广深轨道交通执法体制的实践和思考

陈辉煌

广深轨道交通执法体制的实践和思考

陈辉煌

（西南政法大学，重庆 401120）

由于我国目前在国家层面对轨道交通并没有进行统一的立法，开通轨道交通的城市纷纷出台了自己的管理规定，内容各不相同，特别是执法体制不尽相同。广州和深圳是轨道交通发展较快的城市，两地在轨道交通执法方面采取了不同的探索，采取的执法模式也各有特色，广州通过地方立法，赋予轨道运营公司在有限的范围内进行执法的权力，深圳采用委托执法的方式，由运管办（轨道运营公司）代行政部门在轨道交通保护区范围内进行执法活动。通过对两地的实践情况进行对比分析，思考我国轨道运营公司在轨道执法中的地位和作用，以便于在今后的立法中采取适应我国国情的执法模式。

轨道交通；执法体制；广州；深圳

目前城市轨道交通已经成为我国重点投资和发展的领域。中国城市轨道交通协会在2017年3月发布了《城市轨道交通2016年度统计和分析报告》，中国内地（不包括港澳台地区）共30座城市开通和运营城市轨道交通，共计133条线路，运营线路总长度达4 152.8 km，共有58座城市的城轨线网规划获批（含地方政府批复的14座城市），规划线路总长达7 305.3 km[1]。广州现已建成开通10条、309 km的地铁线路，线网里程居全国第3，日均客流量预计达680万人次[2]，深圳地铁已开通运营线路共8条，总长270 km，运营总里程居全国第4，日均客运量299万人次[3]。这两座城市的轨道交通发展都非常快，为了保证轨道交通的安全运营都进行了很多创新和尝试，而且各不相同，很有代表性，因此，将两座城市进行对比研究很有意义。

1 轨道交通执法的主要内容

在我国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，城市轨道交通定义为：“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称”。本文中所称的城市轨道交通主要是指服务于城市境内的各种轻型化铁路系统，如地下铁道、轻轨交通、单轨交通、磁悬浮交通等，但不包括国家铁路、城际铁路和市域铁路[4]。城市轨道交通的安全运营是轨道交通发展的根本保证。自2003年以来，我国轨道交通项目平均每年发生事故13起，平均每年因事故死亡15.2人，每起事故平均死亡1.2人[5]。城市轨道交通是一个独立、封闭的系统，客运量大，设施设备科技含量高，一旦发生事故，后果就非常严重，做好轨道交通执法工作，保证安全营运非常必要[6]。由于轨道交通的运营涉及部门较多，其执法内容比较复杂。根据管理的不同对象，主要可以分为四大类：

1）针对轨道运营单位的执法：轨道交通运营单位主要是指地铁公司，当地铁公司违反消防、绿化、物价、环保、建设、卫生等法律法规，在安全生产、质量控制、收费经营等方面出现问题时，由相关行政主管部门分别按照法定职责管理。目前广州和深圳轨道交通运营的主管部门都是交通部门，当运营单位未做好设施的检查维护工作、未对特殊岗位人员进行培训考核，未依法处理乘客投诉，未依法进行安全生产管理、未及时排除故障、未制定突发事件先期应急处置方案或者定期组织演练等行为，由交通主管部门予以处罚。轨道交通经营单位未采取相关公共卫生管理措施，车站、车厢等公共场所卫生指标不符合国家卫生标准的，由卫生行政管理部门按照《公共场所卫生管理条例》的规定给予行政处罚。轨道交通经营单位未采取污染防治相关措施，造成噪声污染的，由环保行政管理部门按照《环境噪声污染防治法》等法律、法规的规定给予行政处罚。交通经营单位不按照政府定价收费的，由物价行政管理部门按照《价格法》的有关规定给予行政处罚等。

2）针对保护区内施工的单位和个人的执法：为了保证轨道的安全运营，一般在轨道线路周边划定一定的保护范围，广州和深圳都将地下车站（含地下通道）、隧道外边线外侧50 m内划入安全保护区。在保护区范围内的建设施工活动均实行严格管理，施工单位应委托专业机构对规划设计方案、施工方案进行安全影响及防范措施可行性评估，并书面征求运营单位意见后，报有关行政管理部门予以规划、施工许可。当有施工单位或个人出现违法违规施工时，如：未制定城市轨道交通设施保护方案或应急预案、未按照规定进行施工、拒绝接受相关单位现场查看、拒不配合违规作业等，应及时改正并受到处罚。广深地铁多次发生保护区内违法施工，导致隧道被打穿，造成严重安全隐患，给运营公司带来巨大损失。

3）针对地铁内和站台内乘客的执法：当乘客的行为造成设备设施毁损，或影响运营秩序、危害交通安全、影响公共场所容貌和环境卫生时，应接受城市交通、城管、公安等行政主管部门以及经授权或受委托的机构的处罚。如乘客违法在站台、车厢内堆放杂物、摆设摊档，乱画、乱写、乱刻、乱张贴、悬挂物品的，随地吐痰、便溺、乱扔果皮、口香糖、纸屑等垃圾废弃物的，违法携带宠物、家禽等动物乘车，以及其他干扰、妨碍运营行为，不配合运营单位安排和指挥等行为。广深地铁都多次发生乘客随手扔掷话梅核，导致车门损坏，座椅、扶手等地方时常被黏上口香胶，因过度推挤造成人员损伤、踩踏等。

4）针对相关主管单位和工作人员的执法：行政管理部门、城市轨道交通经营单位及其依授权或委托进行执法的工作人员玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊的，由其所在部门或者行政监察部门依法给予行政处分。

2 广深轨道交通执法情况

由于轨道交通的运营涉及部门较多，其执法内容比较丰富，但我国目前在法律和行政法规层面缺乏规范，仅有建设部的《城市轨道交通运营管理办法》，该办法仅对轨道交通的运营管理、安全管理和应急管理等作了粗略的规定。因此，各城市都通过地方立法的方式规范和管理本地区的轨道交通。广州和深圳分别通过《广州市城市轨道交通管理条例》和《深圳市城市轨道交通运营管理办法》对本市的轨道交通进行规范，两地在具体执法方式选择上有相同的地方，轨道交通运营单位都在执法活动中扮演了重要角色，但也有不同的安排。

2.1 广深的相同之处

1）对于轨道交通运营单位的执法，两地都由相关的政府主管部门负责，轨道交通运营单位的具体运营活动主要由交通主管部门负责，安全、城管、卫生、物价、建设等部门分别依据职权对轨道交通相关行为进行执法。在实际中，由于轨道交通运营单位一般都能很好地执行相关规定，政府部门对轨道交通运营单位进行处罚的案例不多，如果出现问题，主要通过部门协商的方式及时予以化解。

2）对于相关主管单位和工作人员的行为，都由监察部门处理，两地也基本相同。

2.2 广深的不同之处

1）对保护区内施工单位和个人的执法。由于轨道交通构造特殊，两地的轨道交通经营单位需要审查在保护区内施工的单位和个人制定的设施应急预案或者保护方案，并有权进入保护区现场查看，要求违法施工单位及时停止危险作业。广深两地的不同之处在于执法的具体操作主体不同。在深圳，该类执法由相关行政主管部门委托深圳市地铁运营管理办公室（以下简称运管办）执行。运管办是由深圳市编办发文成立的事业单位，也是深圳市地铁集团有限公司（以下简称深圳地铁公司）的另一块牌子，人财物均由深圳地铁公司负责，其接受城管、交通、建设等行政部门的委托，负责轨道交通保护区内的执法工作，有专职执法人员300人。因此，此类执法活动实际上由深圳地铁公司负责实施，深圳地铁保护区范围内监控项目共136个，重点工地24个，2016年开展工地现场执法检查193次，接报案及协调处理事件90宗，处理住建违法案件14宗。如，2016年中海油大厦基坑项目施工对地铁隧道造成沉降、位移，运管办要求施工单位赔付款175万元，前海湾至临海区间隧道遭勘探施工打穿，运管办对施工单位罚款60万元，有效起到教育震慑作用。但广州地铁运营单位（即广州地铁集团有限公司，以下简称广州地铁公司）并没有得到这方面的授权或委托，只能通过提前预防，保护区内施工前征求意见每年有1 000多宗，广州地铁公司按规定15日内予以答复，努力减少危险施工。同时，日常加强现场巡视，发现问题向政府反映，由相关政府部门负责处理，主要是通过协调解决，目前尚未有进行处罚的案例。据广州地铁公司介绍，曾经一起隧道遭打穿事件造成几百万的损失，政府协调多次无果，只能通过诉讼追偿，官司打了好几年到目前尚未解决。

2）对车站、车厢的乘客的执法。乘客的行为会对轨道运营安全带来巨大影响，如2003年2月18日，韩国大邱市地铁在中央路车站时，车厢一位男子点燃了随身携带的易燃物容器，造成198名乘客遇难，146名乘客受伤，298名乘客失踪的重大事故。在国内，乘客时常利用车门对障碍物的探测功能来阻挡车门关闭，造成晚点；不配合车站工作人员安排，在车门指示灯亮起、即将关闭的时候强行闯入，导致移门变型、损坏；乱扔生活垃圾，导致设施设备绝缘性能下降，造成火灾事故等。广州采取授权执法的方式，通过《广州市城市轨道交通管理条例》直接授权由广州地铁公司作为执法主体负责车站、车厢范围内乘客的执法工作，具体包括：违法堆放杂物、摆设摊档；乱刻画、张贴；随地吐痰、便溺、吐口香糖等废弃物；携带宠物、家禽等动物乘车[7]。一般都是较轻微的违法行为，由公司责令违法人员纠正违法行为，采取补救措施，视情节轻重处以警告，并可按规定处以20～200元的罚款。广州地铁公司并没有专职执法人员，均有站务人员兼职，拥有执法证的工作人员有1 000多名，1年处罚总金额2万多元，未发生复议、诉讼争议。深圳采取委托执法的方式，由城管、交通、建设等部门将这些执法权限委托给运管办负责，2016年在各线路、枢纽共处理城管违章案件19 474宗，交通违章案件879宗，处罚金额200多万元，未发生有效投诉。

3 广深轨道交通执法的对比分析

对于广深两地相同的执法安排不进行详细分析，主要针对其执法的不同方面，即在保护区内的施工单位及个人、在车站车厢内的乘客进行执法的相关内容进行分析。

1）从执法内容方面，深圳委托执法的内容更加广泛，但存在不确定性；广州依条例进行授权执法的内容更加明确，但范围很窄。轨道运营涉及的执法内容相同，但深圳通过委托的方式，将城管、住建、交通等主管部门的执法内容都委托运管办执行，具体执法内容存在不确定性，各主管部门是否愿意委托、委托多少内容随时可能变动；广州通过立法授权给广州地铁公司的仅有4项内容，其他执法工作仍由行政主管部门负责，但据广州地铁公司介绍，行政主管部门并没有按照人员负责轨道交通执法工作，主要依靠公司人员的巡查，发现问题以上报并进行协商的形式处理。

2）从执法效果来看，广州授权执法的责任更加明确，权责统一；深圳委托执法更加到位，但存在权责不对等。广州地铁公司的执法范围根据《广州市城市轨道交通管理条例》的规定获得，其范围比较明确，由地铁公司执行，法律后果由地铁公司承担，地铁公司实际成为行政主体，当事人如果不服，可以地铁公司为被申请人或被告提起复议或诉讼。但未授权给地铁公司的仍由行政主管部门执法的内容，如保护区内的危险施工、危害轨道设施设备的行为等，由于行政主管部门并没有针对地铁的专门的执法人员和队伍，这些执法内容基本未能得到很好的执行，发生此类违法事件，主要由地铁公司协调政府部门解决。深圳地铁公司通过运管办执行的具体执法内容都是委托获得，运管办不能以自己的名义出具处罚决定书，只能以委托单位的名义做出，不同的违法行为，做出的单位不同，法律后果也由不同的委托单位承担，因此，具体执法行为主体与法律责任的承担主体存在不对应，但地铁公司的执法人员能及时发现违法行为并及时予以处理，这从每年的处罚数量可以看出来。

3）从执法难度来看，广州由公司执法的理念先进，但群众难以接受，深圳采用委托执法方式，由运管办执法便于群众接受。由于广州地铁公司是公司，依据立法授权进行执法，在法律上没有障碍，但群众接受度低，群众普遍认为执法是政府的事情，公司无权进行执法，不配合公司执法人员的工作。据广州地铁公司反映，由于群众接受度低，违法行为人一般都不配合执法，而工作人员也没有好的措施让当事人接受处罚，公司工作人员作为兼职执法员，由于担心被投诉，在实际工作中，进行处罚的案例很少，每单的处罚金额只有20～50元，每年处罚金额只有2万元左右。反而，深圳地铁公司通过运管办的“帽子”进行执法，其作为事业单位，形式上不同于地铁公司，并配有专职执法人员，与地铁公司一般工作人员进行区分，便于群众接受，执法工作的开展相对容易。在目前严格限制行政编制，强调有限政府，突出公共行政，推行社会治理的情况下，由公司进行执法，可以缓解政府的执法压力，达到多种社会主体参与社会治理的目的，让公司的正常经营和社会管理相结合，避免资源浪费，具有一定的积极效果。

4 广深轨道交通执法的启示

通过对广深两地轨道交通执法体制的对比分析，在轨道交通执法中，两地都依靠公司的力量，这种现象在我国其他执法领域比较少见，考虑垃圾分类、禁烟、养狗等涉及公众的执法任务越来越重，要求越来越高，仅仅依靠政府的执法队伍，恐难以完成，因此，广深两地的轨道交通执法方式是将承担相关业务的公司纳入到执法队伍中来，凭借公司的力量完成执法工作，是一个很好的尝试。由于授权执法和委托执法各有利弊，但授权执法权利义务更加清晰，内容更加明确，可以考虑将两地的做法结合起来，尝试推行企业执法的管理方式：

1）授权轨道交通运营单位进行执法具有一定的必要性和合理性。我国内地现在开通地铁并出台管理规定的城市已达29座，制定地方性法规的城市有北京、上海、广州等21座，其中除北京、昆明、福州等3座城市外，有18座城市在地方立法中授权轨道交通运营单位处罚权，占比超过85%；制定政府规章的有深圳、兰州等6座城市，其中有深圳、合肥、哈尔滨等3座城市采用了委托执法的方式，还有部分城市制定了政府规范性文件，如佛山和东莞[8]，规范性文件无法进行执法授权或委托。可见，由轨道交通运营单位进行执法已经成为普遍现象。目前广州地铁公司通过授权获得的执法权限非常有限，没有安排专职的执法人员，由站务工作人员兼职，而其他行政主管部门认为地铁公司可以自己执法，也未安排力量进行地铁相关活动的执法，因此，造成执法的效果一般。如果通过立法将涉及轨道运营的所有权限授权到位，像深圳委托执法的内容一样广泛，广州地铁公司将增加执法的力量，组建专职队伍，及时处理工作中发现的违法行为，减少向政府报告的频率，更好地维护地铁运营的安全，同时缓解政府的监管压力。

2）提高处罚额度，保证企业执法的威慑力。我国《行政处罚法》规定“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”，“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”[9]。各地立法对乘客的处罚主要是罚款，且数额都不大。对于乘客的处罚，广州最高处罚额度是200元，深圳是1 000元。香港地铁对乘客的处罚最高可达5 000港币，如乘客严重违规定，还可能被检控，处6个月以下监禁[10]。因此，广州和深圳地铁公司的罚款对违法人员的教育和警示作用非常有限，而地铁设施设备造价高，一旦损害，维修投入很高，应考虑将处罚的金额进一步提高，并将企业的执法结果与个人信用、社会福利等联系起来，增加处罚的威慑力，实现信息共享，违法人员在入学、工作、任职、入户、竞选、评先评优等活动中适当考虑地铁公司的执法记录，使群众能够时刻提醒自己在地铁内的言行。

3）扩大执法的范围，以保证轨道交通运营的实际需要。在站点、车厢及保护区内，任何单位和个人的行为只要危害到轨道交通的运营安全，轨道运营单位都应有权进行执法，以便及时进行处理。目前广州地铁公司的执法权过于狭窄，日均客流量680万人次，而全年罚款总额仅2万元，其执法权基本没有发挥作用。现实中，由于乘客的行为，造成车辆设备损害、列车延误、线路故障、安全事故等案例层出不穷，深圳仅2016年就处理屏蔽门夹人夹物及故障152 802起，没收并阻止可疑危险物品356 359起，其中，管制刀具11 453件，易燃易爆品13 012件。考虑到轨道运营的特殊性，其他执法力量一般都不了解轨道交通的设施设备，随意进入保护区进行执法活动，反而会对运营安全造成不利影响。如果在违法行为发生后，再通知其他执法力量进入保护区进行执法，由于一般都在地下，需要通过特殊通道和安排，无法做到及时到达现场，难以保证执法效果。因此，对轨道交通运营单位进行充分授权是十分必要的，同时，由于这类执法都限定于特定的物理区域内，不会影响其他区域的执法活动，不会损害个人的权利，具有一定的合理性。

4）做好群众宣传工作，保证轨道交通运营单位能够顺利执法。我国《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规对授权执法有明确规定，只要有法律、法规作为依据，被授权的组织可以进行执法活动，并不是只有行政机关和公务员才能执法。由于现在一直强调政企分开，大家认为企业就是从事经营活动的，目的是盈利，而行政管理都是政府的责任，只能由政府来进行，但实际上，作为地铁这种与群众密切相关的企业，其承担了巨大的社会责任，营利也不是其追求的主要目标，与一般的企业有很大不同，而必要的执法权是其正常运营的保证，因此，应引导群众接受这类企业的管理，配合企业的执法活动。

5）探索在其他公用事业类企业进行授权执法活动。目前供电、供气、供水、排水、通信、环卫等众多的公用事业类企业中都存在无法自己执法，发现违法行为只能报告行政主管部门的情况，而行政主管部门由于本身工作已经相当繁重，难以及时到位处理，导致许多违法行为因各种原因没有得到应有的处罚，整个社会违法成本很低，造成许多安全隐患。一方面提出建设有限政府，尽量控制政府人员的膨胀；另一方面，随着社会的发展，需要执法的领域和任务越来越多。因此，探索企业执法方式是一种较好的解决途径。企业充当执行者的角色，通过运用其所获得的授权执行政府的决策[11]。为了增加企业的积极性，政府可以考虑建立一定的补偿和奖励机制，分担企业的部分执法成本，广深两地的轨道交通执法已经做出了很好的实践，值得进一步研究并予以发展。

[1] 中国城市轨道交通2016年统计分析报告发布[EB/OL]. 中国轨道交通网, [2017-10-30]http: //www.rail-transit. com/Detail_News.aspx?id=40798.

[2] 公司简介[EB/OL]. 广州地铁网站, [2017-11-17]http: // www.gzmtr.com.

[3] 集团简介[EB/OL]. 深圳地铁网站, [2017-11-17] http: // www.szmc.net.

[4] 付朝立. 我国城市轨道交通运营安全执法模式的研究[D].北京: 北京交通大学, 2007. FU Chaoli. The research of the law enforcement pattern of the city railway transport operation security in China[D]. Beijing: Beijing Jiaotong University, 2007.

[5] 许娜. 轨道交通项目安全事故发生趋势和诱因分析[J]. 华侨大学学报(自然科学版), 2016, 37(5): 558-563. XU Na. Analysis of occurrence tendency and cause of safety accidents in urban rail transit project[J]. Journal of Huaqiao University (natural science), 2016, 37(5): 558- 563.

[6] 伍建国. 城市轨道交通安全运营保护执法体系研究[J]. 铁道工程学报, 2012, 29(11): 94-97. WU Jianguo. Research on protection enforcement system for safety of urban rail transit[J]. Journal of railway engi­neering society, 2012, 29(11): 94-97.

[7] 广州市城市轨道交通管理条例[Z]. 广州市第十四届人民代表大会常务委员会公告第74号. [2018-8-25]http://www. gzmtr.com/dtssbh/fgtl/201605/t20160509_45291.html.

[8] 北大法宝[EB/OL].北京北大英华科技有限公司北京大学法制信息中心[2017-10-29] http://www.pkulaw.cn.

[9] 中华人民共和国行政处罚法[Z]. 主席令第76号. (2017- 09-12)[2018-08-25] http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/12/content_2028696.htm.

[10] 蔡于. 影响城市轨道交通运营的乘客行为分析[J]. 城市轨道交通研究, 2008, 11(6): 47-49. CAI Yu. Influence of passengers behavior on UMT ope­ration[J]. Urban mass transit, 2008, 11(6): 47-49.

[11] 林茗. 我国企业作为被授权组织相关制度研究[D]. 上海: 华东政法大学, 2007. LIN Ming. Research on relevant systems of delegation of power to a corporation in China[D]. Shanghai: East China University of Politics and Law, 2007.

（编辑：曹雪明）

Rail Transit Law Enforcement in Guangzhou and Shenzhen

CHEN Huihuang

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

As there is no unified legislation for China’s rail transit system, all cities with rail transit systems have formulated their own regulations; however, their contents are different, especially when dealing with law enforcement systems. With the rapid development of rail transit in Guangzhou and Shenzhen, these two cities are exploring different patterns with regard to rail transit law enforcement. Through local legislation, Guangzhou has given rail operators the power to enforce law with limited scope. Rail operators in Shenzhen act as law enforcement officers of the government within the scope of the rail transit protection zone. Through a comparative analysis of the practice of the two cities, we can consider the position and role of China’s rail transit operators in law enforcement so as to facilitate the implementation of law enforcement in China in future legislation.

rail transit; law enforcement; Guangzhou; Shenzhen

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.05.024

U231

A

1672-6073(2018)05-0130-05

2017-11-01

2017-11-21

陈辉煌，男，博士，行政法学院宪法与行政法方向，8330570@qq.com