与偶然性较强，政府、社区与居民处于一种一对多的关系，即政府和社区有限的几个工作人员直接面对社区成千上万的居民个体，不仅不利于居民利益的表达，也使得政府与社区疲于应对居民的各种诉求（合理与不合理的）。同时，社会的分化也造成了集体意识与公共精神的式微，在个体“脱域”[22]（P312）现象的影响下，居民越来越多地关注自身的利益而忽视公共利益，居民参与的自利性被充分放大。原子化的社会使其成员与社会共同体的联结被切断，缺乏社会认同感，这种认同的缺乏导致了个人主义的泛滥，人们终将纯粹工具性地看待社会[23]（P136）。个人主义的无限发展和“原子论”的扩散导致了个人要求的膨胀，系统自身在不停地激励着个人对次系统不断地优化自己的绩效提出希望和要求[24]（P29），而把公共利益抛诸脑后。

（四）专业化与职业化社工严重匮乏，治理主体协同弱

我国社工人才队伍建设起步晚、底子薄，在社工专业人才的培养、录用与评估等方面发展尚不成熟。近年来，在政府的推动下，社工人才队伍建设发展迅速，社工人才初具规模，但与发达国家相比还有较大差距。经济与社会的快速发展对社工人才的需求日益增加，最新数据显示，社工人才缺口达到了九十多万[25]，难以满足当前大规模的社区治理与社会建设的需要。社工人才的匮乏有其历史根源也有其现实困境。起步晚、先天不良是社工人才匮乏的历史根源；法规和政策制度体系不完善，专业化程度不高，持证率比较低，社会认可度低，实务能力欠缺，人才流失严重，缺乏职业化的晋升通道是社工人才队伍建设面临的现实困境。

社工人才主要包括社区社工和机构社工，现有实践与理论已经表明，社会工作在提供社区服务、构建协同治理格局、引导居民参与、链接社会资源等方面具有独特作用。但在实践中，由于社区社工专业化水平不高，主要遵循着行政官僚制的规则以及经验参与社区治理，加之背上了执行政府行政事务以及开展社区自治事务的双重负担，成为政府在社区的“腿”以及居民的全职“保姆”。在行政化的驱使下，社区自治难以开展，居民参与水平难以提高。尽管部分社区社工开始参与社会工作专业培训，但是由于年龄较大、文化水平不高，难以通过专业化的考试，因此社区社工的持证率相对较低，即便通过了专业资格证考试，其实务能力也需要一段时间才能提高。同时，专业化的机构社工发展滞后也限制了政府购买服务的广度与深度，在培育社团领袖、孵化社会组织、引导居民自治方面的功能也大打折扣。由于专业社工缺乏，社区社会组织的建设有思路、没方法，有热情、少技术，即使在社区部分精英的带领下把组织建立起来了，也只是“自娱自乐”的娱乐性团体，难以形成社区公共精神。更重要的是，当前机构社工人才流失严重，大量高校社会工作专业学生并没有进入社会工作行业，即使是暂时进入行业的，也无长期的职业规划，职业化程度较低。

三、社区治理现代化的路径选择

（一）加快政府向社区、社会组织赋权，明晰政社关系

社区治理的行政化由来已久，在行政惯习的作用下，社区负担不断加重，不利于社区自治的发展与基层民主的参与，抑制了社区活力，造成了社区服务的碎片化。为此，必须厘清基层政府与社区之间的权力关系，以居民需求和社区自治为导向，制定和完善社区准入制度，理顺街道和社区之间的关系，以加强街道和社区纵向之间的协调能力；转变政府履职方式，加强政社合作，还权于社区，赋权于社会。

首先，推进基层行政体制改革，理顺街区关系。社区肩负着政府治理和居民自治的双重使命。将社区从繁重的行政性事务中解放出来，发挥社区自治与基层民主的功能，逐步实现社区去行政化。从国家治理的逻辑看，当前体制具有向下渗透、吸纳与控制的内生冲动，作为国家在基层社会中政策的执行者与协助者，社区对国家权力网络与资源具有很强的依附性，进一步固化了社区的行政化。社区居委会去行政化需要执政党和政府治理观念与方式的优先变革、明确的顶层设计目标、政府行政管理体制的综合改革和整体推动[26]，不断调适街道与社区的关系，实现政府行政管理与社区自治的良性衔接。

其次，转变政府履职方式，推动社区治理社会化。政府治理与公共服务职能离不开社区的协助。一直以来，政府都是通过行政、财政与法律的手段履行其职能。就社区层面而言，政府行政性的直接供给是社区治理的重要方式，导致了社区行政化的加强。正因如此，要摆脱社区行政化倾向，

必须转变政府履职方式，推进社区治理社会化[27]。一方面，转变政府履职方式需从三个维度推进：一是权力的运行方式由行政命令向政策制定、立法保障、政府引导、社会监督与评估转变；二是服务机制由直接供给向政府购买社会组织服务、公益创投等方式转变；三是服务主体由单一主体向多元主体协同服务转变。另一方面，与传统上行政垄断与直接供给不同的是，社会化治理是多元要素协同、共生[28]，强调横向的多元合作供给，充分发挥政府与社会各自优势，实现服务效能的最大化。

（二）加强社会组织建设，促进社会力量发展与整合

在多元化与分化性社会中，社会组织是实现社会个体再组织化的重要载体，也是社会治理的重要主体，对于构建政府与社会协同治理格局具有重要意义。为推动社会组织发展，需进一步明确其角色定位，增强组织自主性，培育枢纽型社会组织与草根领袖。

首先，明确角色定位，提高组织自主性。西方社会组织发展的经验与理论研究表明，社会组织是独立于政府、市场之外的第三部门，也被称为非营利部门或非政府组织。由于历史原因与现实条件，我国社会组织对政府表现出很强的依附性。换言之，社会组织的发展与民众所期待的角色存在一定的反差，这种反差使社会组织出现公信力危机，难以得到民间的认可。为此，需进一步调整社会组织角色定位[29]，增强社会组织自主性，规范社会组织发展。重塑角色，增强社会组织自主性需要从政府与社会组织两方主体着手，既要逐步改善政府社会组织管理体制，也要加强自身建设，建立完善的法人治理结构，提升“自我造血”功能，减少对政府资源的依赖。

其次，扶持建立枢纽型社会组织，加强社会整合。枢纽型社会组织是对传统“仿单位制”“庇护-依赖”关系的双重管理体制的革新[30]，从制度创新的角度看，是社会组织管理体制创新的一次尝试[31]，促进了社会组织的发展，加强了社会整合。枢纽型社会组织具有整合资源，沟通政府与社会组织，引领行业发展，培育公民精神，承接政府职能转移等功能，是一种多元社会组织的联合平台。近年来，枢纽型社会组织发展迅速，为促进社会组织发展、优化社会治理结构、改进治理方式提供了重要支撑。但作为一种新生事物，同样面临“政社边界”模糊、组织认同弱化与能力建设滞后等问题。为此，需进一步理顺政府与枢纽型社会组织间关系，避免行政化管理倾向；合理平衡政府与枢纽型社会组织成员间关系，增强组织凝聚力和认同感；提高信息联通与社会整合能力。

（三）培育社區社会资本，塑造社区共同体

与之前政府通过单位将社会个体组织起来不同的是，单位制解体后政府直接面对的是成千上万的居民，亟须将分散的社会重新组织起来，培育居民生活共同体，以适应当前社区制的发展。培育和发展社区社会资本是加强居民参与、构建居民信任网络、重组个体性社会的重要途径[32]。从当前社区治理的实践来看，社区社会组织的广泛、深度参与以及协商民主在社区治理中的运用，有助于培育社区社会资本。

一是以社区社会组织提高居民组织化。社区社会组织是由居民自发组织形成、以满足居民多样化需求为目的、扎根于社区、活跃于社区的居民社会组织，具有非政治性、非营利性、民间性、自治性和志愿性等基本特征。由于组织本身就是一种资源，它直接把好处赋予其领导人，通常间接地至少赋予某些成员[33]（P178），因此社区社会组织最直接的功能是满足其成员的服务需求。不仅如此，社区社会组织在承接政府服务过程中推动了社区治理转型，在吸纳居民参与的过程中促进了社区公共空间的产生，在集结公民意愿、促进居民融合、提供社会服务、调处社会矛盾的过程中，形成了协同治理新格局[34]。社区社会组织通过将分散的居民按偏好重新组织起来，是实现居民组织化的主要途径。

二是以协商民主重铸公共精神。协商民主是由自由、平等的公民在广泛考虑公共利益的基础上，在公开审议协商的过程中，通过说服他人或者转换自身偏好，赋予立法和决策以政治合法性的民主治理形式[35]。社区协商强调社区公共利益，公开协商程序，由居民在讨论与说服过程中进行公共事务决策，赋予决策合法性，有利于扩大基层民主参与。对合法性、正当性的关注，对参与者自由平等理念的强调，对多元主体的重视，对决策目标的追求等，都是公共精神的应有之义[36]。社区协商民主对公共精神的形成是在反复参与过程中形成的，要通过制定合理的协商民主参与制度与程序规范，扩大协商民主参与，将协商民主融入社区自治中，实现社区共同体的再造。

（四）加强社工人才队伍建设，增强政社合作协同度

社工是社会力量的重要组成部分，已有研究表明，社会工作在社区服务与社会协同等方面发挥了重要作用。为此，需进一步开发社工岗位，传播公益理念，发展志愿服务，推动社工人才的专业化和职业化建设，壮大社工力量，推动政府和社会协同治理。

首先，以居民需求为导向，开发社工岗位。我国社会工作起步较晚，《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020）》颁布之后，社工人才建设逐渐进入国家战略与主流媒体视野，社工人才发展迅速，仍然无法满足当前社会经济转型的需求，缺口较大。为此，应以社会需求为导向，积极开发社工岗位。社区社会组织扎根于社区，直接面对社区居民，能够及时掌握居民动态需求，社工岗位的开发需充分发挥社区社会组织在连接居民与社区之间的桥梁作用，同时应利用党的组织、居民代表、楼栋长、业主委员会等相关资源，及时了解居民需求，为社工岗位的开发提供现实依据。

其次，以社会公益为理念，注重社工与志愿者联动。公益性和非营利性是社会工作的理念，正是因为社会工作的公益性才能得到社会的支持，消除居民在志愿服务中的疑虑。社会工作是在志愿服务的基础上发展起来的，工业化的发展要求社会工作从志愿服务中分离出来，以专业方法介入社区服务，为居民提供科学化的服务[37]。在社会工作专业化之后，部分社会工作者忽视了与志愿者的平等合作，限制了社会工作与志愿服务的发展[38]（P187）。社会工作者应与志愿者建立平等的合作关系，帮助和支持他们寻求社会和经济生活的平等和公正[39]（P55）。在社工人才建设过程中要着重探索社工与者愿者平等合作的实现形式，健全社工+志愿者运作模式。

以“政社合作”为思路，推进社工专业化与职业化。要使一项事业能够持续地发展并取得成就，就必须有一批长期从事此行业的专业性人才。

社区治理离不开社工专业化水平的提高与职业化体系的构建。当前我国社会工作从业者专业化水平不高，实务能力不强，职业化发展体系尚未建立起来，在社区服务中还存在巨大的发展空间。社工专业化与职业化建设离不开政府的支持，在社会自我发育的基础上还需加强政府支持，走“政社合作”之路。一方面，政府需从法律制度、政策、资金等方面增加供给，为社工发展提供良好的外部环境；另一方面，社会组织、社会工作从业者要加强自身建设，树立科学的价值观与职业观，充分发挥行业自组织功能。

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责任编辑：陈文杰