多源流理论视角下的公共图书馆政策议程设置研究——以《中华人民共和国公共图书馆法》为例

黄　扬，刘小捷（.暨南大学公共管理学院；.英国爱丁堡大学法学院）

1　研究背景

2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议正式通过了《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》），并于2018年1月1日起正式施行。《公共图书馆法》不仅是党的十九大之后第一部公共文化服务立法，更是1949年以来的第一部图书馆事业领域的专门法律。一方面，反映出公共图书馆事业在我国现代公共文化服务体系建设中的重要地位［1］和在满足人民日益增长的美好生活需要中的重要作用；［2］另一方面，也体现了党和国家对推进全面依法治国和文化法治建设的信心和决心。《公共图书馆法》的出台明确了我国公共图书馆的法律地位、公益属性、政府责任和服务要求等重要内容，并体现了具有中国特色的公共图书馆制度安排，为我国公共图书馆事业的科学健康发展提供了方向指引和法律保障。那么，在我国众多的公共问题当中，公共图书馆立法问题是怎样由一个公众议题转变为一个政策议题，从而进入到国家的决策视野当中并最终转化为公共政策的呢？而其背后又有哪些影响因素和动力机制在发挥作用呢？这都是值得学界深入思考和研究的学术课题。

为回答上述问题，本研究以此次《公共图书馆法》的出台为契机，借助美国学者约翰·W·金登（JohnW·Kingdon）所提出的多源流理论模型（Multiple Streams Theory），对《公共图书馆法》的政策议程设置进行全景式剖析，并以此为基础，梳理和总结《公共图书馆法》政策议程设置的影响要素、演进逻辑和动力机制，揭示我国《公共图书馆法》出台的必然性与合理性，以期为后续相关的图书馆法律法规和政策的议程设置提供有益的参考和启迪。

2　多源流理论的引入及其解释逻辑

在现实中，尽管公众会对政府提出诸多不同的要求，但实质上，只有少部分的公共问题会真正上升为政策问题，即公共决策者所关注的重要问题。美国著名政策学家詹姆斯·E·安德森（James E·Anderson）认为，这些能够进入公共决策者的视野之内，并引起公共决策者深切关注的要求或问题就形成了政策议程。［3］我国公共政策学者宁骚教授则将政策议程界定为“公共问题得到公共决策者的高度关注并被纳入到政策讨论、政策协商和政策决策的过程”。［4］而对公共政策议程的研究一直是学界所关注的热点和重要的研究领域。

美国著名公共政策学家约翰·W·金登在1995年出版的《议程、备选方案与公共政策》则是享誉世界的公共政策议程研究专著，金登在充分的访谈与案例分析的基础上，提出了著名的多源流分析理论，以解释为什么某些公共问题能够得到公共决策者的关注而进入到政策议程，多源流理论的基本解释逻辑是“多个原本相互独立的影响因素在一个特定的时机汇聚在一起，其共同作用的结果才促使了某个公共问题政策议程的出现”。［5］225该理论模型包括了三条彼此独立的源流，即问题源流（Problem Stream）、政策源流（PolicyStream）和政治源流（PoliticalStream）。其中，问题源流是指存在于社会中且需要公共决策者给予思考和解决的具体问题，这些问题是能够为公共决策者所感知和观察的，并通过重要指标变动、现实的执行或运行情况等方式来体现；［5］180政策源流是指包括专家学者、政府官员乃至利益集团等在内的政策共同体针对公共问题提出政策建议和解决之道的过程；［5］181政治源流则是指国民情绪、执政党理念和意志、政府变更、选举活动以及利益集团压力等因素，而这些因素能够促使公共决策者在对公共问题进行考量时有所侧重。［5］181

上述三条源流之间通常是彼此独立和分离的，只有在某个特定的时机和某个焦点事件的触发下，问题源流、政策源流和政治源流三者才会实现汇流，并最终将某个公共问题提上政策议程，［5］155而这个特定的时机或焦点事件便是金登所说的“政策之窗”（Policy Window）（见下图）。多源流理论的解释逻辑表明，我国《公共图书馆法》的出台并非只是单一因素驱动的结果，而是受到包括问题源流、政策源流以及政治源流等多种因素共同作用，并在特定的时机开启了政策之窗，从而才推动了《公共图书馆法》进入政策议程并最终出台。本研究将基于多源流理论分析视角，对《公共图书馆法》的政策议程设置进行系统地剖析和梳理。

图　多源流理论分析模型

3 《中华人民共和国公共图书馆法》的问题源流分析

根据多源流理论，公共问题本身是一个抽象概念，需要通过重要指标的情况、运行中的现状和困难等形式来向公共决策者直观呈现。同样，我国公共图书馆事业在现实发展中存在的不足和困难也构成了推动《公共图书馆法》立法问题进入政策议程的问题源流，这条问题源流促使着公共决策者对公共图书馆事业的发展给予更多的关注并着手寻求解决方案。在国家加速推进现代公共文化服务体系建设和人民群众精神文化需求不断增长的背景下，我国公共图书馆事业在建设过程中仍面临着以下多个方面的不足和困境。

（1）公共图书馆事业的区域发展和城乡发展不均衡问题非常突出。从区域发展的视角来看，根据《2014中国公共图书馆事业发展基础数据概览》［6］的相关数据显示，在经费投入方面，东部地区、中部地区、西部地区的经费投入分别占总体比例47.79%、22.03%和23.08%。可见，东部地区的经费投入力度远高于中西部地区，且东部的投入比重还呈现上升趋势；在基础设施供给方面，中西部地区仍与东部地区存在显著差距，如，2014年，东部地区每万人人均建筑面积为113.06m2，远高于中部的72.363m2和西部的78.184m2。从城乡发展的角度而言，农村地区的公共图书馆服务网络覆盖度和设施保障力度仍然不足，尤其是乡镇一级公共图书馆服务的人均设施、文献资源和配套设备等指标与县级以上公共图书馆的差距仍然显著，许多农家书屋也由于资源投入不足和管理不善等问题而出现了“空壳化”现象，［7］难以真正满足农村群众的精神文化需求。

（2）公共图书馆的经费保障不足和人才队伍缺乏。一方面，公共图书馆事业由于具有突出的公共产品属性，加之其对社会发展的长远意义，政府应给予充足的经费保障，这正如国际图联和联合国教科文组织在《公共图书馆宣言》中所呼吁的“公共图书馆应免费提供服务并得到国家及地方政府的资助”。事实上，自2011年我国公共图书馆实行免费开放之后，由于服务规模的增大和服务内容的扩展，公共图书馆的运行成本也随之不断上涨。［8］同时，公共图书馆免费开放后，其经费由中央和地方政府分别承担，但由于各地经济发展水平的差异和配套政策的不完善，不少地区的公共图书馆仍面临较大的经费压力。另一方面，我国公共图书馆还面临着人才缺乏的问题，工作人员数量和人员队伍结构的合理性不足，尤其是高级专业人才和科研技术人才明显匮乏，这也制约了公共图书馆职能的充分发挥。

（3）公共图书馆的服务机制不完善、服务水平有待提升。现阶段，我国公共图书馆在发展中仍面临着服务创新力度和精准化程度不足、服务层次和服务水平不高等方面的问题。目前，我国公共图书馆服务仍缺乏高效的、常态化的供需反馈和双向沟通机制，这在当前读者需求日趋多元化和个性化的背景下，制约了公共图书馆服务的精准化提供和用户效能的提升；其次，当前公共图书馆信息咨询服务的广度和深度也有待提升；同时，面向老年人、儿童、残疾人以及外来务工人员等弱势群体和特殊群体的服务仍然是公共图书馆服务的薄弱环节，［9］针对其信息获取特点和文献需求的专门性服务项目仍然存在缺失。此外，公共图书馆服务的绩效考评机制仍不健全，专项活动评估机制、第三方评估机制以及读者评估机制等方面仍不完善。

（4）公共图书馆建设中社会力量的参与力度和广度不足。2015年，中共中央和国务院正式提出加快构建现代公共文化服务体系之后，社会力量参与公共文化服务建设的热情高涨，参与力度也在逐渐提高。但是，由于配套政策的缺失以及公共图书馆自身管理机制、建设经验等的不足，导致我国社会力量参与公共图书馆的建设仍存在一系列亟待解决的问题。［10］一方面，缺乏对社会力量参与兴办公共图书馆的专门扶持政策，而这导致了社会力量在筹建公共图书馆时面临着性质认定难、注册门槛高、主管单位不明确、资金补助不足等诸多问题，从而也制约了社会力量参与兴办公共图书馆的积极性；另一方面，缺乏对社会捐赠的激励和引导政策，如，相关的荣誉激励政策、税收优惠政策等都存在缺失，而这也不利于多元化的社会力量参与渠道的构建。

（5）公共图书馆的体制改革过程中面临一定的困境。公共图书馆的法人结构治理是我国公益性文化事业单位体制改革的重要组成部分，其旨在借助法人治理结构和模式来推动公共图书馆的规范化运行，从而提升公共图书馆的服务效能，实现公共图书馆事业的长效发展。但目前，我国公共图书馆的法人结构治理在实际推行中仍面临着缺乏法律保障、理事会职能定位不清晰、缺乏相应的管理章程以及和现行管理制度相冲突等一系列问题。［11］相反，诸如美国、英国和新加坡等国家均已通过法律形式对公共图书馆的法人治理结构以及理事会的职能等给予明确规定和法律支撑。

4 《中华人民共和国公共图书馆法》的政策源流分析

金登认为，公共问题的浮现即便能得到公共决策者的关注，也并不足以直接进入到政策议程，还需要有相应的政策建议和政策方案，而政策建议和政策方案的形成是一个需要反复探索、协商讨论以及修改完善的过程。长期以来，中央层面和地方层面的政策探索所得到的好经验、好做法以及专家学者与图书馆业界人士的建言献策便构成了我国《公共图书馆法》政策议程设置的政策源流。

4.1　中央层面的政策探索

本研究对中央层面的公共图书馆政策进行了收集和梳理，发现中央层面较早地开展相关政策探索且政策的涉及面较为丰富。早在1982年，文化部便出台了《省（自治区、市）图书馆工作条例》，对省级图书馆的藏书、读者服务工作、组织机构以及经费、馆舍与设备等内容进行了规定。1994年，文化部发布了《关于在县以上公共图书馆进行评估定级工作的通知》，明确了省、地、县三级公共图书馆评估定级的标准、方法和步骤等内容。2009年，国家版权局、文化部等四部委联合发布《关于加强图书馆著作权保护工作的通知》，对提高图书馆的著作权保护水平和管理水平提出了相应要求。次年，文化部发布了《关于进一步加强少年儿童图书馆建设工作的意见》，旨在推动少年儿童图书馆事业的加速发展和更好地保障少年儿童的文化权益。2011年，文化部和财政部联合出台《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》，以全面推进公共图书馆等公益性文化场所的免费开放。同年，国家质检总局和标准化管理委员会联合颁布了《公共图书馆服务规范》（GB/T 28220-2011），以提升公共图书馆服务的标准化与规范化水平。2012年，《关于开展县以上公共图书馆第五次评估定级工作的通知》发布，再次明确了各级公共图书馆的评估标准和定级条件。2013年，文化部又发布了《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》，明确了“十二五”时期公共图书馆发展的指导思想、基本原则、发展目标和保障措施等。整体上，上述的政策探索从多个层面为《公共图书馆法》的起草和后续的修改提供了必要的参考。

4.2　地方层面的政策探索

通过整理和分析地方层面的公共图书馆政策文件可以发现：不少地区已通过制定地方性法规、地方政府规章和规范性文件等形式对公共图书馆的制度建设做出了相应的探索。如，早在1997年，深圳市便发布了《深圳经济特区公共图书馆条例》，对深圳市公共图书馆的管理、建设、读者服务、文献收藏、工作人员以及奖惩措施等做出了规定。北京市也在2002年制定了《北京市图书馆条例》，从而明确了北京市公共图书馆的设置、发展与保障、服务和读者权益保障、文献信息资源建设以及相应的法律责任等方面的内容。2003年，浙江省也出台了《浙江省公共图书馆管理办法》。此外，河南省、湖北省、上海市、内蒙古自治区、四川省、山东省等多个省区也都制定了相应的地方性法规或规章。近年来，广州和东莞等城市也开展了市级层面的公共图书馆政策探索。总的来说，地方层面的政策探索为《公共图书馆法》的形成进一步积累了好的经验和好的办法，其政策体例和相关内容在一定程度上也为《公共图书馆法》提供了有益的借鉴。

4.3　专家学者和业界人士的建言献策

除了中央层面和地方层面的政策探索，专家学者和业界人士积极的建言献策对于《公共图书馆法》政策议程的设置同样也起到重要的推动作用。长期以来，许多专家学者围绕着我国制定图书馆法的必要性、立法基础和相关内容等开展了研究。如，张挺在《制定中国图书馆法势在必行》一文中，便从经济和技术这两个角度阐述了制定我国图书馆法的必要性。［12］易丹柯提出了“中国图书馆立法论”，认为在市场经济发展的趋势之下，图书馆法的制定刻不容缓。［13］肖燕在《中国图书馆立法的基础与需求》一文中，从宪法条款和政策法规的角度对我国图书馆立法的基础进行了剖析，并从提升公共服务效能和实现公平服务的角度分析了立法的必要性。［14］2010年，杨玉麟等通过总结我国图书馆的政策实践和理论研究，认为我国图书馆法已具备相应的立法基础，并结合公共图书馆的性质和国际经验，提出了立法保障的必要性。［15］同时，公共图书馆的体制创新、服务提升、经费保障和人才培养等方面的学术研究进展显著。此外，文化部还结合图书馆界的力量设立了相关研究课题组，以研究课题的形式来汇集专业意见和推动草案的拟定，在《公共图书馆法》的起草和修改过程中，有关部门及工作人员也多次通过实地调研、召开座谈会等形式广泛听取专家学者和图书馆业界人士的意见和建议。

5　《中华人民共和国公共图书馆法》的政治源流分析

《公共图书馆法》政策议程的设置不仅受到问题源流和政策源流的影响，还受到政治源流的直接作用，结合我国的具体国情与《公共图书馆法》的出台过程，推动《公共图书馆法》进入政策议程的政治源流主要为执政党的执政理念和国民情绪的需求倾向两大因素。

5.1　执政党的执政理念

执政党的执政理念和意志在政治源流中起到至关重要的作用。中国共产党在中国特色社会主义建设中居于核心的领导地位，其对社会主义文化建设同样发挥着领导作用。因此，中国共产党的执政理念也构成了政治源流的核心要素。全心全意为人民服务向来是中国共产党的根本宗旨，因此，党也高度重视公共文化服务在实现社会主义文化大发展大繁荣中的重要意义和对于满足人民精神需求的重要作用。2011年，党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出了“文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化”的文化改革发展目标。2013年8月28日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上发表了重要讲话，提出“只有物质文明建设和精神文明建设都搞好，国家物质力量和精神力量都增强，全国各族人民物质生活和精神生活都改善，中国特色社会主义事业才能顺利向前推进”，［16］这都体现出中共中央对于加强公共文化服务建设和满足人民精神文化需求的高度重视，我国执政党的理念对于公共图书馆立法问题正式进入政策议程是十分有利的。

5.2　国民情绪的需求倾向

国民情绪的需求倾向是现代公共政策制定的重要依据。随着我国城镇化进程的加速、社会经济的发展和物质水平的提升，广大人民的精神文化需求不断增大，并越来越重视自身文化权益的实现。公共文化服务正是满足人民文化需求和保障人民文化权益的重要内容，而公共图书馆作为我国公共文化服务体系的重要组成部分，人民对其需求也在日益增长。但目前，由于我国公共图书馆事业发展中面临一系列的问题和困境，公共图书馆服务的供给总量和质量仍难以真正满足人民的文化需求。对此，在某种程度上能够反映国民情绪需求倾向的主流媒体舆论［17］也给予密切关注。如，2006年6月7日，《人民日报》刊发了题为《图书馆何以成“空壳”？》的文章，该文指出公共图书馆由于设备老化、文献资源陈旧、阅读环境差而难以满足读者需求，导致“空壳化”现象的产生。［18］2009年11月16日，《光明日报》刊发了题为《图书馆发展面临四大瓶颈》的新闻，认为公共图书馆所存在的地区发展不平衡、资金保障不足、人才流失、行政条块分割等问题影响了服务质量的提升，不利于满足人民需求。［19］2013年3月15日，人民网发布了题为《我国公共图书馆人均藏书量不足0.5册》的报道，关注了我国公共图书馆服务人均资源保障水平低下的问题。［20］可见，国民情绪的需求倾向对于公共图书馆立法问题进入政策议程同样起到促进作用。

6　《中华人民共和国公共图书馆法》政策之窗的开启：现代公共文化服务体系的加速构建

多源流理论认为，问题源流、政策源流和政治源流这三条相互独立的源流原本就在公共决策者周边流动，但只有在某个特定时机才会实现三流合一，成为一个有机整体，而这个特定时机就是多源流理论中的“政策之窗”。对于《公共图书馆法》立法问题而言，国家加快构建现代公共文化服务体系的这个关键时机正为其进入政策议程打开了“政策之窗”。构建现代公共文化服务体系是国家在新时期，为满足人民群众对于美好生活的需求、促进我国文化事业繁荣发展以及推动社会主义文化强国建设的重要举措。［21］2013年11月 18日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式发布，首次提出要构建现代公共文化服务体系，并对公共文化服务均等化建设、设施网络普及、反馈机制构建、文化惠民项目、法人治理结构建设以及社会化发展提出了明确的要求。2015年1月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，强调要统筹公共文化服务的均衡发展，加大公共文化服务的供给力度并增强公共文化服务的发展动力，而公共图书馆服务在我国现代公共文化服务体系中占据着重要地位。［22］2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议正是处于构建现代公共文化服务体系的关键时间点上，多位人大代表所提出的公共图书馆法立法议案得到了全国人大的高度重视，并被列为当年的重点议案，《公共图书馆法》的政策议程也得以真正设立。［23］随后，全国人大教科文卫委员会跟进了这个议案的督办落实，将公共图书馆法草案送国务院审议，组织人员前往多个省份实地考察和听取意见，联同国务院法制办、文化部等对公共图书馆法草案进行了多次细致的修改并公开征求意见，最终在2017年11月4日，《公共图书馆法》正式通过。

7　研究结论

《公共图书馆法》的制定与出台，有其自身的演进逻辑和动力机制，而多源流理论能够为《公共图书馆法》的政策议程设置研究提供具有适用性的分析框架，本研究借助多源流理论模型，全景式地梳理和剖析了《公共图书馆法》政策议程设置，发现：公共图书馆事业在现实发展中存在的不足和困难构成了问题源流，促使公共图书馆立法问题能够得到公共决策者的关注；中央层面与地方层面的政策探索和专家学者与业界人士的建言献策构成了政策源流，并推动了相应政策方案的形成；执政党的执政理念和国民情绪的需求倾向则构成了《公共图书馆法》的政治源流，对公共图书馆立法问题进入政策议程具有直接促进作用；国家提出要加快构建现代公共文化服务体系则为《公共图书馆法》的政策议程设置开启了“政策之窗”，推动了问题源流、政策源流和政治源流三者的串联和汇流，并最终实现了《公共图书馆法》政策议程的设置。

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