近观日本的“农业振兴计划”

杨丽君

2017年6月16日，经过半年多的审议，日本国会正式通过了由农林水产省提交的系列农业改革的法案《农业改革8法案》，这标志着日本在2013年制定的《农业及农村收入倍增目标十年战略》拉开日本农业改革的序幕后，又一规模庞大、历时长久、目标宏大的农业振兴计划开始启动，这场关于农业的产业结构改革的最终目的在于重振农业，占领海外农产品市场。也就是说，如果这项改革可以顺利实现，在未来，日本的大米、茶点和寿司等可能会作为新一代的“Made in Japan”横扫全球市场，就像当年日本的电器和汽车那样。

日本政府农业改革的最初契机在于日本加入TPP贸易协定。对于处于世界领先地位的日本制造业来说，成员国之间互免关税，必将有利于日本制造业的未来发展。然而，对于生产成本不占优势的农业来说，在TPP构架下，国外价格相对低廉的农产品会大量涌入日本市场，有可能使日本农业遭受重创。

日本农业以家庭经济为主体，土地集约化程度不高，平均从业人口年龄在60岁以上，农民即使家庭中不再有后续人口投入到农业劳动中，也依然不愿意出售或转租土地给他人，导致弃耕现象日益严重。资料显示，根据日本农林水产省统计数据，日本的农业耕地面积从1957年的6012000公顷，减少到2012年的4549000公顷，其中日本人赖以生存的水稻种植面积几乎缩小了一半。与此同时，农业总产出额逐年减少。根据GlobalNote提供的资料，2015年日本农产品进口额在世界排名第四，而出口额则排名第47位，农业的自足率并不高。

在这种情形之下，进行农业改革，变弱势农业为强势出口产业，便成了日本农业改革的一个重心。

根据日本政府《农业及农村收入倍增目标十年战略》以及《农业改革8法案》，日本政府正雄心勃勃进行一场彻底的农业结构大变革，试图建立一条生产、加工、商品销售有效衔接的渠道，其主要目的在于增加国内农产品的使用率，扩大国产农产品的消费市场。

关于生产倍增计划，主要的举措可以概括为以下几个方面。

土地利用率倍增计划。通过土地改革政策，提高农业集约化程度，增加土地利用率，减少弃耕行为。其政策目标是在未来十年内将现有农地利用率从目前的50%提高到80%。法律规定当土地连续弃耕达到一定年限，土地所有人将有义务将土地出租给个人或土地管理代行机构，并获得经济补偿，而管理机构将不断提高土地集约化的程度。相关政策还包括土地丈量、登记和台账建立等举措，以及与集约化农业相配套的水利、灌溉、电力和交通设施的大规模改造计划。政府将向投入农业改造的农户、农业法人以及地方自治体提供零利率贷款。

新增农业人才倍增计划。为了改变农业人口老龄化的状况，政府提出年增1万到2万农业从业人口、十年后实现40岁以下的农业从业人口达到10万的目标，并实现从业人口年龄分布均勻。为此，政府计划出台一系列农业援助政策，包括农业新增人口务农援助资金、农业人口雇佣补助资金、青年务农人口援助资金、农业劳动力的培养援助资金和举措等。同时，对新增农业劳动人口给予拥有土地的优先权。此外，为了留住并增加务农人口，日本政府也将改革农业保险政策，在旧有的农业风险保险之外，新增收入保险。

法人经营和企业经营倍增计划。为了改变以家庭经营式为主的农业经营现状，实现家庭经营、互助经营、法人经营、企业经营共存的多样化形式，政府将出台政策鼓励家庭经营方式发展为互助式集体经营方式，互助式集体经营方式转化为法人经营方式。倍增计划的政策目标为在今后10年中，将法人经营农业组织扩展到5万个。

农业生产效率倍增计划。主要是在土地集约化的基础上，更新农业技术，实现农业的信息化、智能化耕作。在提高生产效率、减少成本的同时，通过农业技术改良提高农产品的附加值。更重要的是，智能农业会模糊农业从业者和城市从业者之间的界限，让农业不再是一个单调、乏味的体力型工作，会吸引更多的年轻人投身其中。政府为发展智能化和信息化新农业，在2015年年度预算中投入了约20亿日元来研发新型智能蔬菜种植技术，投入了约50亿日元用于高端智能机器人核心技术的开发和普及。

在流通倍增计划方面，除了减少中间环节、建立生产方和需求方的直接流通渠道、开拓网络销售等之外，最主要的改革在于对到目前为止担任农作物销售中介的组织——全国农业协同组合中央会进行彻底的改革，使流通更加高效。

在消费倍增计划方面，主要设想是采用农商工共存、地产地销、将第一产业和二、三产业衔接等措施。农商工共存即用企业的方法来运营农业，再由食品加工业将其通过加工、商业运营的模式来销售。

开拓国内新型市场。具体做法是将农业生产地与学校、公司、医院、政府部门、养老院等机构的食堂直接挂钩。政府目前设定的目标是，到2025年，日本学校的食堂对国产粮食和农林水产品的使用率达到80%。值得注意的是，倍增计划中提到，有些农业援助政策的对象从前只限于农业生产者，今后也将扩大到加工业领域，估计这将有助于日本的食品加工业使用日本农产品，实现地产地销。

再建乡村计划。开发乡村民宿和民俗，吸引城市居民和海外游客体验乡村生活，活跃乡村生活，并带动当地消费。日本乡村独特的乡土风俗和风景，近年来颇受海外特别是西方游客的青睐。尤其是在全球化将世界上的大城市变得整齐划一的今天，乡间的传统建筑以及人们固守的生活方式等成了很多海外游客体验日本文化、寻找心中的日本的卖点。

根据日本观光厅2012年关于海外游客赴日观光兴趣的调查问卷显示，日本的传统饮食文化体验（30.6%）、农村山水景色游览（28.0%）、老街游览（26.6%）三项高居榜首。日本政府的政策目标为2020年日本东京奥运会举行时海外游客达到2000万人。再建乡村，将乡村建设为集生产、生活、旅行、疗养、教育（学生农村生活体验）等功能为一体的充满活力的社会和市场，是乡村倍增计划的目标之一。

出口倍增计划是日本农业倍增计划的一个重心，可以说，这次农业改革的最终目标是将日本打造为农产品出口大国。政府预测，随着世界人口膨胀，中国和印度等人口众多的新兴经济体的工业化、城市化的进展，今后10年以亚洲为中心的世界粮食需求量将由340兆日元增加到680兆日元。日本政府认为，本国食品以高质量和安全性获得世界美誉度，将有可能占领未来的粮食市场，从粮食出口弱国发展成为粮食出口强国。其具体目标是在2020年实现粮食和农林水产品出口额翻倍达1兆日元，到2030年达到5兆日元。

为此，日本将修改、简化现有出口政策，出台若干新的政策来促进农林水产品出口，帮助生产、加工等环节的个人或企业建立与海外用户直接沟通的渠道。通过海外大使馆、工商会以及大型企业等驻外机构，积极举办相关食品介绍和推广活动，开拓海外市场。通过在国外开办日本料理培训班、日本料理学校等方式，培养日本文化的当地传承人，增加海外日本料理店的数量。日本政府最近出台了一项外国人在日就劳政策，规定将放宽对赴日从事农林水产业以及餐饮业从业人员的限制。其目的在于，既可以解决短缺的农业劳动力问题，同时又有利于培育日本饮食文化的海外推广者。继电器、电子产品、医疗器械、汽车等工业产品之后，农产品成为日本正在极力打造的一个占领国际市场的新项目。

变防守型农业为进攻型农业，变以解决温饱为目的的农业为赚取外汇的农业，是日本政府农业改革的核心设想。

尽管日本政府雄心勃勃，其农业倍增计划也非常细致，但是正如所有政策在实施过程中都会出现问题和受到阻碍一样，倍增计划将在多大程度上奏效，也有待观察。不过，其前瞻性思维很值得我们思考。

其一，农业不一定就是赔钱产业，农产品也可以作为一个国家的主体产品来开拓海外市场。跳出“农村是落后的，是要被工业化和城市化所取代的”“农业是不赚钱的产业”“农民等同于教育程度低、面朝黄土背朝天”等固有观念来思考农村和农业问题，我们会发现有不少新思路可以帮助解决目前我国面临的农村问题和农业困境。

其二，日本通过将农村建成一个生产、生活、旅行、疗养、教育等一体化的空间，将流出多、流入少的人、财、物再次引向农村，从而完成乡村的振兴。只有这种全方位的结构性改革来振兴农业，才有可能从根本上扭转农业和农村衰退的现状。运用系统化思维，以工业、商业、科技的力量来再造农业，将农业生产、流通、销售和海外市场开拓一体化，在此过程中采用各种优惠政策，来鼓励民众使用国有农产品。同时，日本政府积极利用高端科技打造现代化智能新农业，预先布局未来农业发展。

在国际形势变动和充满不确定性的今天，对于一個有着庞大人口的我国而言，粮食维系着国家安全。日本加速农业产业升级、开拓国际市场，美国、澳大利亚、德国、巴西都已成为世界粮食输出大国，我国应该如何保护自己的农业，将是一个涉及国家粮食安全和社会安定的重要课题。如果不加以重视，其结果将可能是利益归于跨国企业，贫穷留在国内，问题留给政府，这将是我们不愿看到的。

（作者系华南理工大学公共政策研究院助理院长）