新形势下江西普通公路投融资模式探析

敖胜元，马宜萍

（1.江西绿鸿通信有限责任公司，江西 宜春 336000； 2.宜春市公路管理局，江西 宜春 336000）

普通公路建设是我国公路路网中的重要组成部分，其建设成效事关“两个一百年”目标中2020全面建设小康社会的重要基础支撑。随着国家成品油和费税改革、逐步取消政府还贷二级公路收费、清理地方政府融资平台和新预算法等一系列改革措施的推进，“贷款修路、收费还贷”的投融资模式发生了根本性的改变，如何解决普通公路建设资金的短缺问题，需要我们另辟蹊径，探索新的筹资渠道。

一、江西省普通公路发展的现状

近年来，江西省不断加大对普通公路建设的投入，坚持建管养并重，公路建设取得了可喜成就，但同时也存在技术等级偏低、融资难等问题。

（一）普通公路投资不断加大，公路综合水平提升较快。“十二五”期间，江西省公路水路交通建设完成投资2239亿元，是“十一五”时期的2倍多。全省建成高速公路2110公里（含改扩建97公里），完成普通国省道升级改造2700公里和路面改造及养护大中修7900公里，完成农村公路新改建5.8万公里。至2015年底，全省公路通车总里程达15.7万公里，公路总里程居全国第16位，公路密度为每百平方公里93.8公里，其中高速公路5088公里、一级公路1952公里、二级公路10148公里、三级公路11586公里、四级公路101204公里。普通国省道覆盖了全省86%以上的乡镇，100%的乡镇和100%的行政村通了水泥（油）路。“ 十三五”期间，对普通公路投资仍保持较好的势头，普通公路的建设已成为公路建设的重中之重。2017年1～10月，全省交通基础设施建设完成投资351.2亿元，其中：高速公路、国省干线、农村公路、枢纽场站、内河港站建设分别完成投资59.4亿元、165.8亿元、111.4亿元、2亿元、12.6亿元，同比增长-78.2%、64.6%、55.4%、-53.5%、137.7%。

（二）公路技术等级总体偏低。截至2016年底，全省一级公路2618公里、二级公路10643公里、三级公路12723公里、四级公路102147公里。普通国道7684公里，二级及以上公路比例达85.9%；普通省道10880公里，二级及以上公路比例达46.4%。农村公路里程136899公里，其中县道21728公里，乡道41851公里，村道73321公里，县道三级及以上比例33.8%。而全省普通路网调整后的普通省道二级及以上公路和县道三级以上公路比例更是下降为42.9%、20.2%，整体技术等级偏低。

二、现行普通公路投融资体制存在的不足

（一）各级财政投入严重不足。2011年国务院出台国办发〔2011〕22号文件《关于进一步完善投融资政策，促进普通公路持续建康发展若干意见的通知》，提出了切实保障普通公路养护和建设资金的意见，对普通公路发展无疑是一个很好的政策。但从全省执行情况来看，普通公路建设的建设资金仍主要是靠燃油税资金、中央车购税和银行贷款，各级财政一般预算资金投入明显不足，与建设养护资金差距较大。

（二）普通公路建设投资主体单一。普通公路建设过度依赖政府和交通投融资平台，未能广泛引进社会资本，目前我省仅有萍乡和抚州采取了PPP模式进行普通公路建设，未能形成开放办交通的格局。

（三）公路投融资平台发展遭遇瓶颈。在以地主政府投入为主的机制尚未形成的情况下，各地公路融资平台的融资作用仍非常重要，但是根据预算法和六部委联合下发的规范地方政府举债融资行为的要求，融资平台要剥离政府融资职能，尽快转型为市场化运营的国有企业，依法依规开展市场化融资。

（四）普通公路融资渠道狭窄。交通运输部门争取的地方政府债券资金有限，各融资平台主要依靠商业银行贷款，尚未充分运用政策性银行和国际金融组织贷款，直接融资比例有待提高，融资渠道单一，融资成本较高。

三、普通公路投融资面临的新形势

（一)国家加强对政府性债务的管理。审计署2013年针对全国政府性债务审计报告显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元，其中：负有偿还责任的债务10.8859万亿元，占60.85%；负有担保责任的债务2.6656万亿元，占14.9%；承担一定救助责任的债务4.3393万亿元，占24.25%。从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借4.0756万亿元、3.0913万亿元、1.7762万亿元。因此2014年新修订了《预算法》和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》对地方政府债务管理做出了整体制度安排，一是新预算法规范了政府债务的举债主体，划清了市场与政府的边界。二是剥离了政府与政府性融资平台的联系，所有债务甄别后属于政府性债务的纳入财政预算管理。因此，公路作为纯公益性的基础设施建设，以政府投入为主导，就必须规范举债。

（二）进一步明确了政府购买服务的适用范围。在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号)、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）和《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号）等相关文件出台后，通过政府购买服务方式筹集资金普通公路建设资金成为融资模式的主力军。但今年财政部接连下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）文件，明确严禁将铁路、公路等领域的基础设施作为政府购买服务项目。

（三）“十三五”期间加大了对普通公路的补贴力度。随着近年来我省高速公路和农村公路投入的不断增大，两种公路都取得了快速发展，道路里程迅速增长，从而使国省干线公路发展相对滞后。作为连接城乡、联通高速公路与农村公路的纽带，国省干线公路已经成为十三五期间需要重点加大投入的方向。在资金安排上，国家也加大了对国省干线升级改造的车购税资金补助力度。2016年12月财政部、交通运输部联合下发了《关于进一步明确车辆购置税收入补助地方资金补助标准及责任追究有关事项的通知》（财建〔2016〕879号），其中明确：“普通国道改造建设项目中部地区一级公路新改建项目按1000万/公里安排中央补助，二级公路按500万元/公里补助，三级公路按300万/公里补助，路面改造项目按新改建项目的30%执行；普通省道按国道一般标准的70%执行；灾毁重建项目按重建项目工程造价的50%补助。我省赣州市执行西部地区标准，即为中部地区标准的1.2倍；赣南等原中央苏区其他县执行扶贫标准，即为中部地区标准的1.1倍。”中央车购税资金的补助标准均比“十二五”期间翻了一翻。

四、“十三五”期间江西省普通公路融资模式探析

根据我省“十三五”公路建设规划，至2020年普通国道二级及以上比例将达到95%，省道二级及以上比例力争达到65%；所有乡镇、3A级以上旅游景点通三级及以上公路，基本实现25户以上自然村通水泥路，实现农村危桥改造数量与新增危桥总量动态平衡，完成乡道及以上行政等级公路隐患治理和安全生命防护工程。为完成这一目标，预计总投资将达1500亿元。为此，必须建立以政府债券为主的融资机制，推动投资主体多元化、投资渠道多样化、投融资模式市场化，形成普通公路健康、可持续发展的良好格局。

（一）合理划分各级交通运输部门事权，建立与事权相匹配的支出责任体系和管理制度。推动部门综合预算管理模式，建立健全交通运输发展规划与三年滚动预算衔接机制，编制交通运输发展三年滚动预算，在财政预算内加大对公路的投资，建立政府主导的公路投资体制。进一步理顺公路交通部门的预算管理体制，建立公共财政对普通公路投入的保障机制，将建设、管理、养护、运营、偿债等资金需求全口径纳入财政预算管理。

（二）做好项目储备，争取更多政府债券用于普通公路建设。争取将“十三五”普通公路建设重点项目列入政府投资项目库，努力争取新增地方政府债券分配额度向普通公路建设重点项目倾斜，逐步形成以政府债券为主体的公路投融资新机制。同时，争取地方政府债券置换普通公路存量债务，降低成本，优化债务结构。

（三）设立公路产业投资基金。产业投资基金属直接融资，基金可吸纳大规模、低成本、期限长的资金主体，投资普通公路建设，大幅度提高建设资金保障能力。产业基金属于股权融资，可以充分发挥政府资金的杠杆作用。目前，国内已有内蒙古、贵州、浙江、甘肃等设立省级产业投资基金9支，计划募集资金规模超过3500亿元。

参照一些省市的做法，建议可由江西省财政厅、江西省交通运输厅联合组织，由某国有公司为政府出资人代表，吸收社会投资人，设立基金公司。产业基金出资人的资金来源，可分为以下几种：一是财政资金。公路基础设施作为国民经济发展的基础性要素，既对其直接使用者带来巨大的经济效益，同时，其作为不缺少的基础设施，也创造了巨大的社会效益，使得所有社会经济活动都成为受益者，为国民经济发展带来巨大的经济效益和社会效益，因此以财政资金出资是最直接的资金来源。二是中央车购税和省级燃油税资金。利用“十三五”中央车购税资金对普通公路建设的补助和省级燃油税资金，通过杠杆效应发挥其最大的使用率。三是省级国有资本经营预算收入。主要包括：上市公司收费经营的收益中，财政性资金投资形成的资产折成的股利以及上市公司股东权益中享有的相应收益；有限责任公司收费经营的收益中，财政性资金投入形成的资产所占出资比例应得到的收益等。四是土地增值收益。因为公路的建成间接地促使土地的大幅升值，因此公路建设理应有土地增值收入的注入。

在江西省公路系统，宜春市公路局率先尝试产业基金融资模式，目前与农业银行合作发起成立宜春市智慧交通产业绿色发展基金，由宜春交通投资集团有限公司出资4亿元作为劣后级资金，按照1∶4的杠杆比例，向符合条件的社会资本募集资金16亿元，形成20亿元规模的交通产业发展基金，重点支持宜春市“十三五”普通国省干线公路交通基础设施建设项目。

（四）积极完善和推进PPP模式。要充分调动地方政府实施PPP项目的积极性，在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息、适当的土地开发权、路域经营权等方式，支持社会资本参与普通公路建设。自财预〔2017〕50号、87号发布后，PPP模式成为各融资平台关注的焦点，融资平台都希望能作为社会资本方参与PPP项目建设，那么要明确的是融资平台可不可以作为社会资本方参与本地区的PPP项目？笔者认为是现在还不可以（上市公司除外），但很快就可以。2017年7月份下发的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（即PPP条例）中第二条，本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。该条例并没有把融资平台排除在外，不难推断出，PPP模式将会是融资平台下一阶段的主要融资模式。针对这一趋势，特提出以下几点意见和建议：

1.针对PPP模式的操作流程及相关规定，按要求包装相关项目。普通公路均为无收费权的公益性公路项目，不具备向终端使用者收费的机制，也不存在特许经营权等特征，因此，需对相关公路项目进行包装，比如：可将与该项目有关的土地增值收益以某种方式分成给社会资本方，旅游公路项目可将景点全部或部分收益以某种方式让渡给社会资本方。

2.PPP项目操作流程长，程序繁琐，需政府组织专业人员全程跟踪辅导。PPP项目操作流程包含识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段、19个步骤，目前一个PPP项目从启动到落地时间期限约在11个月左右，可以说是一个系统工程，为提高PPP项目推进效率，政府须配备专业力量进行跟踪辅导。

3.加大政策倾斜力度，提高社会资本的参与积极性。江西省自2013年取消一级公路收费权以来，全省境内除高速以外没有收费公路，因此对于普通国省道采用PPP模式建设，社会资本方参与积极性不高，因此，政府有必要加大政策扶持力度，吸引更多社会资本方参与。比如：可采取税收优惠等措施、制定合理的项目收益率等。

4.建立完善、高效的项目投资决策、风险管控和退出机制，使PPP项目的落地具有实际可操作性。

（五）利用好抵押补充贷款（PSL）促进农村公路发展。2015年以来，交通运输部与中国农业发展银行深化合作，共同出台了抵押补充贷款资金支持农村公路建设的政策，为农村公路建设提供了新的融资渠道和方式。交通部门要抓住时机，用好政策，筹措长期、稳定、低成本的农村公路建设资金。