居民生活垃圾分类处置存在的问题和建议

2017年3月30日，国家发改委、住建部颁布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求46个城市的公共机构、相关企业先行实施生活垃圾强制分类，2020年底生活垃圾回收利用率达35%以上。推行生活垃圾源头分类投放和收运处理，是实现垃圾减量化、资源化和无害化的关键环节，是建设美丽中国的重要举措之一。对于《实施方案》要求的公共机构和相关企业先行实施生活垃圾强制分类，只要加强管理，目标实现应该没有问题。但对于居民生活垃圾的分类，虽经过全国8个“生活垃圾分类收集试点城市”（北京、上海、南京、杭州、广州、深圳、厦门、桂林）17年的探索实践，效果并不理想。为此，我们成立了专题调研组，就目前我国居民生活垃圾分类情况到云南、广东进行调研，听取了省市、区县地方政府的介绍，深入到垃圾处理厂、住宅小区、大件垃圾拆解厂等地实地考察，现将调研情况报告如下：

一、我国生活垃圾分类收集现状

现阶段我国居民生活垃圾分类有两种方式：一是试点社区生活垃圾源头分类，二是垃圾处理厂内机械分选和人工分选。

（一）社区垃圾分类试点情况良好

当地政府因地制宜制定居民生活垃圾分类指南，通过设立宣传栏、垃圾分类督导员、垃圾分类投放智慧平台、积分兑换奖励等方式，引导居民正确投放。比如有的社区引进社会资本，采用“互联网+垃圾分类”系统，效果良好。该系统包括智能垃圾分类箱（分可回收物、其他垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾四种）、垃圾分类监管平台、积分兑换平台（包括网上商品兑换和线下的便民服务站商品兑换），通过互联网和自动化技术的运用，在居民垃圾分类投递的行为引导上更加简单。每户有专属二维码，可实现垃圾的溯源，如果居民投递错误，则会被扣除相应数量的积分，以此引导居民分类习惯的建立。为适应年轻人的使用习惯，除了使用系统配发的智能卡，领取垃圾袋、投递垃圾时开启相应垃圾箱，还可用手机扫描箱体上的二维码。有的社区免费发放可生物降解的塑料袋，鼓励居民单独收集厨余垃圾，社区还推出垃圾分类积分宝，定期定点回收纸张、金属、塑料、玻璃、织物等可回收垃圾，并设置大件垃圾收集处和专门容器独立储存电池、灯泡灯管等有害垃圾。

（二）生活垃圾处理厂垃圾分选效果良好

目前我国生活垃圾整体上仍然延用传统的混装、混收、混运模式，垃圾的处理方式以卫生填埋和焚烧为主，也有部分垃圾处理厂通过“机械+人工”的分选方式，将可回收物在厂内回收后综合利用，有机物制作有机基肥，不可回收物进行卫生填埋，从而实现垃圾的资源化综合处理。

二、我国生活垃圾分类推进工作取得的主要成就

目前全国在垃圾分类制度试点试验地区已经取得了一些重要成果。一是制度建设已积累了经验。深圳市作为最早实行垃圾分类试点的城市颁布了《深圳市住宅区（城中村）生活垃圾分类设施设置及管理要求》，在住宅区（城中村）设置统一规范的有害垃圾（电池、灯管）、可回收物（玻璃、金属、塑料、纸类）、大件垃圾（年花年桔）、废旧织物等生活垃圾分类设施，物业管理企业负责小区内各类垃圾的分类收集和暂存，各区政府委托专业企业负责各类垃圾的分类运输和处理，正因如此，深圳走在了全国垃圾分类试点的前列。二是“两网融合”实践效果明显。2016年7月成立的北京市城市管理委员会将“再生资源回收”纳入管理职能范围，垃圾分类回收与再生资源回收“两网融合”把原有两个体系从源头投放、收运系统、处置处理末端三个环节进行统筹规划设计，实现投放站点的整合统一、作业队伍的整编、设施场地的共享等，进一步方便居民分类投放、交售废品，使不同类型垃圾得到循环、再生利用和合理处置处理。三是依托新技术、新手段的“互联网+……”垃圾分类机制在积极探索。广州、深圳等城市灵活结合大数据、物联网、自动化等技术，整合涵盖环保运营企业、住宅小区物业管理处、非政府公益组织团体、学校和机关企事业单位的力量，打造全社会力量参与的“互联网+垃圾分类”开放式公益平台，有效推动“互联网+垃圾分类”工作，逐步构建可减量、可资源化利用的生活垃圾回收处理模式。江西省鹰潭市围绕“智慧新城”建设，引入“互联网+智慧环卫”，创造性地将城区“智慧城管”平台与农村“智慧环卫”平台有机结合，将垃圾桶、收集站、运输车、洒水车等设备集成在一套数字化管理平台上，实现全过程“数字化、视频化”定位监控，让农村垃圾“无处藏身”。

以上成就令人欣慰，但是毋庸置疑，我国全面推进生活垃圾分类处置工作仍存在不少的问题。

三、我国生活垃圾分类处置制度推进中存在的主要问题

（一）垃圾数量激增，处理能力堪忧

随着我国经济、社会的快速发展，垃圾的产生量还在不断加大，但与之相匹配的垃圾处理能力却有待提高。据不完全统计，目前我国城乡生活垃圾的实际产生量为4—5亿吨，而截止到2015年我国的生活垃圾处理能力仅为2.8亿吨，“垃圾围城”“垃圾围村”现象屡见不鲜。据2013年住建部的一项调查统计显示，中国三分之二的城市被垃圾包围，四分之一的城市已没有合适场所堆放垃圾，垃圾存放累计侵占土地超过80万亩。中再生协会专家组通过实地调研及查阅相关部门资料发现，2010年，全国城市生活垃圾产生量2.21亿吨，到2015年，全国城市生活垃圾产生量增长到3.1亿吨，5年间城市生活垃圾平均年增长7.54%，其中2014年比2013年同比增长8.2%。农村的情况也不容乐观，据卫生部调查显示，农村垃圾产生量每人每天可达0.86公斤，年垃圾产生量达3亿吨。近三年来，生活垃圾产生量仍然保持了不断上涨的趋势。其中，北京兩年生活垃圾产生量增长了118.6万吨。近五年来我国生活垃圾处理能力不断提高，但总的来说处理能力还有很大缺口。据住建部门资料和专家调查显示，虽然2010年生活垃圾产生量、生活垃圾处理能力由60.55万吨/天、45.7万吨/天，增长到2015年的117万吨/天和72.46万吨/天，处理能力缺口仍由14.8万吨/天扩大到44.54万吨/天。2017年2月，环境保护部、财政部联合印发的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》显示，我国仍有40%的建制村垃圾收集处理设施缺失，村镇垃圾污染“脏乱差”问题依然突出，不仅占用大量宝贵的农业用地，还容易滋生病菌，对地下水、土壤甚至大气造成污染，严重危及生态环境安全和居民健康。

（二）公众垃圾分类主体意识弱，分类投放参与率低

垃圾分类是一个系统工程，需要公民参与、企业加盟及政府决策。但作为生活垃圾的产生者，很多公众仍缺乏主体责任意识，认为是政府的事情，垃圾分类多年来“政府热，居民冷”的现象普遍存在。另外，很多地方简单地按照可回收、不可回收垃圾或者可燃、不可燃垃圾的分类方法，也让居民看不懂而无所适从。居民分类投放的参与率较低、准确率较低，成为制约垃圾分类制度实施效果的突出问题，是我国垃圾分类的明显短板。

（三）配套设施不完备，“先分再混”问题突出

垃圾分类处理涉及分类收集、分类运输、分类处理和分类利用，需要环环紧扣，任何一环节的失位，都会影响垃圾分类处理的整体效果。居民小区收运垃圾的一种常见模式是由物业车辆将垃圾运至小区附近的垃圾楼，再由环卫车辆运至垃圾转运站进行集中，最后运至垃圾最终的处理场所。而目前大多数城市分类垃圾运输车辆不足，或终端处理模式和垃圾分类不匹配，即使垃圾做了分类，后续运输和处理也会混合在一起，打击了居民参与垃圾分类的积极性。

（四）终端处理设施落地难，邻避效应明显

废旧物资分拣回收站、垃圾处理厂的建设是垃圾资源化利用和无害化处理的关键，但在选址落地方面遇到了较大的困难，直接影响生活垃圾综合利用和处置能力，进而影响生活垃圾分类制度的推进。

（五）垃圾分类资金需求大，资金保障不足

生活垃圾分类和管理需要配置大量的分类收集容器、配备专门的分类收运车辆、构建专门的分类垃圾处置场所（设施），以及对各试点单位进行补贴奖励，都需要投入较大的经费，目前主要的投资在终端的垃圾处理厂，处于前段的垃圾分类资金面临较大的压力。

（六）垃圾分类法律法规不健全，缺乏长效机制

我国垃圾分类回收工作的相关法律体系中并没有专门规定垃圾分类回收的法律条文。垃圾分类回收管理法律体系，主要依托于其他法律法规实现，主要是《固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》等法律。《中华人民共和国清洁生产促进法》是从“提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生、保护和改善环境”等清洁生产角度提到垃圾管理问题的，虽然清洁生产是减少城市生活垃圾的一个重要环节，但该法未能涵盖城市生活垃圾分类回收的各个环节。日本从1954年颁布《公共清洁法》开始，经过 60 多年的发展，形成了以一部基本法，两本综合性法，六部专项法为依托的垃圾分类、减量化处理的法律体系。而我国目前专门涉及到垃圾分类问题的法律法规文件，也过于原则笼统，可操作性不强。除广州、南京等少数城市外，目前很少有城市对居民不分类进行处罚的法规，即使有法规，分类涉及每个家庭，居民普遍有“法不责众”心理，实际处罚方面也面临取证难、执行难等问题。这就造成垃圾分类制度推行多年依然进展不大，原地踏步的重要原因。

（七）缺乏专门管理机构，管理责任不能落到实处

我国没有一个专门的管理机构来对垃圾资源化进行负责。政府负责垃圾分类工作的部门较多，城管局负责主体工作；建设局负责收运处置工作；环保局负责监督、指导废旧织物、电子垃圾专项分流工作；商务局负责废旧物品回收、再生资源利用等工作，如此分类，政出多门，使得垃圾分类工作行政效率低、责任难以厘清。

可见，垃圾分类是一个系统工程，涉及分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，其中任何一个环节“掉链子”，分类效果都会大打折扣。

四、全面推进我国生活垃圾分类处置的建议

（一）加强源头垃圾减量化治理力度

通过向生产商收费的方式，从源头减少生活垃圾的产生。生产商应对产品全寿命周期负责，根据“污染者付费”原则，按照废弃物的重量、种类、可回收程度等标准交费，可以约束生产商尽量不采用不可回收利用的材料，尽量减少过度包装等问题。

（二）加强垃圾分类宣传教育

要坚持“政府主导、社会参与、公众行动”的原则，加强垃圾分类公众宣传和舆论引导，通过多种途径和方式，如利用电视、广播、网络、报刊、宣传栏、指导手册等载体，向公众广泛深入宣传垃圾分类及其操作步骤等相关知识；把垃圾分类知识纳入中小学、幼儿园教育内容，并寓教于乐，引导孩子将正确的垃圾分类贯穿于日常行為。

（三）建立和终端处理模式相匹配的分类

垃圾分类主体涉及千家万户，应根据地区生活垃圾特点、垃圾终端处理模式和公众认知水平，制定简单易辨的分类种类和操作方法。同时，分类不宜过细，分类越细，操作难度越大，成本越高、效率越低。对已普遍设立厨余垃圾资源化设施的地区，应发放可降解塑料袋，鼓励对厨余等易腐垃圾进行单独分类。通过分类提高回收利用率，减少进入终端处理设施的生活垃圾，减轻终端处理设施的处理压力。

（四）推动“互联网+垃圾分类”收运模式

通过对垃圾收集点的数字化监控和大数据云计算平台的创立，实现对垃圾分类、回收、运输、调配的信息采集、分析、应答、反馈，构建高效、先进、环保的生活垃圾分类收运体系，促进人员、车辆等资源合理配置，提升资源化水平和居民垃圾分类的积极性，并为当前垃圾管理乃至今后的垃圾处理处置规划提供数据支持。

（五）促进生活垃圾分类与再生资源回收“两网融合”

再生资源回收系统属于商务部门管理，生活垃圾回收系统属于市政部门管理，分开运行导致垃圾分类未能形成合力。同时，因生活水平提高、废品价格波动等原因，我国废品回收从业人员有所减少，2015年全国各类回收站近30万个，比2014年锐减5万个，回收人员一年内减少300多万人。因此，可通过扶持相关废品回收企业、提高废品回收价格等举措，用经济手段扩大废品回收种类、整合回收队伍和设施。如对废品回收的主力军——拾荒者可以参照巴西模式，对其进行规范化管理和合理化引导，成立拾荒者协会，对拾荒者进行社团式的规范管理，也可以将拾荒者挂靠到家政公司之下，让拾荒者统一着装家政公司的工作服，由家政公司根据拾荒者捡到垃圾数量和质量进行绩效考核，支付相应的工资报酬。

（六）提高精细化管理能力

严格废旧回收行业和垃圾处理厂的日常管理，确保污染物达标排放，保障公众的知情权、参与权，将垃圾循环经济产业园区打造成向市民开放的宣传教育基地，打消市民对垃圾焚烧厂的疑虑，缓解公众的“邻避心理”，促进垃圾处理设施的顺利落地。

（七）引导民间资本进入垃圾分类处置产业

垃圾分类的同时会产生经济效益，要完善投融资机制，鼓励社会企业、资本参与到垃圾分类全过程。通过政府购买服务，采取特许经营、承包经营、租赁经营等多种运营方式，通过公开招标引入专业化服务公司，提升垃圾分类回收和处理水平。

（八）完善垃圾分类处置的法律法规，构建全过程运营监管体系

适时启动法规修订，进一步提高法规的针对性和可操作性，明确国家、地方、企业和个人在生活垃圾分类中应负的责任和义务，明确行政主管部门的监督管理责任，明确企业回收利用废弃物的义务。同时，制定垃圾分类处罚计费办法，对于违法行为视程度不同给予制裁甚至追究刑事责任。