关于“一带一路”项目建设的几点认识

晏世琦

共建“一带一路”是习近平总书记亲自提出并大力推动的重大国际合作倡议。2017年5月，他在首届“一带一路”国际合作高峰论坛（以下简称高峰论坛）上向世界全面、系统、深刻阐释了共建“一带一路”倡议的精神内涵和合作要义。在高峰论坛政策沟通和战略对接平行主题会议上，国家发展改革委主任何立峰阐述了中方关于推进“一带一路”合作“四个对接”的基本思路，即发展战略对接、发展规划对接、机制平台对接和具体项目对接。作为最基本的单元和载体，项目合作是“一带一路”对接合作的微观基础和关键所在。高峰论坛召开后，国内外对参与“一带一路”建设展现出空前热情。国内许多有境外业务的企业积极调整发展布局，将“一带一路”沿线国家列为开展合作的重点考察对象。国外不少大型跨国企业、商协会、智库等积极与中国政府、中国驻外使领馆及中方合作伙伴沟通，希望能参与相关项目合作。一些国家和地区还专门成立了跨界工作小组，推动与中方“一带一路”务实合作。可以说，中外企业界最关心的就是如何才能参与到“一带一路”项目中来。随着“一带一路”国际合作向纵深推进，如何识别“一带一路”项目并促进其实施，成为亟待回答的问题。

一、做好“一带一路”项目识别并促进其实施确有必要

首先，这是推动“一带一路”建设取得实效的内在要求。“一带一路”建设倡导通过促进世界互联互通来推动构建人类命运共同体，实现这一愿景离不开全球不同地区尤其是“一带一路”沿线重点地区的联动发展。近至中国周边，远至非洲大陆，“一带一路”沿线重点地区发展水平总体滞后，发展任务艰巨，对开发性项目热切期盼、高度倚重。然而，实现“一带一路”沿线国家互联互通所需投入空前，加之这些国家风险水平总体较高，没有任何国家或多边机构具备单独承担相关投资的能力和意愿。因此，必须设法吸引和撬动全球资金向这些区域流动。尽管共建“一带一路”建设秉持共商共建共享和市场主导的合作原则，但并不排斥对政府力量的合理运用。从中国西部大开发的实践经验看，将有限的政府资金用于满足关键需求，在重点领域、支点区域谋划实施一批重大开发项目，有望撬动更多社会资本跟进投资。鉴此，有必要对“一带一路”合作项目进行甄别，并就有潜在重要价值的项目给予适当支持，这有助于直观感知共建“一带一路”倡议的价值，从而坚定参与“一带一路”国际合作的信心。

其次，这是维护共建“一带一路”合作秩序的客观需要。虽然国内外各界对“一带一路”重视程度空前，但客观而言各方面的认识还有待提升。不少国内企业基于以往经验，认为推进“一带一路”建设就是国家要在沿线国家搞项目建设，政府会对冠以“一带一路”字眼的项目给予大力支持，特别是会提供融资便利和税收优惠，因此纷纷想方设法在项目开发及包装中植入“一带一路”元素，以期获取官方认可并纳入“政策支持”范围。境内媒体对一些“一带一路”重大项目所做的宣传报道，不仅强化了国内企业的上述认知，还给外界造成了“一带一路”是中国政府提供的“香饽饽”印象，易使外方对合作抱有过高期望。企业想方设法争取政策支持也给一些别有用心的人提供了借题发挥空间，假借“一带一路”之名搞各种组织、活动，借机敛财聚财的现象曾喧嚣一时，给“一带一路”国际合作的正常推进造成严重干扰。鉴此，有必要疏堵结合，在针对性处置失序失范问题的同时，主动作为，引导社会认知和预期，通过开展“一带一路”项目识别等工作，维护共建“一带一路”合作秩序。

第三，这是推进与域外国家在“一带一路”框架下开展合作的重要保障。共建“一带一路”倡议是开放包容的倡议，作为首倡者，中国政府致力于推动共建“一带一路”成为全球共识，但基于全球发展的客观实际，中方的努力是有重点、分层次的，即欧亚非大陆是重点，周边国家和地区是重中之重。但同时，共建“一带一路”离不开“域外”国家的广泛参与。这些“域外”合作伙伴普遍持务实心态，更强调市场主导和企业参与，对项目信息需求十分强烈，希望本国企业尽早介入相关项目合作。鉴此，开展“一带一路”项目识别和分类促进工作，也是彰显中方合作诚意，推进相关合作落地的重要保障。

二、“一带一路”项目应是符合特定条件的国际合作项目

“一带一路”倡议作为以中国为中心的叙事体系，秉持了中国文化的包容性和可塑性。这赋予“一带一路”合作很大弹性，严格界定某个项目是否是“一带一路”项目难度很大。从操作层面看，“一带一路”项目区别于其他项目的关键点在中方参与、国际合作和互联互通。

首先，“一带一路”项目应涉及含中国在内的两个及以上国家或地区，并有中方企业或机构深度参与。项目发起方、投资方、承建方、交易方或经营管理方应当来自两个及以上国家或地区，且各方在自愿、合法基础上就合作达成共识。考虑到一定时期内共建“一带一路”仍将由中国“领唱”，中方企业或机构的深度参与是应有之义。据此，“一带一路”项目可以是“走出去”项目，也可以是“引进来”项目；可以是中方主导的项目，也可是外方主导、中方参与的项目。从区位看，除人力资源开发项目外，项目实际所处应当位于“一带一路”沿线或合作伙伴境内，或者是跨境项目的中国境内组成部分。大部分项目应当位于“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”沿线国家境内，少部分有代表性的项目分布在全球范围内合作伙伴国。

其次，“一带一路”项目实施后应有利于促进沿線国家（地区）间的互联互通。有关项目的建设内容应符合政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的大方向，有助于促进沿线国家间在基础设施、产业体系、市场规则和社会公众等方面的联系和互联互通。就此而言，“一带一路”项目既可以是政府主导的规划中项目，也可以是市场主体合法发起的具有一定规模和代表性的拟建或在建项目；可以是实体的基础设施建设项目，也可以是非实体的标准、规则对接和文化、科技交流等项目。

第三，中国政府和企业应是“一带一路”项目实施的潜在受益方。“一带一路”是互利共赢的合作倡议，不是中方单方面的援助计划。中方作为共建“一带一路”的首倡者、实践者、推动者，理应也是相关项目实施的直接或间接受益者。中方不谋求对所有“一带一路”项目的主导权，但相关项目建设也不能损害中方的主权、安全和发展利益。谋划和遴选“一带一路”项目，不仅要看项目自身的经济效益，还要看项目实施对中方的潜在影响。对中国国家利益有潜在危害，或者虽商业可行但中方参与时投入产出严重失衡的项目，不能成为“一带一路”项目。

第四，“一带一路”项目应是具有关键性、节点性、示范性的重要项目。市场主导意味着相关项目从规模到结构都將十分广泛，符合上述标准的项目仍是海量的。如将有关项目不加区分地一律视为“一带一路”项目，实践中意义不大。同时，不同行业单体项目投资规模相差很大，即使相同类型、相近规模的项目，在不同时期对不同国家而言重要性也不同。由于项目行业属性、技术属性、所处地域、实施方式、融资模式等各异，评估其是否属于重要项目的标准也应有所区分。应从同类项目的共性特点出发，定性、定量相结合，实事求是地筛选出具有关键性、节点性、示范性的项目。就此而言，某个项目是否属于“一带一路”项目，理想情况下应通过机制化的筛选流程，由项目涉及的各主要方面（尤其是主管部门）共同确定。

以上四点共同勾勒了“一带一路”项目的大致轮廓。以此为基础，从项目信息汇集、促进实施、监督管理等需要出发，可对“一带一路”合作项目做进一步细分。根据项目建设难度和重要性，可分为系统重要性项目、示范性项目和一般项目。系统重要性项目是对“五通”具有重要支撑作用的重大项目，大部分是政府间合作项目，常需给予市场力量之外的资源投入和政策支持；示范性项目一般是某一产业、行业或区域内具有典型示范意义和一定规模的商业项目。

三、加强对“一带一路”项目的统计监测与引导支持

一是建立“一带一路”合作项目报备和统计体系。建立全口径的“一带一路”合作项目报备和统计体系是掌握“一带一路”建设进展和对相关项目给予政策支持的重要前提。“一带一路”项目来源和类型十分复杂，与传统意义上的境外投资项目、外商投资项目、固定资产投资项目乃至PPP项目均存在交叉重叠。随着政府职能转变深入推进，大部分涉外项目不再需要政府审批，仅需向属地主管部门报备信息即可，加大了汇集“一带一路”项目信息的难度。为此，有必要将“一带一路”项目统计纳入国家正式统计体系，建立由推进“一带一路”建设工作领导小组办公室和国家统计局牵头负责的“一带一路”项目报备和统计体系，并开发在线项目管理信息系统来支撑长期的报备和统计工作。

二是建立推进“一带一路”建设重大项目报（储）备库。建立“一带一路”项目统计体系将解决信息汇集和面上掌握情况的需要，但这远远不够。不少事关“一带一路”建设全局的重大项目，其投入规模、投资周期等远超出单个或少数几家企业的承受能力，甚至也超出沿线部分国家的承受能力。因此，虽然这些项目对促进互联互通的重要性毋庸置疑，但却迟迟难以取得进展。从长期看，有必要建立由推进“一带一路”建设工作领导小组办公室牵头负责的“一带一路”重大项目储备库，将“一带一路”项目有系统重要性、市场示范性的项目纳入其中，集中政府资源对入库项目分类分级给予适当引导和支持，从而为“一带一路”重大项目建设提供有效支撑，为跟踪、评估有关项目实施进展情况提供可靠抓手。通过认定标准和识别流程建设，逐步将各类既有项目信息整合入库，同时，根据发展战略对接的需要直接谋划、发起新的重大项目，并辅以量身定做的政策工具支撑。

三是分类分国别研究形成引导性政策工具箱。作为国家总体战略，推进“一带一路”建设确定的风险偏好实际上是主动承担明显高于市场平均水平的风险。因此，动员市场主体有效参与“一带一路”建设，既要有面上的鼓励政策，同时也要在风险激励上下功夫，从风险缓释、转移、分散、对冲、补偿等多角度进行系统政策设计并建立一个引导性政策工具箱。例如，提供政治支持或政策对接支持，搭建各类合作交流平台，鼓励举办商业展会和对接活动；提供优惠贷款或融资便利，提供信用增强或政策性保险支持；提供优质商事服务和税收优惠；提供人员出入境便利；提供项目信息和可选战略合作伙伴清单；制定专门负面清单和信用政策，等等。考虑到国别风险的系统性、不可预测性，政策工具箱内的储备措施应逐步实现“一区一策”“一国一策”；对特别重要的项目，还要考虑一事一议、一事一策、特事特办。

四是探索建立“一带一路”项目信息分享机制。考虑到境外对共建“一带一路”倡议的积极回应高度聚焦项目合作，特别是发达国家等域外合作伙伴最关心如何参与“一带一路”项目，有必要在“一带一路”重大项目储备库和统计工作基础上，研究确定我们能掌握且依法可公开的“一带一路”项目信息范围，建立相应的信息分享机制。如可在项目统计、入库时让企业选择是否同意部分公开相关信息，对可公开项目信息明确相应的公开流程和渠道（如在中国“一带一路”网开辟专门栏目和接口），既展现中方合作诚意，也有利于带动社会力量参与有关项目的储备和实施。

五是提升“一带一路”项目建设的制度化保障水平。通过政府外交、公共外交、政党外交、民间外交等多渠道沟通，促进我国与沿线国家缔结更多双多边投资保护协定或调整完善已签署投资保护协定，不断加强知识产权保护力度，完善社会信用体系，积极推进中国标准“走出去”，力争为“一带一路”项目合作创造良好制度环境。借鉴发达国家经验，加快整合对外援助资源，推动形成中国参与国际开发合作的整体合力，尽快补齐非政府组织和多边机构中方工作人员不足短板，为科学谋划并推进“一带一路”项目提供有效外部支撑。

（作者单位：中国社科院研究生院城市发展与环境研究系）