盘活政府还贷收费公路资产

洪香花

摘 要 近年来，地方发展建设导致政府债务的案例很多，中央也在力推PPP以缓解地方债务，盘活地方存量资产。公路行业作为地方政府还贷的主要途径，但是基于其既是还贷收费又是政府债务的特殊性质，面临着优质资产难以盘活的问题。本文从政府还贷公路的特点着手，分析还贷公路模式改造的方案以及改造核心要点，以实现公路行业良性发展。

关键词 政府债务 还贷公路 资产

一、引言

政府还贷路和地方存量资产之间既相互区别又相互联系，区别在于地方存量资产的盘活受还贷路的影响；联系在于这些还贷路能解决政府债务、盘活资产存量；优势在于全国收费公路中，多地政府通过收费公路盘活了这些资产，保障了交通行业的发展。但由于政府还贷路是债务又还贷收费的双面特征，也给盘活资产带来了困难。

二、政府还贷公路的概念与特点

（一）概念简述

根据《收费公路管理条例》，政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通运输主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建成的收费公路。[1]2015年以《预算法》实施为标志的财税体制改革严格限制了政府贷款融资的方式，政府还贷收费公路实际上已经没有发展空间。此后，《收费公路管理条例》的修订替代政府还贷公路的概念也经历了几番改变，从提出“政府债务性公路”到后来的“政府收费公路”。基本方式是政府出一部分资金作为本金，再通过债务的方式集资完成收费公路项目的建設。

（二）特征分析

政府还贷公路首先是由政府主导，从概念中我们可以得知，是政府出一部分资金作为募集资金的本金，募集的方法通常是政府直接通过银行贷款，再者就是政府成立自己的融资平台，并在上面通过招标的方法说明政府融资的项目，筹集资金，并给筹集方开具政府行政事业性质的发票。收入和支出是分开管理的，收入部分隶属国库，支出就会纳入整个财政预算。通过政府成立融资平台或者贷款的方式集资建设还贷路就是政府债务的由来。

政府还贷路的经营模式是中央力推的PPP模式，政府通过集资建设还贷路模式的一个核心点就是改变了以往非经营性资产的性质。PPP项目是由社会资本投资经营获得合理的经营回报，属于经营项目。主导方式是政府和社会共同经营和获得经营的回报。

三、政府还贷路模式改造的目的

（一）盘活存量资产

交通行业的发展需要大量稳定资金，单一的政府或者是社会集资方式资金少、周期长，不利于交通网的发展建设。[2]政府和社会合作的模式，资金融资速度快，盘活政府还贷路资产，能够让社会资金涌到道路建设上来，也能够增加财政收入。通过还贷路的建设盘活了政府的存量资产，由市场主导分配，激活了民间闲散资金。

（二）减轻政府负债

就当前的情况来看，政府搭建融资平台，政府要占据主要债务，一些地方采取了公司化管理政府的模式，就是说政府的相关贷款不是作为地方性债务，而是作为企业贷款。这些都是未来政府还贷路的探索，但是不管怎么样的方式，近期内政府的债务不会减少，而且增加的概率反而会提升。

（三）改造融资平台

传统的还贷路融资平台，政府的这部分还贷路大多是由国有企业管理的。换句话说，就是这些国企基本上承担着地方政府的债务以及管理者政府还贷路的财政收入和支出。要想从根本上改变这样的局面只能改造融资平台，而改造的要点是这些还贷路采取特许经营的模式，而不都是国有企业主导。

四、还贷公路改造要点

（一）股权结构设计

通过发行股票、债券的方式募集资金，募集的资金即可当作股东对还贷路的股份，按照股份的多少对还贷路的经营收入分红。这样的做法可以让更多的社会资金参与到公路网的建设中来，减少政府在交通建设上财政支出，“取之于民，用之于民”，公路网的建设最终是服务于民众。通过类似公司募股的方式召集股东，合理地控制国企在还贷路中的比重，避免形成国企一家独大的局面。

（二）风险分配

PPP模式是为了规避风险而提出的，从管理的角度来谈，存量收费公路过去也有过类似的模式，我们可以参照以往的收益以及投资风险。[3]收费公路是由政府主导的，收益和成本都相对稳定，风险与政府共担。从某种角度上来说，还贷路就是地方政府的“国家债券”。

（三）绩效管理机制

引用绩效管理机制是为了规范参与还贷路建设的股东，采用公司制度进行管理，实现国企与参与企业之间的公平性，同时提升这些企业在还贷路建设上的积极性，同时也让这些企业形成竞争，推动还贷路的建设进程。给企业营造一个积极向上的氛围，同时也方便对企业进行管理，只有积极健康的绩效管理体制，才能够体现还贷路建设模式的先行特征，实现企业之间的公平竞争。

（四）退出机制

在整个还贷路项目经营期限结束后，采用退出的机制，企业无偿将还贷收费公路交还给政府。路权是由政府主导，企业有经营权，不具备所有权，特许经营期间的收费收入属于企业内部分红，经营期过后企业自动退出，政府进行管理，再建立一个完善的管理监督体系。

五、结语

从还贷收费公路本身具备的特征出发，探讨还贷路模式改造的目的，减少了政府的债务，募集资金对交通进行建设，盘活了政府的存量资产。这个模式改造的亮点是采用公司募股的方式及绩效管理体制；取公司制度的长处弥补PPP模式的短板，改造的难点是融资平台的建设，采用了特许经营的经营方式，让企业参与到整个还贷路的经营管理中来。

（作者单位为广东省南粤交通韶赣高速公路管理中心）

参考文献

[1] 王利彬.盘活政府还贷收费公路资产[J].中国公路，2017（9）：44-47.

[2] 张金洋.高速公路建设投融资问题研究[J].中国经贸，2009（18）：149-150.

[3] 何海军.上海公路投融资模式与实践研究[D].华东师范大学，2010.