从《国防战略》报告看特朗普“印太战略”端倪

李大光

2018年1月19日美国国防部发布了酝酿已久的2018美国《国防战略报告》。这是特朗普政府首份、也是自2008年以来美国发布的最新《国防战略》报告。这份报告概要而全面地分析了美国目前所处的全球安全环境和竞争态势，介绍了美军在未来的技术发展方向和军力建设重点以及美国对外防务关系的看法等，理念均基于特朗普政府去年12月份出台的《国家安全战略报告》。从特朗普政府的连续两份报告可以看出其“印太战略”一些端倪。

一、特朗普政府对外安全政策日渐清晰

此次公开发表的是《国防战略报告》只是其概要，虽然只有短短的11页，约占非公开版《国防战略报告》五分之一的篇幅，但发出的信号明确而清楚，即大国竞争已取代反恐成为美国国家安全“首要关切”。

在战略环境评估中，报告进一步明确所谓“4+1”威胁判断，即中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗4个国家行为体以及“伊斯兰国”暴恐组织等非国家行为体。并认为美国繁荣与安全的核心挑战是中俄给美带来的长期战略竞争，指责中国和俄罗斯企图“塑造世界”并且“从内部破坏二战后的国际秩序”。因此特朗普政府从国家安全和军事安全层面都将中国与俄罗斯定性为美国及其盟友主导的“国际秩序”的修正者和挑战者并视中国为最大“战略竞争者”。相比而言奥巴马政府时期对中国仍然保持“合作+防范”的战略思路，并在国家安全战略报告中用“建设性”一词来定位中美关系，强调合作与竞争并存。如今特朗普政府则更加强调对中俄等国竞争与遏制的一面。

概要强调巩固同盟关系，将“印太”作为国防战略重点。“印太”是指印度洋—太平洋地区的地理空间概念，近年来中印经济崛起及其带来的海上贸易，使印度洋、太平洋海上通道对地区乃至全球经济具有重要意义。“印太”地区有世界近一半人口，囊括充满活力的东北亚、东南亚以及资源丰富的中东和非洲，还包含了世界上几个全球商贸咽喉要道。在地缘战略上“印太战略”是一个将“西太平洋和印度洋视为一个战略弧”的体系。在传统观念中，太平洋和印度洋各自独立，但地区局势新的发展开始激发一种将太平洋与印度洋看作整体的战略视角。此外该概要还提出：要加强跨大西洋的北约同盟以慑止俄罗斯的冒险行为；在中东地区建立持久联盟，打击恐怖分子，抵消伊朗的力量，确保能源通道安全；保持在西半球的优势，维护西半球的和平稳定以减少美本土威胁；发展伙伴关系以应对非洲的恐怖主义威胁等。

二、特朗普政府“印太战略”初现端倪

此次美国发布的《国防战略报告》将“亚太”改为“印太”，并将“印太”作为国防战略重点。2015年美国在《亚太地区海上安全战略》中有过“印太”这一提法。特朗普政府正式将“印太”纳入国家安全战略和国防战略，提出要将“印太”地区盟友伙伴“发展成为一个安全网络，以慑止侵略、维护稳定、确保全球公域的自由进入权”。因此美国将积极推动美、日、澳、印形成四边安全网，从“亚太”拓展到“印太”，以期在更大范围、更大空间筹划战略布局。

一是巩固与印太地区盟国的关系，构建美、日、澳、印形成四边防务合作网络。美国认为构筑一个防务网络对地区防务战略十分有利，倚重盟友是其“印太战略”的核心内容。因此须强化美国与印太盟国的合作，保持对印太地区的安全承诺，在进一步巩固与日、韩和澳安全同盟关系的同时构建与印度新同盟关系，此外在南海周边寻求新的安全合作伙伴也是美国构筑“印太战略”同盟的初衷。“印太战略”的国家构成主要包括美、日、印、澳，其他可能的參与国有韩国、新加坡、越南、印度尼西亚等。可见美国“印太战略”将以日、印为两翼，以澳大利亚上、印度尼西亚为要点的四边防务战略网络。面对中国的崛起，美国试图在亚太合纵连横，建立美国—日本—印度—澳大利亚“四边形防务网络”联盟。去年8月17日特朗普执政后的第一次美日“2+2”会谈就地区“安全保障”事务进行了磋商，从这次美日“2+2”会谈来看美国意图通过强化与日本的安全合作来保持其对西太平洋地区的影响力，平衡区内其他大国的力量。日本是“印太战略”的积极推进者，在自身实力相对中国逐渐弱化的情况下，通过拉中国另一边的印度参与，使中国面临难以兼顾的局势，从而避免或者延缓中国成为东亚的主导国。

二是以“实力优先”思维推行“亚太稳定计划”，坚持通过军力部署支撑亚太地区的稳定。“实力优先”是特朗普政府“印太战略”的核心，强调“硬实力”外交，主张单边主义，愿意在双边层面解决问题。在此原则下强调军事先行增加地区防务开支，增加在亚太地区的军事部署，保持和增强对中国的战略威慑力。基于应对中国崛起的需要，以朝鲜核导发展为由头美军不断增加在印太地区的军事存在。基于希望日本在地区安全机制中发挥更大作用的考虑，美国默许安倍于2014年解禁了日本自卫队的集体自卫权。鉴于构筑“印太战略”的军事需要，美国将继续以强化美军在印太区域的军力和加强日本自卫队作用为主要手段，压缩我在东海、钓鱼岛海域、南海以至印度洋和太平洋交汇地区、东印度洋等海域的行动空间，以频密的各种组合、联合军演提升多国联合作战能力，从而抵消和削弱我在“印太”地区的活动能力和影响力，以强大的军事实力应对中国的“反进入/区域拒止”。

三是继续加大地区经济的参与度，保持在印太地区的经济活力。横跨印度洋和太平洋地区的贸易、投资和生产联系的迅速扩大，加之世界经济重心从跨大西洋地区向亚洲地区转移，地缘经济的发展趋势推动了印太地区作为一个单一的地缘战略弧的形成。特朗普上任后宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），要与所有贸易伙伴全面重开谈判，这种新的经贸关系会成为“印太战略”事实上的经济支撑。中国、日本和印度是全球分别名列第二、第三和第七的国民经济体，且都是美国最重要的贸易伙伴。2016年美国向这三个国家出口了超过2000亿美元的商品，而进口了总价值超过6000亿美元的商品。而仅中国一个国家，就在美国的全球进口总规模中占到了五分之一的份额。尽管特朗普政府退出TPP，但并不意味着美国放弃了亚太地区的利益，特朗普会以一种更积极的双边贸易协定来替代TPP。特朗普政府将在贸易问题上对中国更加严厉，希望推动中美经济关系重塑。特朗普要求中方为解决贸易赤字做出更多让步，包括减少对美出口、扩大进口、扩大钢铁去产能规模等具体要求。随着贸易谈判的深入，美国还可能推动双边投资领域谈判，包括要求开放美国互联网企业入华，考虑吸引中国资本进入美国基础设施建设等。

四是遏制朝鲜、防范中国是特朗普政府“印太战略”的重心。特朗普政府认为美国在印太地区面临着来自以国家行为体为代表的传统海上安全威胁，主要是指北朝鲜和中国。因此美国主导“印太战略”旨在遏制中国崛起，或在无法遏制的情况下将其纳入美国的战略轨道。而遏制朝鲜、防范中国自然就成为其“印太战略”的重心。近年来由于朝鲜半岛局势紧张，平壤一再进行导弹试验和核试验，这也是特朗普上任以来在安全领域关注的重点之一。中国经济发展与军事力量提升，使国际社会必须面对中国迅速、持续崛起的局面，而中国邻国的“特鲁多综合征”也在中国实力不断上升的背景下得到强化。因此限制中国影响力，平衡中国实力提升成为“印太”概念的重要驱动。特朗普甚至说：“中国越来越具有侵略性，北朝鲜越来越危险、越来越好战。”因此在朝鲜半岛上美国又以迅雷不及掩耳的速度在韩国部署“萨德”系统，进一步提高美国在荡漾亚地区的军事存在。美日确认将共同、持续干预东海及南海事务，体现出美国对中国崛起的戒惧，意图借日本之手平衡中国海空力量崛起的影响，掣肘中国的快速发展。

五是构建更大范围的印度洋与太平洋地区战略框架。美国推动印太地区框架，实质就是应对印太地区权力格局的新变化，在继承并强化美国过去亚太战略传统的基础上，形成更大范围的印度洋与太平洋地区战略框架。特朗普政府的“印太战略”实质是基于对印太地区重要性的认知，在美国优势地位相对减弱、地缘政治经济重心日益转向印太的背景下，通过对美国未来有直接影响的关键地区布局，重塑盟友与伙伴关系，应对地区大国特别是中国的崛起及其对美国全球霸权的挑战。

三、“印太战略”特点及对中美关系的影响

“印太”或“印太亚洲”，是“印度洋—太平洋”的缩写，概念本身并不是一个新的创造。“印太”最早是作为海洋科学术语而出现的，随后也应用于人种学研究领域。在地缘政治领域“印太”只是偶尔出现于20世纪早期和中期的学术论着中。然而近年来，尤其是自2010年开始以美国、日本、澳大利亚和印度为代表的国家的战略分析家和政治精英开始积极倡导“印太”概念并别有用心地加以运用，将传统上彼此孤立的印度洋和太平洋在地缘政治意义上整合为统一的战略单元。因此，“印太”概念并不是印度洋和太平洋两个地理概念的简单相加，而是印度洋和太平洋地缘经济和地缘政治发展的产物。

（一）“印太战略”拓展延伸了亚太“再平衡战略”

美国出台亚太“再平衡战略”标志着美国“重返亚太”战略的进一步深化，而推动“印太”成为统一的地缘战略单元则是美国大战略的自然延伸。在奥巴马的第二任期将“亚太再平衡战略”重点前移南亚，开始形成“印太战略”布局。从这个角度说特朗普政府的“印太战略”是奥巴马政府“亚太再平衡战略”的延伸与拓展。目前来看美国“印太战略”具有五个鲜明特点。

一是以自由民主价值观为纽带构建“印太战略”。美、日此前提出过“民主价值观共同体”构想，迄今“印太战略”的主要参与国美、日、印、澳均是以民主价值观为标榜的西方政体国家。特朗普宣称“印太”地区近年来发生的翻天覆地变化，源于各国独立自由的发展方式，源于法制、公正和对私人商业的保护。美国作为民主价值观的“带头羊”，必须保护这些作为“自由与繁荣”基石的地区盟国。

二是以维护美国主导地位為核心构建“印太战略”。“平衡”是美国战略家喜欢用的词语，唯有平衡才能稳定，这是常识。但美国战略家口里的平衡是以美国为主导的平衡。特朗普在APEC峰会的演讲中避免用“领导者”“领导地位”等来形容美国在“印太”的角色，但他举出了历史上的很多事例来证明美国是这一地区秩序的主要维护者，实质仍然是强调美国的主导地位。

三是以特朗普风格的美式行为准则为构建“印太战略”原则。贸易是贯穿特朗普执政后东亚之行的核心议题，在日本、韩国、中国访问时特朗普指责轮流到访国在对美贸易上采取不公平手段。在APEC峰会的演讲中，特朗普也非常强硬地指责“有些国家不对等开放市场”“不遵守贸易规则”“盗窃知识产权”等，表示美国将不再容忍此类行为，也希望“印太”国家共同反对这种行为。

四是以遏制地区强国发展为构建“印太战略”的目标。中国作为印太地区的经济强国，作为不断增长的世界第二大经济体，不可避免的让美国感受到了巨大压力。特朗普访华时非常“大度”地把中国在贸易上占美国“便宜”的责任推给前几届美国政府。在APEC峰会的演讲中特朗普虽未点名中国，但重复了美国国务卿蒂勒森此前关于“掠夺性”经济模式的说法，呼吁“印太”国家保护“经济安全”，“经济安全就是国家安全”。说白了美国就是以“印太战略”拉帮结派，目的就是防范中国成为地区支配性国家。如果任由地区支配性国家出现，美国的全球霸权就会无形中冰消雪融。

五是从深层次上对抗中国的“一带一路”倡议。将“亚太”概念扩大到“印太”概念，反映了冷战结束20多年来广义上的亚洲地区力量对比和地缘战略局势变化的事实。中国通过“一带一路”战略和巴基斯坦合作建设“中巴经济走廊”，修建从中国新疆喀什到巴基斯坦瓜达尔港的能源交通大动脉，包括铁路、公路、石油管道，直接让美国对中国的近海围堵策略短路。美国先是对中国的“一带一路”不予理睬、不参与不合作，后来看到了中巴能源通道的务实合作，美国才慌不迭路的捡起“印太战略”来通过印度在印度洋海域周边制衡中国向西大战略，因而应急似得抛出来“印太战略”。可见将亚太“再平衡战略”拓展延伸为“印太战略”原因很简单，就是随着中巴经济走廊逐渐成型，中国推进“一带一路”倡议取得广泛响应，中国的利益和力量都开始成规模走向印度洋，原有的亚太“再平衡战略”成了一件过时的“衣裳”，已经“罩不住”美国及其联盟遏制中国的“躯体”，需要以新的更大的战略对抗中国的“一带一路”倡议。

（二）“印太战略”将对中美关系产生重大影响

时至今日，特朗普政府“印太战略”虽然尚未定型，一些具体政策制定仍需时日。但未来美国“印太战略”端倪已经显现，体现“美国第一”理念，并继续遵循美国亚洲政策的基本、有效原则，必将对中美关系产生重大影响。

首先，中美可避免冲突但竞争不可避免。不管特朗普政府的“印太战略”何时出炉，如何与中国相处都肯定是其中必不可少的重要内容。美国防部长马蒂斯2017年6月3日表示，由于巨大的经济体量，中国理应在亚太事务中具备有影响力的地位。作为全球最大的两个经济体，中美之间的竞争肯定会有。2017年11月美国总统特朗普在他的首次东亚之行中对他的东亚战略描绘了一个不算很清晰的轮廓。在日本、韩国、中国、越南以及APEC峰会上的一系列讲话中，特朗普都在推销一个新概念：“印太”。无论是“印太”地区，还是“印太战略”相关国家，甚至特朗普宣示“印太战略”的行程，都环绕中国。原因不言自明，即“印太战略”的目标仍是遏制中国崛起。

其次，继续以维护南海航行自由为名搅局南海。在美国眼里，南海问题已经实实在在地成为21世纪美中两国在亚太地区的大国战略博弈问题。中国在南海的一举一动，都被置于美国及其军事盟友的战略显微镜下进行审视和应对。特朗普上台后批准了美军年度南海“自由航行计划”新方案，并于2017年5月25日执行第一次所谓“自由航行行动”，紧接着在7月2日、8月10日和10月10日又进行了三次，而且两次选择美济礁海域，两次选择西沙群岛的中建岛海域。2017年5月至年底美国海军已经在南海实施了四次挑战中国主权与安全的“自由航行行动”。而奥巴马政府执政八年也不过在南海实行了五次“自由航行行动”。更甚的是，在这四次“自由航行行动”中，多次出现并非是“无害通行”的直线和不间断航行，而是有多次改变航线、故意在中方水域延长滞留时间的航行。近期美国海军“卡尔文森”号航母编队将穿越中国南海敏感海域，再次挑战中国的底线。

再有，对中国经济发起全面挑战。值得注意的是特朗普前不久在达沃斯演讲上一句话没有提到中国，但在提到贸易时特朗普说了这么一段话：对这些行为美国再不会睁一只眼闭一只眼了，包括大规模知识产权的剽窃、行业补贴，以及国家操纵的计划经济……这是特朗普演讲中最强硬的地方。这主要指哪个国家？在美国的主要贸易对象中，首当其冲的就是中国。美国一直指控中国非法补贴，对中国商品进行反补贴制裁。更关键的则是在知识产权领域，一场斗争正一触即发。

此外，把朝鲜半岛和台湾问题作为与中国博弈的 “筹码”。朝鲜核问题与部署“萨德”已经被美韩“捆绑”在一起。与以往的美国政府不同，朝鲜半岛问题不再是美国的核心利益，而是可以与大国进行讨价还价的筹码。特朗普本人已经向朝鲜领导人发出了会面的信号，在特朗普看来半岛的所有问题都是可交换的，问题在于对手的“出价”。为了延长美国治下的亚太秩序，美国还将把更多的战略资源用来与中国竞争，甚至把台湾作为与中国博弈的“筹码”，有可能在台湾问题上对华进行“敲诈式谈判”。美军通过树立强大的对手为自己找到战略方向，并借机争取军费武装美军。

可以预见，未来的美國必将在进行一系列战略调整和加速战略布势前提下，进一步加强对中国的政治、经济、军事、外交、金融、舆论、意识形态、网络空间等各个方面的全方位的战略攻势。特朗普政府已经磨刀霍霍，一场暴风雪正在袭来，中国必须有所准备。

（作者单位：国防大学）