基于成果收益分配的矿山废弃地综合治理 激励措施研究

刘向敏，林燕华，侯　冰，孙　婧

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

2016年国土资源部联合工业和信息化部等五部委发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，提出要以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念统领矿山地质环境恢复和综合治理，“创新矿山废弃地复垦利用、集体土地流转利用等政策，引导社会资金、资源、资产要素投入”治理[1]。

对矿山废弃地进行综合治理，实现废弃土地再利用是矿区土地增值的主要途径。激励社会资本投入矿山废弃地综合治理，可从治理成果，主要指土地产生的收益及分配角度探寻有效方式。吸引多元资金投入矿山废弃地综合治理，核心是利益驱动。对于政府，体现和追求的是公共利益，要满足社会福利最大化的要求；对于社会企业或个人，则要满足其本身的需求、效用偏好，实现自身利益最大化。所以吸引社会资本投入矿山地质环境综合治理，可充分发挥和挖掘资源效用，并予以制度政策保障，使矿山地质环境综合治理成果收益得以合理分配，满足社会资本投入者的利益需求，达到激励社会资本投入治理的目的。

笔者从矿山废弃地治理成果——土地实现再利用产生收益的性质着手分析，归纳出当前地方实践探索的几种基于土地收益分配的矿山废弃地治理模式，并对治理模式及存在问题进行分析，在此基础上提出了完善治理模式的对策建议。

1　矿山废弃地治理成果收益产生的性质

部分废弃矿山治理后土地实现再利用能够产生收益。该收益于治理后产生可以弥补废弃矿山治理资金，治理前被发现其潜在价值，可以激励社会资本投入矿山废弃地综合治理。废弃矿山土地产生收益的性质可以分为使用性收益和政策性收益。

使用性收益，即以矿区土地有市场需求为前提，通过土地使用权的让渡实现土地资源合理开发和再利用，从而产生的收益。土地的使用性收益包括土地利用产生的收益和土地出让(转让)产生的收益。

政策性收益，即相关土地政策的实施使矿山废弃地治理产生收益。切实保护耕地是我国的基本国策，在耕地占补平衡制度约束下，城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用政策为解决建设用地指标短缺问题提供了有效途径。此外，随着集体经营性建设用地入市改革试点的推进，通过集体所有的工矿废弃地复垦调整入市获得经济效益的方式，均可称之为政策性收益。

2　基于成果收益分配的矿山废弃地治理实践

2.1　基于土地的使用性收益分配治理方式

属于国家所有的矿山废弃地，以土地使用性收益促治理，从政府角度来说，有两种方式，一种是先对矿山废弃地进行治理再出让，另一种是通过出让使矿山废弃地获得治理。

对于“治理-出让”方式，从治理投入主体来分析，首先，最常见的是由政府出资投入治理，治理后通过出让土地使用权获得收益，补充治理资金缺口(图1)。如江苏省出台政策规定，整治后可作为建设用地使用的国有矿山废弃地，可纳入政府土地储备，以土地出让收益补偿矿山废弃地的整治资金缺口[2]。其次，一些地方政府采取更为灵活的方式，治理资金由社会企业先行投入，治理后的土地以出让获得收益，治理企业参与土地出让收益分配，收益形式或为货币或为土地使用权。如安徽省淮北市对于能够恢复治理为建设用地的矿山废弃地，交由公司出资进行恢复治理。经验收后的建设用地由当地国土资源行政主管部门公开招、拍、挂出让，政府用出让收益支付治理公司的治理费用，并在此基础上多支付一定比例资金作为治理公司的利润。如果治理公司在土地招、拍、挂中获得建设用地使用权，则把该公司的恢复治理费用从土地出让金里面扣除[3]。再次，也有一些地方采取政企合作共同出资治理的方式。由政府和企业共同出资，或建立投融资平台，利用治理项目发行企业债券或贷款获得综合治理资金，治理后通过土地出让获得收益，企业和政府参与收益分配(图2)。如天津蓟县成立矿山地质环境治理有限公司，作为政府的投融资平台。矿区整理出的土地出让收入作为平衡资金，利用项目发行企业债券或贷款获得综合治理资金，实施综合治理，提升矿区生态环境和土地价值后，政府和企业获得土地出让收益。

图1　矿山废弃地以治理获收益政府主导方式

图2　矿山废弃地以治理获收益政企合作方式

对于“出让-治理”方式，主要是政府出让土地使用权，土地使用权获得者(企业或个人)挖掘土地资源的经济效益，在对土地使用的过程中达到综合治理的效果(图3)。在这一方式中，参与收益分配的主体有政府和土地使用权获得者。政府获得土地出让收益，土地使用者获得直接使用土地的收益，或是土地转让、租赁等收益。因主要是由企业或个人进行治理，一般来说企业利用土地获得的经济效益应高于治理费用，才能实现盈利。如，黑龙江省黑河市砂金过采区，通过向社会公开招标拍卖进行治理，治理区土地由投资人按照相关政策确定使用权，到期交还政府。为保证治理质量，拍卖竞得单位或个人全额缴纳成交款作为项目治理抵押金，按项目工程进度分期返还。

矿山废弃地属于集体所有，总体上也可归纳为以治理获收益和以收益促治理方式，或者基于以上两者的集体经济组织与企业合作模式。

2.2　基于土地的政策性收益分配治理方式

矿山废弃地属于集体所有的，按照城乡建设用地增减挂钩政策，对矿山废弃地先行复垦，用复垦后形成的建设用地指标交易获得的收益弥补矿山废弃地复垦资金。矿山废弃地属于国家所有的，可以充分发挥工矿废弃地复垦利用政策优势，以工矿废弃地复垦后形成的建设用地指标交易获得的收益，弥补工矿废弃地复垦资金(图4)。如江苏省出台政策“在开展矿山地质环境恢复治理项目时，对于符合土地利用总体规划，原矿业废弃地通过整治复垦可形成农用地的，经验收合格，可以置换为建设用地指标”。四川省泸州市由政府投入资金进行工矿废弃地复垦，复垦指标全部归政府所有，通过发放复垦经费和安排一定比例建设用地指标，促进地方政府进行复垦。

此外，有些地方开始探索工矿废弃地复垦利用调整入市政策。山西省泽州县开展集体经营性建设用地入市试点时，将已复垦完成的工矿废弃地作为调整入市后备资源。调整入市的用地主体只需按照一定标准缴纳土地复垦费，就相当于完成了复垦任务。

由上述治理方式可知，对于土地使用产生的收益，实质是土地使用权的让渡。对于政策性收益，虽其实质也是因为土地资源的使用，但直接来源是因相关政策使工矿废弃地复垦后换取建设用地指标产生的收益。无论哪种收益性质，都主要针对历史遗留矿山地质环境问题，前提都是土地产权清晰，或为国家所有，或为集体所有。

图3　矿山废弃地以收益促治理方式

图4　以土地政策性收益促治理方式

3　治理模式分析及存在的问题

3.1　治理模式各要素及激励治理主体分析

土地实现再利用产生收益的分配主体不同，激励治理的主体也有所差异。对几种基于土地收益的治理方式进行归纳，对各要素展开分析(表1)。

以土地收益分配为中心，主要归纳出五类治理模式(表1)，其中模式Ⅰ(a)、模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中收益产生的性质均为土地使用性收益，模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中收益产生的性质为土地政策性收益。从治理主体和资金来源分析，模式Ⅰ(a)和模式Ⅲ(a)的治理主体为政府，治理资金主要为财政资金；模式Ⅰ(b)和模式Ⅲ(b)的治理主体为政府和社会企业，治理资金为财政资金和社会资金；模式Ⅱ的治理主体为社会企业，即土地使用权获得者，治理资金为社会资金。治理成果收益分配主体与治理资金投入主体相对应。

表1　成果收益分配治理模式要素分析

当前激励治理的方向，即为缓解政府财政资金压力，采取一定方式让社会资本更多地投入到治理中，使治理投入主体从政府不断转向社会，或者是使地方政府通过治理能够获得更好的经济效益，而非仅限于环境效益和社会效益，从而激发地方政府治理的积极性。

激励治理的主体总体上可分为社会治理投入者和地方政府。激励社会资本进行矿山废弃地综合治理，应使社会投资者获得不少于治理费用的收益。从收益来源来看，对于社会企业，一是针对付出的治理劳动所获得的收益，企业获得的这种收益主要通过政府买单；二是企业获得矿山废弃地的使用权，获得土地使用收益或流转收益，对土地再开发利用的同时完成了对矿山废弃地的治理；三是企业对矿山废弃地进行综合治理，获得对异地建设用地使用的优惠条件，通过对异地土地的使用和开发获得收益。在这些方式中，政府可通过配套税收税费优惠、金融扶持政策等吸引社会资金投入治理。

激励地方政府进行矿山废弃地综合治理，应使政府获得与治理费相匹配的或更多的收益。此外，政府企业合作的PPP模式在矿山地质环境综合治理中的应用不断深入，在吸引社会资金方面的效果更为显著。2017年9月，国务院颁布《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(国办发〔2017〕79号)，明确提出要“鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目，促进基础设施和公用事业建设”[4]。PPP模式在矿山地质环境综合治理中前景越来越大，政企合作进行治理要保证社会投入方有利可图，也可从土地的经济效益或土地使用的优惠政策上进行吸引。

3.2　治理模式存在的问题与分析

3.2.1治理成果收益不高制约了治理模式高效实施

从土地使用性收益角度来说，治理后的收益主要产生于土地使用权让渡。而土地价值的影响因素主要为区位条件和用途限定。城市周边的矿山废弃地可二次开发用于工商业用途，其再利用创造经济价值的机会远大于偏远地区只能二次开发用于农业用途的矿山废弃地。在模式Ⅰ(a)和模式Ⅰ(b)中，区位条件相对较差且无法用于工商业的矿山废弃地，治理后土地使用权让渡环节不畅，造成收益分配主体无法获取相对较高的土地使用和流转收益，必然会影响其投入治理的积极性。同样，在模式Ⅱ中，社会投入治理者对区位条件较好且能够用于工商业的矿山废弃地才有较高的治理和使用意愿。

从土地政策性收益角度来说，城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用收益取决于建新地块收益、建新地块取得成本与复垦地块复垦成本，收益越大，实施的动力越足。在模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中，工矿废弃地复垦成本较高，在征地补偿标准不断提高的环境下，建新地块征地补偿支出巨大，使得建新地块只有用于房地产、商业等产生高增加值的用途时，才能保障项目的实施。而在县域范围内房地产、商业用地需求有限，制约了土地的政策性收益。同时，城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用实行项目化管理，从规划编制、方案论证、公开选择施工单位，到省国土资源厅批准、国土资源部备案，审批和组织实施程序复杂，增加了项目实施成本。除此之外，该政策实施还与地方建设用地指标紧缺情况相关，新增建设用地指标充裕、后备耕地资源丰富的地区，地方政府缺少开展城乡建设用地增减挂钩的积极性。

3.2.2收益分配主体的合法权益缺少保障阻碍了治理模式有效实施

1) 在社会资金投入治理方式中，存在治理后的土地用途与土地利用规划或政策相冲突等问题，导致社会治理投入者未能获得相应的土地收益，影响社会资金投入治理的积极性。

2) 在集体所有的矿山废弃地治理中，由于集体土地所有权缺少明确的行使主体，致使集体成员参与治理成果收益分配的话语权被削弱，集体成员的利益难以得到有效保护，容易引发农民阻挠治理等行为，阻碍治理的顺利实施。

3) 在工矿废弃地复垦利用等土地政策性收益的治理模式中，复垦后土地的质量是政府收益的体现，但现实中存在重复垦数量、轻质量，重复垦为耕地、轻复垦为其他农用地的问题，大大减弱了治理成效。

4　完善治理模式，激励矿山废弃地综合治理

针对治理模式存在的问题，应积极推进改革并进行制度创新，使矿山废弃地使用性收益充分释放，政策性收益不断增加，提高对收益分配主体合法权益的保障力度，从而进一步完善基于成果收益分配的治理模式，激励矿山废弃地治理高效开展。

4.1　充分释放土地的使用性收益

综上所述，模式Ⅰ(a)、模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中存在的主要问题是土地使用性收益不高，导致治理后土地使用权流转受限。可从以下几方面予以完善。

1) 采用灵活的矿山废弃地出让方式。对于模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中参与矿山废弃地治理的社会企业，可通过协议方式使其优先获得治理后建设用地使用权，激励社会资本投入治理。对于模式Ⅰ(a)中政府主导治理再出让方式，可根据区位条件等，采用5年、10年不等的使用权弹性出让制度，减轻企业前期土地取得成本，促进土地出让再利用。

2) 对于模式Ⅰ(a)和模式Ⅰ(b)治理后作为农用地的矿山废弃地，应促进流转增加土地利用收益。如矿山废弃地复垦为农用地的，复垦人有优先承包权，并可适当延长承包期限，或参照承包地“三权分置”的做法，在保持复垦后土地所有权不变的前提下，复垦人可以自动取得复垦土地的承包权，允许其将经营权流转获得收益。

3) 针对模式Ⅱ中的矿山废弃地流转并捆绑治理方式，矿山废弃地为集体所有的，可以农村土地制度改革为契机，在符合规划和用途管制的前提下，按集体经营性建设用地入市管理，由集体土地所有权人采取出租、入股、出让、联营等方式，将矿山废弃地流转给使用权人进行合理开发，达到治理效果。

4.2　不断挖掘土地的政策性收益

对城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和工矿废弃地复垦调整入市政策，应从以下几个方面进一步完善，提高土地政策性收益。

1) 对于模式Ⅲ(a)中以政府为主导进行复垦的方式，政府可吸引多元复垦主体，降低复垦成本。如通过“以奖代补”等方式，鼓励农民和集体自发开展复垦工作，复垦地块验收达标后根据复垦成本获得相应的经济补偿。如此，该模式中的收益分配主体亦发生变化，即不仅政府能获得异地建设用地指标出让收益，农民和村集体也能参能与到治理中，获得治理的劳动收益。

2) 针对模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中因项目管理方式造成的指标配置和使用效率低的问题，可搭建交易平台，借鉴重庆、成都“地票”做法，探索复垦后形成的建设用地指标市场化配置方式，不再按照项目管理的方式进行审批，使复垦与使用相对分离，降低矿山废弃地治理项目实施的时间成本，提高指标配置和使用效率。

3) 在严格保证土地复垦质量的前提下，可适当扩大交易指标使用范围，提高土地政策性收益潜力。模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中的收益分配主体都将获得更多的土地级差收益[5]。

通过改革和完善相关政策，提高矿山废弃地使用性收益和政策性收益可以增加矿山废弃地综合治理覆盖面。但不能忽视，矿山废弃地治理效果是受地方社会经济发展和区位条件影响的。因地制宜选择和推广治理模式同样重要。如城区周边的矿山废弃地，可依据土地利用总体规划和城市总体规划，按土地开发利用方向进行综合治理。其中国家所有的工矿区建设用地，可通过建设用地使用权出让、转让、作价入股等方式让渡给企业进行开发治理，或通过政企合作方式进行治理。城区周边集体所有的工矿废弃地，可通过集体经营性建设用地入市政策，以出让、作价入股、出租等方式让渡与他人使用或集体自主开发利用，从而达到治理目的。较为偏远的矿山废弃地，由于治理后产生的收益有限，在符合条件的地区鼓励通过城乡建设用地增减挂钩或工矿废弃地复垦利用政策进行治理，同时需要政府投入或政策倾斜，进行以生态环境效益为主的综合治理。

4.3　维护和保障收益分配主体的合法权益

在基于成果收益分配的治理模式中，收益分配主体与激励治理主体相一致，收益分配主体涉及到社会企业、农民以及政府。

维护投入治理的社会企业的合法权益。注重多方规划有效衔接，矿山地质环境综合治理规划应与土地利用规划、城市发展规划、产业发展规划等相关规划合理有效衔接，避免矿山废弃地治理再利用过程中，因不符合某一规划而导致预期的土地用途无法实现，致使社会治理主体的利益受损，挫伤社会资金投入治理的积极性。

维护矿山废弃地所有权人的合法权益。推进集体产权制度改革，加快新型集体经济组织建设。明确由集体经济组织代表农民集体行使集体土地所有权，赋予其法人地位，代表集体成员参与矿山废弃地治理和集体经营性建设用地入市工作，使农民合理分享治理成果带来的收益。

维护政府在矿山废弃地治理中的权益。在城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用以及农村集体经营性建设用地调整入市等政策实施中，要严格确保复垦为耕地或农用地的数量和质量不低于新增建设占用耕地或农用地的数量和质量。此外，应在矿山地质环境恢复治理规划和方案环节严格把关，确保矿山废弃地按照宜耕则耕、宜牧则牧、宜林则林、宜建则建的原则，开展矿山废弃地综合治理。

[1]国土资源部，工业和信息化部，财政部，等.关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见[Z].2016.

[2]罗小利，侯冰.我国矿山地质环境恢复治理激励机制探索研究[J].国土资源情报，2013(12)：22-25.

[3]李建中，孙贵尚.多元投入利益分享—纵观矿山地质环境治理投资机制[N].中国国土资源报，2011-08-10(07).

[4]国务院办公厅.国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见[Z].2017.

[5]岳永兵.城乡建设用地增减挂钩试点存在的问题及对策[J].西部资源，2014(4)：120-122.