我国公共租赁住房建设PPP模式研究

文/刘旦

2013年10月29日，习近平总书记在中共中央政治局关于加快推进住房保障体系和供应体系建设的第十次集体学习中指出：“坚持民生导向，创新调控思维，是建立符合中国国情的多层次住房供应体系的必由之路。”这是第一次由最高领导人确认我国要通过住房保障和住房商品化实现“住有所居”的中国梦。可以预见，“十三五”期间保障房的建设依然是政府关注的焦点。公租房是保障房的主体，但在传统建设模式下，公租房建设推广面临极大障碍，如质量问题、资金问题、分配问题、物业问题等，这些问题都给这项国家的惠民工程蒙上了阴影。西方发达国家的经验表明，采用PPP模式建设保障房不仅可以解决保障房建设阶段融资难的问题，也能解决运营阶段可持续发展的问题。公租房是准公共物品，可持续稳定的租金收入，具备吸引社会资本的可能性，如在公租房项目上引进PPP模式，变政府主导型的融资模式为政府引导的商业化运作模式，将能有效解决公租房现有建设及运营环节中的弊端。本文拟在介绍PPP模式运作内涵的基础上，剖析其在公租房项目中应用的可行性和必要性，并探讨国外保障房PPP模式运作经验，进而提出我国公租房PPP模式成功运作的路径。

一、公租房PPP：基本内涵和主要特征

（一）PPP内涵界定

PPP模式，是20世纪90年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府和社会资本之间的合作方式，是西方国家政府创新治理时提出的一个概念，它是指政府通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种合作模式。在我国，目前官方对PPP内涵的理解基本都采用财政部给出的定义，财政部财金〔2014〕76号文认为，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。财政部提出的PPP概念具有以下两个特点：一是项目公司中政府方必须持股，一般是持有少数股份，以体现政府推广混合所有制的战略安排；二是项目内容要包括运营，以体现政府购买服务的战略。本文认为，财政部定义的出发点是销售存量资产，控制政府债务规模，其关于PPP的界定过于狭窄，不利于PPP项目的推进，建议适当扩大PPP的适用范围。在学术层面，PPP模式的概念最早是在1992年由王灏提出的，他认为国外所研究的PPP大多是广义的，而国内研究多数都是针对狭义PPP的，但是需要强调的是，不论是广义的PPP还是狭义的PPP，都不是指某一个特定的融资模式，而是指一个大的范畴，可以看作是一种思想或是一种理念。

基于上述讨论，本文认为，PPP模式是指政府和社会资本合作模式，是指政府为增强对社会公众提供公共产品和服务能力，提高供给质量和效率，而通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的项目运作模式。它具有4个方面特征。其一，PPP项目主体是政府和社会资本，企业与企业之间的合作不属于PPP；其二，PPP项目客体是公共产品，包括公益项目（主要为政府购买服务）、准经营性项目（主要采取政府可行性缺口补助方式）、经营性项目（主要采取使用者付费方式）；其三，PPP项目过程至少包括开发建设期和运营期两个阶段，根据财政部要求，PPP合同的期限最低不少于10年；其四，PPP项目的目的是提高公共产品供给效率。PPP项目运作机制如图1所示。

图1 PPP运作内涵

（二）公租房PPP模式运作机制

根据《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综〔2015〕15号），运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理，主要是政府选择社会资本组建公共租赁住房项目公司。在实际运作过程中，一般由地方政府通过地方决议或授权的方式委托房管局或建设局作为公租房项目的实施机构，由其负责公租房PPP项目前期的财政可承受能力评估、物有所值评估及实施方案，在项目符合PPP项目标准后，由其负责项目立项及通过招投标机制进行社会资本筛选。在确定合适的社会资本后，一般由地方政府指定当地一家国有平台公司与社会资本合资成立项目公司，负责公租房项目建设运营，社会资本控股。项目公司负责项目的融资、设计、建设、运营、管理等。在社会资本取得一定的利润回报后，将公租房移交给地方政府。

在公租房PPP项目中，各参与方之间不仅是合作关系，契约签订过程还伴随着相互博弈的过程，最终达到稳态均衡状态。只有各方形成稳态合作机制，项目才有可能顺利实施。稳态合作机制的形成需要政府、社会资本、金融机构、建筑商、运营商之间的相互协调并在公租房建设各个阶段通力合作，这样才能保证项目顺利完成。

图2 基于PPP模式的公租房运作构架

二、PPP全球保障房应用情况概览

在西方发达国家，PPP模式在包括旧房改造在内的保障性住房领域得到广泛应用，这既减轻了短期财政压力，又为社会贡献了更高质量的公共服务和产品。按照地域划分，PPP模式在保障房中的应用主要存在以下几种模式。

（一）英国宜居住房PPP模式

英国是PPP模式的发源地，也是世界上在保障房建设中运用 PPP模式较为成熟的国家。1999年英国将PPP模式应用于宜居住房项目中。研究表明，在项目经济性上，PPP模式能够以合理的支付水平和有效的方式实现公共部门的社会住房投资目的，通过合理分担风险提高资金价值。在项目建设周期上，英国财政部调查显示，88%的采用PPP模式建设保障房的项目能够按时或提前完成，且没有项目预算超支情况。英国宜居住房PPP模式的关键成功因素主要包括以下几点：

1.完备的政策体系和法律保证体系。在宜居住房PPP项目中，政府具有多重角色，既是服务采购者、项目监管者，又是项目具体实施的推动者。为了明晰政府角色，保证项目顺利实施，政府通过立法建立游戏规则，通过政策支持保证项目顺利实施。如2003-2012年，英国财政部共颁布了4份政策性文件规范 PPP 项目，《应对投资风险》（2003年）、《强化长期伙伴关系》（2006年）、《基础设施采购》（2008年）和《PPP 的新方式》（2012年）。同时，英国政府还在宜居住房和PPP领域出台了许多单独的法律法规。在操作层面，英国对PPP项目的管理也比较完善，有专门的项目投资指南，有标准化的特许权协议和相关合同。同时，在宜居住房建设阶段的招标管理和对项目产品的规范方面都有明确的规定。

2.PPP项目多采用PFI模式。受撒切尔政府执政思路的影响，英国发展PPP的核心理念是发挥私人部门在提供公共产品和服务中的作用，政府采取购买服务的方式实现保障公共利益的政治责任。具体到保障房PPP项目，政府不参与保障房的建设和运营，项目建设和运营完全由企业主导，政府既不提供政策补贴，也很少采用特许经营方式。政府的作用主要体现在三个方面：一是按合同向企业购买服务。政府根据项目运营绩效付费，若绩效不佳或者没有达到预期目标，政府将不会向SPV公司付费。二是制定游戏规则。英国有关PPP模式的法规非常完备，这有效解决了企业垄断、提高效率、提升透明度等问题。三是向社会推广PPP模式。

3.政府在PFI项目中起主导作用。具体体现在三个方面：一是成立专门机构。2010年前，英国主要有两个机构负责PPP运行，2011年，英国财政部设立了基础设施建设局（IUK），合并了财政部PPP工作组和英国合作伙伴关系的职能，统一管理实施PPP项目。二是充分发挥政策红利在PPP项目中的作用，具体体现在“规划得益”和“共有产权”两大政策中。“共有产权”允许开发商持有一部分宜居住房产权，通常不高于30%，该政策保证了私营方能够享受到资产升值受益和部分长期租金收入。同时，该政策也将私人部门利益与项目运营效果直接挂钩，而不是被动地接受政府的监管。规划得益是指地方规划部门在授予规划许可的过程中，从规划申请人（通常是开发商）方面寻求的规划条款中规定义务以外的利益。该政策认为，土地被规划使用后产生的增值不应全部属于开发商，而需要部分返回给公众，以平衡社会、经济与环境等方面情况。三是通过政府合资或合作的中介组织间接发挥政府在PPP项目中的作用。如在审核住房资格方面，英国充分发挥社会住房基金（SHG）的作用，由其进行主导。在采用配建制建设保障房的模式中，由SHG负责审核开发商配建的保障房是否符合SHG的要求，以保证保障房持久的“可支付”特性。

（二）加拿大保障房PPP模式

加拿大作为英联邦成员国，在政治和经济制度等方面一直借鉴英国的做法和经验，但加拿大保障房PPP模式在借鉴英国宜居住房PPP模式经验的基础上又有其特色，其成功经验主要有以下几点：

1.重视社会组织的作用。加拿大保障房PPP模式的公私双方大多是行业组织，HOP项目是加拿大温尼伯市采用PUO模式特许经营的保障房项目，该项目中的公共部门是温尼伯市住房和无家可归组织，该组织是由市、省、联邦三级政府组织合作成立的机构，社会资本方是住房机会合作组织，一个由商界、政界、社会公众等各方面代表组成的非营利性社会组织，住房机会合作组织在PPP项目中起主导作用。在资金来源上，该项目由PPP项目公司购买温尼伯市需要更新改造的社区旧房，修复后再出售给基层无房人群，因此，公共部门的资金主要用于弥补项目更新改造成本与项目出售价格之间的价差，项目其他所需资金主要通过社会渠道进行募集。

2.明确的公私部门权责划分。在保障房PPP模式中，公共部门和私人部门按照保障房建设价值链进行严格分工，私人部门负责保障房设计、建造、运营和维护的全过程，以避免由不同投资人各行其是所带来的风险和责任的推诿。政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个保障房项目的全生命周期，同时，支付的前提是私人部门提供的服务达到事前约定的标准。在风险分担方面，公共部门承担土地风险，私人部门承担建设运营风险，政府对保障房建设和服务是否达标进行监管。明确公私部门的角色和责任是推动加拿大保障房发展的关键所在。

3.公私合营的PPP项目主管机构。由于认识到单一的由政府主导成立的PPP推广机构在实践应用中存在局限性，2008年，加拿大在国家层面成立了负责推广PPP模式的PPP加拿大，该组织归口于加拿大联邦政府，但吸引了私人部门参加，按照市场化模式运作。该组织具有完善的法人治理机制，私人部门可以通过董事会评估PPP加拿大的运作，这有利于充分发挥私人部门的技术、管理优势。PPP加拿大负责审核和指导联邦级的PPP项目，为PPP管理制定政策和推行最优实践，提供技术援助，并与地方级单位合作，推广PPP。

（三）美国保障房PPP模式

美国在1937年开始采用政府出资、政府供给的直接方式进行大规模的保障房建设，但是后续的实践证明这种模式基本不成功。1986年美国开始采用PPP模式提供保障性住房，Reznick和Group认为，该模式是迄今为止公私资源之间通过稳定、持续的伙伴关系增加保障性住房存量的最成功的计划。现在，通过PPP模式建设保障房已经成为美国保障房建设的主流，数据显示，截至2008年，美国通过PPP模式建设的保障房已经超过了前50年建造的公共住房数量的总和。美国保障房PPP模式主要具有以下特点。

1.多措并举解决保障房融资难、融资贵问题。资金筹措困难是影响保障房项目大规模营造的关键因素，美国的经验主要分为两点。一是高权益资本比例。美国保障房PPP项目中，私人权益投资一般占到保障房项目的50%-70%，远高于我国20%-30%的水平。二是政府资金的无偿或者低偿投入。在保障房PPP项目中，政府一般都会无偿投入一定数量的资本金，具体数量依确定的项目资金内部收益率根据服务年限进行反向计算。以伯克利市牛津广场项目为例，在该项目融资结构中，33.8%是地方政府提供的软性贷款，47.9%是私人投资商的权益资本，16.7%是银行贷款，1.5%是基金会捐款。除银行贷款外，政府投入资金和基金会捐款是无偿使用的资金，低资金成本保证了项目的可持续公益性运营。

2.多措并举管控保障质量。一是产权私有制度。在我国，保障房的产权最后归属一般为政府，在美国，保障房产权最后归属基本是开发商，因此，开发商有足够的动力建设保障房。二是引入投资商对开发商进行监管。在我国，公租房PPP模式的建设一般都是政府和社会资本合资组建SPV建设经营的项目，而政府经验缺失和所有者缺位的天然缺陷会导致公租房项目质量比较低下。在美国，一般都是由投资商和开发商组建项目公司建设运营保障房（见图3），其中，投资商是有限合伙人，承担项目的投资责任，开发商是一般合伙人，负责投资决策和项目的经营管理。项目公司至少存在15年。同时，美国税法规定，如果服务期内项目失败，投资商不仅要返还之前抵扣的税额，还要遭受非常重的罚款，这导致投资商也有意愿对保障房项目进行严格监管。

图3 美国典型保障房PPP项目股权结构

3.精巧的退出机制设计。为鼓励社会资本参与保障房建设，美国政府除无偿投入财政资金保证项目投资收益外，还在融资安排和产权安排上保证PPP项目参与各方激励相容，尤其是在退出机制设计方面，既考虑了投资商投资收益和合理退出，又兼顾了保障房项目建设质量和长期可持续运营。以伯克利市牛津广场项目为例，投资商投入的权益资本可在10年内由政府通过竞争方式分配到开发商的税收抵扣额度中实现退出。一般而言，投资商通常能以一定的折扣购买同等金额的税收抵扣额，投资商累计能获得约15%的投资回报。服务期满后，投资商权益资本自动转让给开发商。

4.重视非营利机构的作用。不同于我国的PPP模式，美国保障房PPP模式采取了政府-投资商-非营利组织各展所长的方式。在美国新型保障房建设中，非营利组织无处不在。非营利组织是美国地方政府推行公共住房项目最主要的合作伙伴之一。在美国，非营利组织、私企和政府（改革后的住房管理局）都可以提供保障房，但是非营利组织仍是首选。如果开发商是非营利组织，这些房屋将永远是保障房。社区发展公司是全美影响力巨大的住房非营利组织，三十多年来在很多城市都很活跃，并且获得了联邦政府、州政府及市政府的资助。

从上面三个国家保障房PPP模式特征梳理中可以看出，首先，清晰、完整和一致的政策法规以及完备的操作细则是保障房PPP模式大量推广的关键成功因素，如特许合同，不仅程序规范，在合同设计上也有明确的原则要求，尽量减少因为合同表述模糊发生再谈判的可能。其次，在项目全生命周期重视绩效。如在项目立项前，政府都会投入一笔资金，这笔资金是无偿的，以吸引私人部门进入。在项目建设完成后，如果公共住房达到最初合同规定的和公共部门要求的标准，政府会给予开发商建设补贴。在运营阶段，政府也有相应的激励机制。第三，充分发挥基金、信托等类金融组织的作用。融资成本和融资便利性是影响保障房PPP模式成功实施的重要因素，西方发达国家都有一个发达的金融市场，在发挥银行信贷渠道作用的同时，充分挖掘基金、信托等类金融机构的作用。如英国为了加快保障性住房开发，发起成立了SHG，SHG从住房公司获得资金，再把资金分配给非营利性机构。第四，成立国家级的PPP专业管理和推广机构。公私协作项目涉及部门较多，金额普遍较大，需要成立高效的专门PPP管理机构，这不仅有利于保护公众利益，也有利于协调各方矛盾，减少不同公共部门之间的官僚阻力，增强政策协调性，保证项目建设和可持续运营。多个国家的正反两方面经验证明，成立国家层面的PPP协调机构对该地区的公私协作健康发展有很重要的作用（见表1）。第五，重视中介组织的作用。在西方发达国家，非营利组织非常发达，他们不仅对中低收入阶层施以非常强的人文关怀，而且也拥有较强的筹集善款和协调专业开发机构的能力。该社会组织的加入大大提高了保障房PPP项目的成功概率，化解了社会矛盾，政府作用主要体现在统筹规划和组织方面。

表1 发达国家PPP管理机构

三、公共租赁房建设引入PPP模式的必要性和可行性

（一）国家政策支持

目前，我国公租房建设资金主要来自政府，随着公租房成为未来保障房的主体以及保障房建设的大力推进，政府面临的财政支出压力越来越大，地方政府主导保障房建设的模式将难以为继。因此，引入PPP模式建设公租房势在必行。2015年5月22日，财政部、住房和城乡建设部等六部门印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》，鼓励地方运用PPP模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理。通知明确了包括财政政策、税费政策、土地政策、收购政策、融资政策等在内的政府支持PPP模式公共租赁住房的政策体系，要求各地区从2015年开始组织开展公共租赁住房项目PPP模式试点和实施工作。从国家最新发布的政策看，未来五到十年中国政府主要的PPP投资机会将集中在六大领域，其中保障房建设名列国家政策鼓励名录。因此，市场化的改革和开放包容的政策将为公租房PPP模式提供极大的发展机遇。

（二）公租房需求旺盛和供应缺口巨大

首先，公租房需求庞大且十分稳定。公租房主要面向城镇中等偏低收入住房困难家庭、新就业无房人员、行政企事业单位无房人员和在城镇有固定收入来源的外来务工人员等，受众面广，人数众多。其次，从公租房供给看，虽然近几年我国推进保障房的力度非常大，但公租房供给仍严重不足，并有逐年下降的趋势。

（三）公租房属于准公共物品，且具有一定的营利空间

首先，公租房是商品，可以收取一定的租金，同时，公租房还有车位收入、店面租金收入等其他收入，经营者可以通过综合收费机制获得一定的预期收益。其次，公租房具有很强的社会属性，保障中低收入群体有房住是政府的政治责任。当公租房内部收益率不足以吸引社会资本时，政府有义务通过政策支持保证公租房的市场吸引力。第三，建设利润也是公租房PPP模式社会资本方的重要盈利来源。第四，公租房建设还可以扩大房企规模，保持行业地位，对企业品牌建设、和谐政府关系也有所裨益。此外，从经营特点看，公租房目前还处于僧多粥少的状况，收益稳定、风险低，是企业非常好的“现金奶牛”业务。因此，只要回报机制设计合理，公租房对社会资本仍具有相当大的吸引力。

（四）巨大的民间资本需要寻找投资渠道

经过黄金十年高达年平均10%的增长，我国积累了巨大的民间财富，这些民间资本迫切需要寻找出口，否则会给经济带来极大的消极影响，如前几年热炒的“蒜你狠”、“豆你玩”、“玉米疯”、“辣翻天”、“糖高宗”等，都是民间资本囤积居奇、哄抬价格的结果。此外，从债务规模看，数据显示，2014年中国政府债务占GDP的比重约为80%，超过欧盟规定的60%的警戒线标准。因此，无论是从引导民间资本角度，还是从弥补政府有限财力角度，引入社会资本参建公租房项目都非常必要。

四、促进我国公租房PPP模式良性发展的政策建议

（一）合理选择PPP模式的实现路径

鉴于PPP的运行方式，其在公租房中的应用不仅适用于新建项目，还适用于既有项目及改扩建维护项目，不仅适用于建设和运营环节，也适用于融资和后期物业管理。应该根据地方政府财政承受能力、土地性质、项目性质、相关利益者期望、回报机制等因素选择合适的公租房PPP模式。

表2 公租房PPP模式适用类型

（二）选择恰当的项目公司设立方式

根据相关政策，公租房PPP项目一般必须设立项目公司。在项目公司设立方式上，一般而言，有三种模式：其一，有限责任公司模式，即政府授权国有企业与社会资本合资成立有限责任公司，该公司是利益分配载体。在项目公司设立合同中要明确政府的资金投入比例、政府的资金来源、政策优惠和补助，如为私人投资者提供贷款担保等。在项目筹资、建设、运营等各阶段，政府相关部门与社会资本应建立相互协调共同决策机制，以保障项目的顺利进行。其二，合伙制基金模式，该模式操作流程是政府资本和社会资本分别成立各自控股的子公司或分公司，再由两家公司合资成立有限合伙制公司，该公司为利益分配载体。最后，通过增资扩股或资产置换等形式，把项目公司资产注入有限合伙制公司，由该公司作为项目公司的控股股东。该设立方式可能存在一定的法律限制，如有限合伙制基金是否能直接设立项目公司。其三，社会资本单独设立项目公司，该模式下政府部门不参与项目公司的设立，由社会资本自行设立项目公司筹资并建设、运营公租房项目。项目公司通过收取租金、政府补贴或可行性缺口补助回收投资，取得合理利润。

图4 合伙制基金项目公司设立方式

以上设立方式，前两种方式是目前政策支持的方向，根据目前PPP政策导向，政府持有项目公司股份，有利于在项目过程中有效地约束社会资本的行为。同时，政府承担一定责任，也可以减少社会资本在运作项目过程中的压力。但在持股比例上，政府出资的主体尽可能不要控股，对具体事务管理的介入要适度，否则可能偏离“让专业的人做专业的事”的初衷。

（三）成立省级的PPP母基金，适时发起PPP项目子基金

公租房建设期的资金需求对PPP民营出资方构成了较大压力，国家对房地产开发项目资本金的比例要求为35%及以上，其余部分可通过债务融资筹集。为减少项目资本金出资的压力，可以考虑通过设立PPP基金，作为表外工具获得项目建设所需的资本金，在建设完成后通过资产证券化或再融资模式退出。目前，国家层面和许多省级层面都成立了支持PPP发展的母基金。如图5所示，母基金的资金将重点投向通过物有所值评估和财政承受能力论证、被纳入省级PPP项目库的项目。建议各地方政府下一步可在母基金的基础上成立针对各行业的子基金，在子基金设立方式上，充分考虑工程承包方的重要性，从而在其中充当一个次级投资人。

图5 PPP基金架构

（四）建立公租房PPP项目合同标准

PPP项目涉及的合同非常多，在法律法规不健全的情况下，通过规范PPP项目合同来为社会资本形成稳定的预期至关重要。首先，在合同主体方面，应明确政府方是否应对项目公司的持股进行限制、融资平台公司与国有企业可否作为社会资本方或政府方。同时，应明确PPP项目合同属于民事合同，适用民事法律及争议解决方式。其次，合同中风险分配要量力而行、因地制宜，风险分配结果最终要体现在权利义务条款及收益回报机制中。第三，虽然PPP操作指南和合同指南已经发布，但指南仅对PPP项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，并不能适用所有PPP项目的特点和个性需求，应结合公租房项目特点和PPP主要运作方式出台公租房PPP项目合同操作要点，建立项目合同标准。合同的起草和谈判也应充分借助专业力量。

（五）明晰各相关主体权利义务边界，建立分级管控机制

首先，在项目识别阶段，政府是战略策划者和监督者，政府的作用主要体现在以下方面：一是引导私营企业参与制定公租房建设的中长期计划；二是建立项目筛选模型，严格挑选项目合作者。其次，在项目准备阶段，政府的主要职能是制定相关的法律法规保障私营企业的合法利益，在项目公司层面建立激励约束兼容机制。同时，畅通融资机制，健全投融资中介服务，为社会资本融资提供便利。第三，在项目采购和项目执行阶段，政府主要发挥监督者的作用，确保公租房建设质量和私人部门的经营、管理是公众可接受的。同时，在运营阶段给予私营企业税收和相关方面的优惠政策支持，确保社会资本财务模型是可行的。在移交阶段，政府的主要职责是核验合同中的相关要求，对不合规项目不予接收。

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