美国的中东政策：延续与变化

牛新春

内容提要 中东战略是美国全球战略的组成部分。以2017年以来美国在中东实际采取的行动为视角，可以看出美国战略收缩的态势未变，“轻足迹”的战略路径未变，真正变化的是特朗普政府的行事风格。特朗普鲁莽的政策风格必然会恶化中东地区形势，使矛盾更加复杂，解决起来更加困难。

关键词 美国中东战略；战略收缩；“轻足迹”战略；特朗普中东政策

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.03.006

特朗普入主白宫已经一年有余，但是美国中东政策仍然是一团迷雾，令全球中东问题观察家一直处于争论、困惑、迷茫之中。美国中东政策之所以让人感觉似在雾里看花，主要原因是其本身由多种矛盾构成，不同的人看到的主要矛盾不一样，矛盾的主要方面也不同。特朗普说的和做的之间有矛盾，白宫政策与国务院、国防部政策之间有矛盾，总体政策和局部政策之间有矛盾，政策目标和政策手段之间也有矛盾。本文试图越过这些矛盾，不管美国说了什么，不管美国政府部门的不同意见，不管美国的目标是什么，仅以2017年以来美国在中东实际采取的行动为视角，分析美国中东政策的变与不变。

战略收缩的态势未变

中东战略是美国全球战略的组成部分，服务于和服从于全球战略。从历史视角看，美国中东战略同全球战略的变化基本同频。冷战时期，美苏两极对抗是国际格局的主要特征。当时，美苏两国都在中东寻找、支持代理人，通过代理人争夺影响力，但是双方谨慎地避免直接卷入，担心引发超级大国之间的直接对抗。冷战结束后，美国一家独大，成为全球唯一超級大国，进入一个非常短暂的“单极时刻”。美国自信心与自满心态急剧上升，其全球战略相应进入扩张时期。期间，美国在欧洲向东扩大北约，全面重返亚洲，在中东发动两场大规模战争。然而，美国陷入了阿富汗、伊拉克两场战争的泥潭，遭受越南战争以来最大的战略挫折。2008年爆发的国际金融危机则严重打击了美国的经济自信心，令“华盛顿共识”破产。从此，美国全球战略亦进入收缩时期。奥巴马被认为是继艾森豪威尔、尼克松之后美国第三位实施“战略收缩”的总统。[1]

2002年，《美国国家安全战略报告》指出，美国在全球拥有史无前例的、无可匹敌的实力和影响力，美国国家安全战略的基础是具有美国特色的国际主义，是美国价值观和国家利益的结合；美国国家安全战略的目标不仅是让世界更安全，而且要让世界更美好，实现这个目标的途径就是经济政治自由、尊重人权与和平的国家间关系。[2] 显然，这是一个非常外向、极具野心的国家安全战略。2010年，《美国国家安全战略报告》对美国全球战略的界定为：美国要追求一个民族复兴和全球领导地位的战略，即重塑美国实力和影响力的基础，而第一步必须从国内开始。[3] 对于美国这样一个全球性大国而言，这是一个非常内向型的全球战略。2017年，《美国国家安全战略报告》说，把美国人民的安全、利益和幸福放在首位，实施有原则的现实主义，恢复美国经济、重建军队、保卫边境、维护主权和推广价值观。[4] 这个全球战略不仅仍然是内向型的，而且同2010年的全球战略相比，甚至带有一些孤立主义色彩。

回顾第二次世界大战以来美国的中东战略，其起伏节奏基本上同美国全球战略同步。1956年苏伊士运河战争后，美国取代英法成为西方世界在中东的主要玩家。冷战期间，中东是美苏争夺的重要舞台，但是美国并未直接、大规模地卷入中东冲突，而是长期实施离岸平衡政策。不论是1956年苏伊士运河战争、1970年黑色九月事件，还是1973年阿以战争，美国都积极调停，避免战争扩大。在阿以战争、两伊战争中，美国偏袒以色列、伊拉克，却从未直接参与战争。然而，1991年爆发的海湾战争彻底改变了美国的中东战略。海湾战争期间，美国派出53万人大军，直接参加战争，把伊拉克军队赶出科威特。从此，美国中东政策从离岸平衡转变为大规模干预。2003年伊拉克战争期间，美国军队直接入侵伊拉克，推翻萨达姆政权，对伊全国实施军事管制。在2011年美国撤军前，美军在伊拉克长期维持10万人左右的驻军规模，这是美国大规模干预战略的巅峰。2008年民主党人奥巴马当选总统，2011年美国从伊拉克全面撤军，此后美国在中东进入战略收缩时期。

战略收缩体现在战略目标上，冷战结束以来美国中东战略目标包括：能源安全、反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、盟国安全和促进民主。特别是2001年之后，美国把推广民主作为中东战略的重要组成部分，“民主化”既是改造中东国家、塑造中东局势的基本手段，本身也是目标。2013年9月，奥巴马在联合国大会上指出，反恐、能源、盟国安全和防范大规模杀伤性武器扩散是美国在中东的四大核心利益，首次公开把“民主化”目标排除在外，引起国际社会广泛关注。2017年特朗普的《美国国家安全战略报告》提出，美国的目标是“中东不能成为恐怖分子的庇护所，中东不能被一个敌对大国控制，中东是能源安全的组成部分”。[5] 美国公开把“民主化”从战略报告中删除，不再强调从内部改造中东国家。美国政治学家亨廷顿把美国政治意识形态划分为四个循环阶段：道德主义、犬儒主义、自满和伪善。[6] 奥巴马政府后期，美国已经进入伪善时代，美国对价值观的追求热情依然很高，但是缺乏实质性行为和投入，言行不一。特朗普时代，美国连伪善也不要了，进入了犬儒主义时代。在盟国关系上，2017年《美国国家安全战略报告》把保护盟国安全改为不允许“中东被一个敌对大国控制”。从一定程度上看，这回归了冷战时期的离岸平衡政策。

更重要的是，战略收缩体现在美国的责任上，特朗普政府继续为美国中东政策“减负”。反恐仍然是美国中东政策的核心目标，但是美国反恐的目标大大压缩。布什政府时期，美国承诺哪里有恐怖主义，美国就去哪里反恐，不仅如此，美国还要通过民主和经济改革手段铲除恐怖主义的根源。目前，美国仅限于不让中东成为“恐怖主义的庇护所”。在2014年“伊斯兰国”攻城略地之前，叙利亚、伊拉克等国的恐怖主义已经非常严重了，但美国并没有出手干预。目前，“伊斯兰国”作为一个占据领土的实体被清除后，也没有任何迹象表明美国要全力清除在叙利亚、也门、利比亚、埃及西奈半岛的恐怖主义。显然，反恐的范围仅限于能够对美国构成直接威胁的恐怖主义，即能够控制大片领土、人口和军队的恐怖主义力量。美国仍然承诺保护盟国的安全，但实践表明，美国已经不再保护盟国的政权安全，特别是来自盟国国内的安全威胁。埃及是美国在中东的重要盟国，2011年埃及穆巴拉克政权处于危机时刻，美国袖手旁观，放任其垮台。稍后，巴林出现大规模示威游行，王室政权面临挑战，美国亦无意干预，而是沙特出兵平息事态。1991年，美国为了夺回科威特的主权，派出53万大军奔赴中东，但在可预见的未来，美国不可能再为任何一个中东国家大规模出动地面部队了。简而言之，1990—2010年期间，美国是中东的国际警察，负责管控中东的各种冲突，现在美国作为离岸平衡手，只进行有限干预，防止大的权力失衡。

“轻足迹”的战略路径未变

尽管美国中东战略的目标有所收缩，在中东承担的责任有所缩水，但是美国仍然要打击恐怖主义、遏制伊朗和保护盟国安全，需要特定的手段和路径来实现自己的战略目标。奥巴马时期，美国已经开始实施“轻足迹”的中东战略，不再大规模卷入中东地区冲突，而是通过“空中干预”维护美国利益。在特朗普任期的第一年中，美国继续执行“轻足迹”的空中干预战略，空中军事力量、地面驻军威慑、盟国支持、大国关系协调是美国新中东战略的主要构成部分。

美国继续在军事上干预中东，但主要通过空袭追求自己的战略目标。过去几年，在利比亚战争、叙利亚战争及反恐战争中，美国无一例外地使用了空中干预手段，既没有袖手旁观，也拒绝大规模地面卷入，部分实现了自己的战略目标。空中干预的基本模式是：无人机、轰炸机、导弹从空中打击目标，配合以少量地面特种部队行动支持当地的武装力量，实现有限目标。在利比亚战争中，美国先发射200多枚导弹摧毁利比亚防空系统，进而实施2000多架次轰炸，清除利比亚空军，随后通过北约实施2.65万次空袭，协助利比亚本国“叛军”推翻了卡扎菲政权。为打击“伊斯兰国”等恐怖主义组织，特朗普继续在叙利亚、利比亚、也门搞空中打击。在叙利亚反恐战争中，美国派出的地面人员仅有2000人左右，全部为非战斗人员，负责情报、培训和协调工作。

空中干预要有效发挥作用，必须有友军的地面支持。遏制伊朗、確保能源安全，也必须依靠地区盟友。由盟友承担落实美国战略目标的主要责任，是“轻足迹”战略的又一大特征。在大规模干预时代，美国依靠自己的政治、经济和军事实力来发挥影响力。在战略收缩时代，美国把主要责任留给了地面上的盟友。在叙利亚反恐战争中，美国依靠库尔德人武装；在伊拉克反恐怖战争中，美国依靠伊拉克政府军和库尔德自治区武装。美国出钱、出武器、出空中支持，地面上靠盟友出人，在可预见的未来，这将是美国在中东采取军事行动的主要模式。在遏制伊朗、俄罗斯问题上，美国自己也不会投入大量资源，而会把主要责任交给地区盟国。2015年以来，俄罗斯在中东的影响力大大上升，引起美国的警惕。[7] 但迄今为止，美国自身没有采取实质性行动把俄罗斯的影响推回去，而是通过地面上的叙利亚库尔德人制衡俄罗斯。“伊斯兰国”被击败后，特朗普把遏制伊朗摆在美国中东战略的首位，也主要是依靠以色列和沙特来落实。美国愿意做的仅是提供技术、武器和情报，站在这些国家后面给予政治支持。即使2018年美国真能退出《伊朗核问题协议》，重新对伊朗实施经济制裁，也要依靠其他国家来落实，因为美国自己同伊朗基本上没有经济联系。在反恐和遏制伊朗的问题上，特朗普的调子高、决心大，却没有反映到行动上，美国自己采取的行动很少，反而是要求其他国家采取更多行动。

尽管美国不打算在中东采取大规模军事干预行动，但是保持一定规模的驻军却是非常必要的，既可以让盟国感到放心，也可以威慑敌对国家。因此，美国维持甚至加大驻军规模，同美国中东战略收缩并行不悖。2011年以来，美国在中东的驻军规模没有缩小，反而还略有增加。截至2017年9月，美国在中东驻军54325人，是非主要战争时期美国在中东最大规模的驻军。

美国的“轻足迹”战略是战略收缩的体现，它投入少、干预轻，仅能实现有限目标，很难通过这种路径主动塑造中东局势。美国任由俄罗斯主导叙利亚局势，让法国、意大利牵头利比亚调停，眼睁睁看着伊朗打通什叶派陆上走廊。这些是“轻足迹”战略必须付出的代价。

政策风格骤变

美国战略收缩的态势未变，“轻足迹”的战略路径未变，真正变化的是特朗普政府的行事风格。这是美国中东政策令人困惑不解的主要原因。同奥巴马时期相比，特朗普在中东的行事风格率性、鲁莽、前后矛盾、左右冲突，具有鲜明的个性特征。

反恐和遏制伊朗是特朗普中东政策的首要目标，这同美国历届总统没有大的区别；特朗普视沙特、以色列为首要盟国，这同美国历届总统也没有大的区别。但是，特朗普反恐和遏制伊朗的方式，支持沙特和以色列的方式，同前任有重大区别，是特朗普中东政策的主要特征。

在反恐问题上，特朗普着眼于短期利益，大胆支持、武装叙利亚库尔德武装，最终库尔德人攻下了拉卡，取得了反恐战争的重大胜利。多年来，库尔德人追求独立或自治，有自己的政治野心。同时，库尔德人同土耳其之间有尖锐矛盾，支持库尔德人必然恶化美国同土耳其的关系。因此，奥巴马政府对武装库尔德人比较谨慎。目前，反恐取得了决定性胜利，但库尔德武装何去何从成为令美国头疼的问题，美国国内各部门也没有一致意见。库尔德问题成为后“伊斯兰国”时代叙利亚最棘手的难题，也让美国进退两难。最近几个月，美军驻伊拉克的一位发言人说，美国将训练和指导一支三万人的库尔德边境部队，进一步扩大对库尔德人的支持。稍后，美国国务卿蒂勒森予以否认，强调这种说法完全是“误导”，“根本不存在”。这种前后矛盾的信息，反映出美国在库尔德问题上进退失据的困境。

在遏制伊朗问题上，特朗普打算退出《伊朗核问题全面协议》，反制伊朗的地区政策。奥巴马时期，美国通过同伊朗签署核协议来遏制其核活动，通过部分承认伊朗的地区地位来缓解其不安全感。现在，特朗普认为缓和只能助长伊朗威胁，只有通过强硬的对抗才能遏制其威胁。因此，奥巴马明确承诺不搞政权更迭，积极执行核协议，劝说沙特接受伊朗的地区大国地位。特朗普则反其道而行，公开煽动伊朗国内的反政府运动，多次声称不打算执行核协议，支持沙特和以色列进一步遏制伊朗。虽然特朗普在伊朗问题上一意孤行，但当年达成核协议的联合国其他常任理事国和德国，都不支持美国当前的政策。在中东地区，也有相当一部分国家不支持全面遏制伊朗。

在支持沙特和以色列上，特朗普同样大胆、鲁莽，做前任不愿做也不敢做的事情。为遏制伊朗，特朗普政府一边倒地支持沙特和以色列，给予沙特近乎空白支票，放任沙特和以色列采取激进的外交政策。2017年6月，沙特、阿联酋、埃及同卡塔尔断交，海合会分裂，实际结果不利于遏制伊朗。同时，特朗普公开承认耶路撒冷为以色列首都，加剧了阿拉伯世界同以色列的矛盾，实际上也不利于遏制伊朗。

未來影响

1918年第一次世界大战结束后，奥斯曼帝国解体，中东出现战略真空，英、法、俄等域外大国介入，使得中东陷入混乱。2010年后的中东乱局原是内生性的混乱，但是地区大国和全球大国迅速介入，将其演变成一场具有全球性影响的地区动荡。正值此时，美国在中东实施战略收缩，不再承担国际警察的角色，留下了战略真空，致使中东再次陷入混乱。从国际层面上看，2015年，俄罗斯借叙利亚战争强力重返中东，成为不可忽视的新玩家。无论是奥巴马政府还是特朗普政府，都没有采取遏制俄罗斯的实质性措施，反而同俄罗斯之间的协调与合作多于对抗和冲突。俄罗斯尽管没有实力同美国形成全面竞争，但是对叙利亚、土耳其、伊朗的影响不小，并且同中东每一个大国都在改善关系。美俄并存取代美国一家独大，这是中东战略格局的一大变化。在地区层面，随着沙特、埃及、土耳其、以色列等美国盟友对美国信心下降，这些国家各自构建自己的地区影响力，并且加强与俄罗斯、欧洲国家、中国的合作，对冲美国战略收缩的影响。

“轻足迹”战略减轻了美国的战略负担，也同时让美国的影响力下降，美国同盟国的关系从领导与被领导的关系变成一种交易型的互惠关系，中东国际关系将变得更脆弱和易变。美国为了反恐而武装库尔德人，但当伊拉克政府军进攻基尔库克时，美国却无动于衷；当土耳其攻打叙利亚库尔德人控制的阿夫林时，美国也保持默许。美国与其盟友的关系变得越来越具有临时性和功利性。未来，非国家行为体、地区国家和域外大国之间将不断进行洗牌，相对稳定的地区秩序、盟国关系可能需要很长时间才能到来。

特朗普鲁莽的政策风格必然会恶化中东地区形势，产生长远的负面影响。中东地区矛盾错综复杂，往往牵一发而动全身，会出现始料未及的后果。几乎每一场地区冲突，都会涉及全球性大国、地区大国、主权国家、非国家行为体等四个层次上的参与者，也会涉及阿以矛盾、逊尼派与什叶派矛盾、政教矛盾等多条分割线，形成纵横交错的复杂局面。在此背景下，特朗普鲁莽的行动，往往会产生一连串负面影响，使矛盾更加复杂，解决起来更加困难。

（作者系中国现代国际关系研究院中东所所长，研究员）

（责任编辑：苏童）

[1] Jeffrey Goldberg， "The Obama Doctrine"， Atlantic， April 2015， http：//www.the atlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctine/47152.

[2] The National Security Strategy， The White House， Washington， September， 2002.

[3] The National Security Strategy， The White House， Washington， September， 2010.

[4] The National Security Strategy， The White House， Washingtons D.C， December 2017.

[5] The National Security Strategy， The White House， Washingtons D.C， December 2017.

[6] Samuel P. Huntington， American Politics： The Promise of Disharmony， Belknap Press， 1983， p. 147.

[7] Missy Ryan， "After ISIS， U.S Military Confronts Challenges from Russia， and China in Middle East"， The Washington Post， Feb 27， 2018， https：//www.washingtonpost.com/world/national-security/after-isis-us-military-confronts-challenge-from-russia-china-in-middle-east/2018/02/27/049b451c-1bd1-11e8-9de1-147dd2df3829_story.html？utm_term=.db47812db388.