关于新形势下政府基础设施建设融资模式的思考

赵丽亚

（湖南省湘潭市交通运输局，湖南 湘潭 411104）

2017年是防范金融风险和地方债务风险的监管重点年，这一点，从上半年由财政部牵头多部门联合连续发布的三个重要文件可以看出。2017年4月26号，财政部、国家发改委等6部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）；2017年5月16号，财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）；2017年6月2日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）。一系列监管文件的出台，彰显了财政部等中央部委对防控地方债务风险、维护国民经济持续健康发展的决心。为治理地方政府债务增长过快的问题，其实在2014年9月21日，国务院就下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），对地方政府性债务管理以及风险防范提出新的要求。今年的多个文件出台，正是对国发〔2014〕43号文件发布后仍存在的一些问题、乱象进一步规范行为、强调红线、深化举措。对于大部分的地方市县政府，政府性融资和债务控制确实是一个相当大的难题。要发展经济、改善人居环境、助力其他产业发展、完成投资任务，就必须要上马大量的政府公益性基础设施建设项目，尽管近年来财税收入有稳定的增长，政府财力有了相当程度的提高，但面对大批大型的公益性基础设施建设投资项目，资金短缺一直是制约发展的“瓶颈”问题。当期公共财力的匮乏无法为大部分公益性基础设施建设项目提供资金保障，地方政府不得已一直游走在地方债务规模严格限额管理和寻找出路尽可能扩大融资规模试打“擦边球”的两难地带。

一、财政部2017年50号文、62号文和87号文件颁布后的影响

（一）修明渠、堵暗道

50号文要求地方政府及其所属部门不能以担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司等企业提供担保；不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。但是允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系。这是将担保行为推向市场化操作，明确市场化担保人和被担保人的法律责任，地方隐性担保显性化、市场化。同时也允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金（但不得以借贷资金出资设立），引导社会资本投资方向，政府可适当让利。

在2016年2月2日财综〔2016〕4号文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中就已对各地向金融机构举借土地储备贷款的方式进行了禁止性规定，并且明确土地储备机构不得在土地储备职能之外承担与土地储备职能无关的事务，即其从事的政府融资业务应该剥离，且不得“搭车”储备土地进行无关的城市基础设施建设。各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。2017年财政部出台62号文，打开了发行土地储备专项债券的前门，也标志着地方政府专项债券首个细分品种的面市。延续之前对地方债出台的若干政策，明确土地储备融资需求应当也只能通过省级政府发行地方政府债券的方式解决。既可以针对单一项目又可以对应多个项目打包发行，期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年。

87号文对各地以政府购买服务之名、行违规举债之实的乱象进行规范，对政府购买服务列出负面清单，极力避免政府购买公共服务沦为新型违规举债方式。可以预计在此之后，大量的公益性项目会通过政府付费类PPP模式这种正规的融资模式进行操作。

（二）划红线、强监管

50号、62号和87号三个文件对各地出现的想方设法规避债务监管的违法违规举债担保行为做了充分的禁止性要求。文中多处出现“不得”、“严格”、“严禁”等态度明确、措辞严厉的规定，划定了政策红线，明确了相关部委的管理态度以及将来的管理思路。尤其是87号文，将“政府购买服务”纳入地方政府举债的“黑名单”，针对目前盛行的将工程建设和融资行为纳入政府购买服务导致隐形债务风险不断累加的做法，列出了明确的负面清单，反响强烈，具有很强的政策导向作用。

在明确政策红线的基础上，财政部会同多个部门建设大数据监测平台，建立了跨部门联合监测和防控机制，加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。同时大力推行信息公开，完善地方政府债务信息公开、政府购买服务信息公开、政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开制度，提高监管的参与度和透明度。

（三）控风险、重防范

为切实控制和防范系统性财政金融风险，50号文明确要求2017年7月31日前对地方政府及其部门不规范的融资担保行为进行清理并整改到位；明确规定2015年1月1日起融资平台新增债务依法不属于地方政府债务；重新强调地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式（62号文的地方政府土地储备专项债券属于其中的一种），除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。87号文除列出政府购买服务的负面清单外，要求严格按照规定的范围实施政府购买服务，即要掌握三个原则，一是政府购买服务首先是一种基本的公共服务，而非工程和货物；二是政府购买服务应当纳入购买服务的指导性目录中；三是应该先有预算后有安排，应在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，原则上不超过三年（与中期财政规划年度相匹配）。

二、地方政府的融资困境

2017年以来财政部多个文件的重磅出击，大部分规定是对原来已下发过的各类规范地方政府债务风险文件的重复、强调和深化，对一些模糊边界的行为明确监管态度，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策防范全覆盖。在“开前门、堵后门”的监管方向下，可以预计今年是投融资体制转型的“阵痛年”。旧有的融资体制被逐步封堵，新的融资方式短时期内难以落地，无法满足近期大量政府公益性项目的资金需求，通过政府购买服务方式已启动的建设项目因不符合政策要求无法推进。虽然有发行土地储备专项债券的方式可以操作，但是要纳入地方预算管理并受国家和地方债务限额的严格管控，实际上留给土储发债空间的有限和未来巨大的土地储备需求必将形成矛盾，仅靠发债一种出口去进行融资很难满足资金需求。PPP作为鼓励社会资本参与投资的一种方式，在物有所值评价和财政承受能力时，项目要受到地方政府一般预算10%的限制。PPP规模受到限额管理，各部委对PPP投资机构的监管也会逐步加强，政府兜底、假股真债等方式被禁止，加大了PPP项目实际落地的难度。

在投融资平台公司的发展方面，叫停土地储备融资，将加速主要依靠储备土地抵押贷款的城投类公司的关闭或转型。尤其是自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，并进一步强化土地储备机构的专业化职能。完全封锁了依靠储备土地抵押的政府融资平台公司的融资空间，其依赖土地储备贷款应用于其他项目的模式将被逐步封死，未来将面临较大的流动性压力。但原土地储备机构从事的“融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务”可以剥离至融资平台公司，协助其提高自身实力。政府可以支持融资平台公司市场化、实体化、规范化和多元化转型，实现公司的可持续融资和做实、做大、做强。

三、扩大地方政府融资规模的思路

（一）推动政府和社会资本合作模式（PPP融资模式），扩大政府融资总规模。

PPP模式有很多种实现形式，我们比较熟悉的BOT、BT等实际上也属于“PPP”的范畴，“EPC”也是其中的一种。PPP作为目前鼓励社会资本参与投资的一种方式，能够有效减少地方政府债务，提升政府公共服务能力。在国务院、财政部、发改委的大力推广下，从2014年起，全国范围内掀起了高潮。2016年8月份开始，各部委开始对地方政府债务风险和对PPP变相融资行为进行排查，PPP发起项目明显减少。可以预计的是在政府购买服务被规范后，大量的公益类项目会通过PPP模式进行操作。根据财政部出台关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金〔2015〕21号)，规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”明确了PPP规模受到限额管理。但是对政府支付责任的限度为全年PPP项目支出不得超过预算中“一般公共预算”的10%，而非整个预算的10%。而PPP项目中政府的支出不仅可以从一般公共预算中支出，也可以从政府性基金预算或其它支出预算中支出，同时政府还可以用土地、实物资产、无形资产等投入。这些非一般公共预算中的支出不受10%比例限制，在政府方统筹做好财务规划的情况下，可以提高PPP项目的整体融资规模，扩大融资额度。

（二）探索政府资产移交—经营—移交融资模式（TOT模式），盘活存量资产。

TOT方式是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理;投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。目前，经过多年的市政、交通等各方面建设，城市基础设施面貌大为改观，形成了大量良性资产。但因为这些资产的公益性属性，经营及开发利用的效果不高，资产大量沉淀。随着城市扩容速度加快，面对巨大资金需求，在如何盘活已建成的存量资产发挥最大的社会效益方面，TOT模式是一个比较好的解决方法。政府可以将公共停车场、公共停车位、公园经营点、闲置公有房屋、公共区域广告位、冠名权等有形和无形资产移交社会资本进行运营，引导更多的社会资金投向城市基础设施建设。同时，公共设施长期经营水平较低下，效率难以提高，引入TOT项目融资方式后，促使基础设施经营单位增加压力，由于市场竞争机制的作用，使项目资源的使用效率和经济效益迅速提高。做到“经营城市”后，政府可以真正履行“裁判员”角色，把工作重点放在加强对城市建设规划，引导社会资金投入方向，更好地服务企业，监督企业经济行为等方面工作上来。

（三）拓宽政府购买服务目录范围，合理扩大规范操作空间。

财综〔2017〕87号文以“负面清单”的形式对地方政府通过政府购买服务方式随意突破债务规模划出红线，严格了监管办法。为合理合法解决政府融资与城市发展的矛盾，在操作层面，对于未列入87号文负面清单的及有国务院文件支持的政府购买服务项目，应尽可能纳入政府购买服务的目录范围，拓宽正面清单内容，留足规范操作的空间。比如：“负面清单”中明确禁止“储备土地前期开发”进行政府购买服务，而并未限制拆迁安置补偿服务；党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项仍可执行；根据国务院办公厅《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)规定，“推广‘建养一体化’模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路”，并且，鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，大力推进政府购买服务，创新农村公路基础设施建设和运营模式；国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号)规定，积极开展购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对海绵城市建设项目的资金支持力度。以上说明，在建设、养护项目方面还有一些操作空间仍可以采用政府购买服务的方式运作。

（四）发展基础设施产业基金，广开渠道吸收社会闲散资金。

财政部2015年12月发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），对财政资金注资设立政府投资基金支持产业发展提出指导意见，要求合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业，规范设立运作支持产业的政府投资基金。基础设施和公共服务领域是产业基金明确支持的四个领域之一。2016年12月，国家发展改革委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号），意味着各级政府均可以直接设立基础设施建设产业基金，也可以牵头联系企业与银行，或者设立投资引导基金等方式。从理论上来说，基础设施产业投资基金设立的目的是为了集中社会闲散资金，直接参与重点基础设施建设项目，从而可以有效地解决基础设施建设资金不足，缓解政府财政支出压力过大等问题。但基础设施产业固有的特点决定了它与投资基金的结合过程必然存在矛盾。一方面，基础设施产业投资往往是政府支持且社会急需的实体投资项目，项目成功率比较高，风险比较低；另一方面，基础设施项目的投资回收期长，前期回收率低，流动性差，缺乏盈利点，对资金缺乏吸引力。如果要广泛吸引社会资本进入，地方政府需要对项目公益属性方面进行合理的制度性补偿，以制度补偿为核心建立基础设施产业投资基金的运作机制，解决运作过程中基金的收益瓶颈问题，甚至在某些领域可以考虑牺牲对基础设施的部分控制权来换取民间资本的资金投入。只有这样才能对于“市场失灵”的领域，使市场机制发挥作用。