倡导联盟框架下我国体育政策变迁分析

贾文彤



倡导联盟框架下我国体育政策变迁分析

贾文彤1,2

1.河北师范大学体育学院，石家庄，050024；2.河北师范大学体育法研究中心，石家庄，050024。

利用倡导联盟框架理论对我国体育政策变迁进行了分析，分析表明：我国体育政策子系统分为两个联盟：政绩体育联盟和民生体育联盟，它们拥有共同的内核信仰，但是，政策核心信仰和次要方面信仰存在较大差异，由此导致联盟间在几十年体育政策变迁过程中始终存在着博弈。研究进一步发现，政策取向的学习在体育政策变迁中起到重要作用。最后，根据我国实际情况，对该理论提出了一些修正。

倡导联盟框架；体育政策；变迁

体育政策始终是体育研究领域的一个重点，因为“体育政策的质量事关我国体育事业的兴衰，体育事业的改革与发展离不开科学的体育政策的指导”。[1]随着时间的推移，体育政策研究内容越来越丰富，但是，仔细阅读这些文献发现，绝大多数文献都是对体育政策平白直入的介绍与分析，或从历时态或从共时态视角进行探讨，直观、便于理解是这类文章的特点；绝少用到一些成熟的政策理论或者模型对体育政策进行研究。本研究即是这方面的尝试，应用倡导联盟框架解释体育政策的变迁问题，其强大的解释力或许能够收到意想不到的效果，有利于进一步加深对体育政策的理解。

1 倡导联盟框架理论（ACF）概述

倡导联盟框架（又称作“支持联盟框架”）理论由美国学者萨巴蒂尔和简金斯·史密斯在总结前人关于政策过程相关理论的基础上提出来的，这个理论在不断分析社会政策变迁的机理方面取得了巨大成功。所谓倡导联盟是指具有某种共同信念体系的政策行动者群体或者政策共同体[2]。理解倡导联盟框架理论的一个关键点是；整合倡导联盟的力量不是利益而是成员共有的信念。这个信念共同体包括三个等级层次，体现的是从抽象到具体、由内向外的次序。分别是内核信念体系、政策核心信念体系和次要方面体系（也有的研究称作深层核心信仰、政策核心信仰和表层信仰[3]；还有的研究仅做了深层体系与表层体系之区分[4]内核信念体系达及哲学层面，关涉到个人的世界观、价值观；反映的是公理信念，最难以改变。政策核心信仰体系表现为政策领域或子系统中联盟的行为规范和因果认知，体现了子系统内实现核心价值的基本立场，所以，调整起来也非易事。次要方面体系也可称作工具性信仰，较容易改变，具体可以表现为对行政规则解释和法律修改等方面的决定等。

一般而言，该理论将十年或更长一个时间段的政策过程看做一个整体。在一个政策子系统内存在1-4个倡导联盟，依照政策核心信仰的不同分别结成不同的联盟（或者说正是政策核心信仰将联盟成员粘合在一起），各个倡导联盟就是设法把自己的内核信仰变成公共政策，而公共政策反映了在子系统内占主导地位的倡导联盟的信仰系统。政策的变迁是各个倡导联盟互相博弈的结果。当然，这也可以看做是政策变迁的发生机制。博弈的途径主要体现在以下四个方面：（1）政策学习。多发生在次要方面体系，倡导联盟之间相互学习取长补短，即使在同一个联盟内成员间在这个方面也可能存在差异。（2）政策子系统外部事件的影响。一个政策子系统内的各倡导联盟力量有强有弱，有主有次，如果弱势联盟能够抓住机会，也可能导致向己方有利的政策变迁。（3）政策子系统内部事件的影响。如果优势联盟在执行政策过程中出现重大失误，会给其他联盟以巨大鼓舞，借此发布对自己有利的政策观点，从而实现政策变迁。（4）联盟间的相互磋商。一些情况下各个倡导联盟会对现有政策都不满意，就此通过谈判，政策向各方都能接受的方向发展。从政策变迁的发生机制看，主要政策变化来自于子系统外的外部事件，政策变动不大的情况源自政策取向学习。

2 利用倡导联盟框架理论对我国体育政策变迁分析

2.1 我国体育政策变迁中的政策子系统构成

政策子系统是参与处理一个政策问题的一组政策参与者[5]正是由于政策参与者众多，才有可能形成信仰各异的倡导联盟。我国体育政策的参与者除了传统意义上的铁三角——立法机关、行政部门以及利益集团，还包括了媒体、政策研究者和分析者；如果考虑到议题网络理论，社会公众也应该算入其中，比如说，《全民健身条例》出台之前，就是在网上征集了大量社会公众的建议。当然，这只是近期的事情。

表1 我国体育政策子系统构成

2.2 我国体育政策子系统中的倡导联盟框架划分

我国体育政策子系统中的倡导联盟大致可以划分为两个：政绩体育联盟和民生体育联盟。从理论上讲，它们都属于比较成熟的联盟，符合其4要素特征[6]。从内核信仰来看，两个联盟基本趋同，都是为了我国体育事业的发展，充分展现体育功能与作用，服务于社会。但是，从政策核心信仰看，存在巨大差异。政绩体育联盟体现的是“锦标主义”的核心理念，依照这个核心理念，突出了竞技体育的竞赛成绩与结果。体育成为少数精英的活动，在各种竞赛中多拿金牌成为唯一的追求。为了祛除“东亚病夫”的阴影、为国争光和振奋民族精神以及更高、更快、更强的奥林匹克精神成为该信念体系的有力支撑。为了保障比赛胜利，大量的人财物集中于此。该联盟成员包括前国家体委、地方体育官员、竞技体育政策研究者、运动员、媒体以及一部分社会公众。我们常常看到奥运会、全运会后体育官员升降、沉浮的报道，特别是全运会成绩成为考核一些地方体育官员政绩的风向标。需要进一步关注的是，政绩体育联盟自始至终就存在，但是，不同时期表现方式不一。比如依照1958年的《体育运动十年规划》，在一些主要运动项目上，争取10年甚至更短的时间内赶上和超过世界水平。具体指标包括：10年内4 000万人达到劳卫制，800万人达到等级运动员标准，出现5 000个运动健将[7]。由上及下，一些地方省份制定的目标更加离谱。

民生体育联盟的核心理念是“以人为本”。依照这个核心理念，突出的是大众体育，关注的是所有普通民众的身心健康。早在1952年，毛泽东主席就题写了“发展体育运动，增强人民体质”。2008年伴随着北京奥运会的巨大成功，我国提出了建设体育强国的目标。人们欢庆之余开始认真反思：一方面是竞技体育取得的胜利；另一方面却是国民体质，尤其是代表国家未来的青少年体质的连年持续下滑。而增加体育人口，全面提高普通民众的身心健康是我国从体育大国迈向体育强国进程中不可或缺的重要内容。基于这些经验与事实，该信念体系倡导回归本质化的体育，不断提升民众的健康水平，保障体育权利。该联盟成员包括国家体育总局、各级地方体育局、各级体育官员、利益集团、群众体育政策研究者、媒体和社会公众等。

从工具性信仰层面看，突出了效率与公平的矛盾，政绩体育联盟主要考虑了效率，而民生体育联盟首先想到的是公平，人人都有平等的从事体育的权利。当前，体育资源的总量是基本确定的，此消彼长，两个联盟在各自信念的支撑下肯定会进一步争夺这些资源，如何平衡成为关键。倡导联盟理论认为，行动者患失甚于患得，所以，在他们的记忆中失败总是多于胜利，由此容易导致“魔鬼转换”（进一步阐释，行动者将认为对手更加不可信、更加邪恶与强大——相较于实际情况）。从体育政策子系统看，两个倡导联盟间应该不会存在这种“魔鬼转换”。

2.3 我国体育政策变迁的逻辑分析

2.3.1 体育政策子系统中倡导联盟间的互动 新中国成立以来，体育的方针政策一直围绕着竞技体育、群众体育展开。从历时态角度看，不同的时期两者的关系呈现出不同的特点。相关研究对此进行了总结，从提高普及论——相互对立论——协调关系论——互补关系论[8]。由此，充分体现了体育政策子系统内两个倡导联盟之间的互动与博弈。一般而言，这种互动与博弈主要通过政策经纪人以斡旋调节的方式进行以及通过两个联盟内部和之间的政策学习实现的（下文专门探讨）。政策经纪人的作用主要是通过寻求一些妥协来避免或者减少来自各联盟间的冲突，以避免政策陷入僵局。政策经纪人的人员常常是政府官员（有时政府官员还是联盟倡导者，但是，为了减少冲突，他们还必须身兼政策经纪人角色）。从上述关系特点看出：提高普及论、协调关系论、互补关系论都体现了体育官员作为政策经纪人解决联盟间冲突所起到的斡旋调节作用。以提高普及论为例，建国伊始，最早形成的是“使体育运动普及和经常化”的体育方针，民生体育联盟占据主导地位。1956年以后，随着体育事业的不断发展，参与国际比赛，提高运动技术水平的要求被提上议事日程。但是，当时有很多人将竞技体育与群众体育对立起来，认为提高运动技术水平是为少数人服务，不符合我国新建立的社会主义国情。直到1959年，周总理作的政府工作报告中才明确了“普及与提高相结合”的新体育方针。这期间政策经纪人所做的说服、宣传、解释等工作可想而知。

长时间以来，我国体育政策子系统处于一种较为稳定的状态，其中政绩体育联盟接近于霸权式的政策社群。而各种论调的出现又表明体育政策子系统在不时变动中，由此充分说明了系统内的竞争性。

2.3.2 影响体育子系统政策变迁的外部因素——相对稳定的系统参数 相对稳定的系统参数包括问题领域的基本特质、体育资源基本分布、社会文化价值和认同以及基本法律框架结构。一般而言，这些参数客观上决定了联盟行动者所受到的约束以及能够利用的各种资源情况。一个时期以来，在体育政策子系统中政绩体育联盟占据主导地位，民生体育联盟居于次要地位。两者关系难以摆正，因一些相对稳定的系统参数成为阻力因素。比如对于竞技体育和群众体育的本质认识，改革开放以后形成的“效率优先，兼顾公平”的指导思想，竞技体育正好成为这种指导思想的一种替代表达，锦标主义发挥到极致。举国体制下，优先发展竞技体育，大量资源流向竞技体育，从1984年奥运会拿到第一块金牌到北京奥运会全面丰收，给社会公众深深打上了这就是体育的烙印。竞技体育见效快、群众体育劳民伤财、短时间难以看到成效的观念早已在社会各阶层生根。制度具有长效性，虽然我国体育法律体系已经初步形成，但是，作为行业基本法的体育法酝酿起草于上个世纪八十年代，这个时期正好是竞技体育优先发展期。仅从条款数量看，原本56条的体育法（后由于包裹立法，删去一条，现为55条）关于竞技体育的内容达到12条，远远多于社会体育的7条。终于在2005年左右，很多研究纷纷呼吁修改体育法，建议突出体育权利的保障问题，然而，时至今日，体育法修改也还停留在研究层面。另外，一个有力的补充是，还有一些研究认为，竞技体育的法律制度远远多于群众体育；人们更偏重于竞技体育法制建设。上述凡此种种，观念、意识和认识上的偏好使得体育政策在变迁过程中形成了一种“路径依赖”。

2.3.3 影响体育子系统政策变迁的外部变化——活跃的外部事件 外部事件包括社会大环境，比如政治经济条件、公共舆论、主导联盟系统以及其它子系统的变化等。这些因素往往在短时间内发生变化，因此，成为子系统内政策变迁的重要先决条件。

体育是上层建筑的一部分，极易受社会经济环境的影响。它既可以通过破坏现行政策的因果假定来实现，也可以通过改变各个倡导联盟的政治支持度来实现[9]。比如经济领域率先施行发展方式转变，与此相对应的社会大系统应该随动而行，体育是社会大系统的子系统，我国经济快速发展带来的是人们生活水平的不断提高，对体育愈发迫切的需求，现有体育发展方式难以应对这种急剧变化，所以，应该尽快转变体育发展方式以回应这种大趋势。转变体育发展方式就是追求体育发展收益和效率的最大化。依此，未来体育发展加大对民生体育联盟的支持力度势在必行。对于社会经济环境变化的影响，以下几个大的时间节点值得关注：改革开放、1992年邓小平南巡讲话、1995年《体育法》颁布实施、2008年北京奥运会取得巨大成功，进而提出建设体育强国的目标。

体育政策子系统内占主导地位的联盟变更会影响政策变迁的速度。近些年，伴随着《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（2007）、《全民健身条例》（2009）、以及《全民健身计划（2011-2015年）》等重要政策的颁发与执行，反证了政绩体育联盟与民生体育联盟的地位正在发生快速的更迭。当然，这其中自然少不了公共舆论的作用，比如对一块奥运金牌价值几亿人民币的探讨，对习近平主席关注中国足球的报道与分析，青少年体质连续多年持续下滑的反思等等。这些公共舆论引起了社会对民生体育的极大关注和对体育本质的进一步理解。如果回溯，公共舆论对于确立联盟地位，影响政策变迁的作用更是突出，有研究分析认为：为了满足运动竞赛的需要，1959年前，田径、体操、球类、水上运动等6类体育图书的出版种类多于同一时期其他各类图书[10]。

实际上，来自其他政策子系统的影响始终是一个最活跃的因素之一。比如民政部的《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》就是一个典型例子。该计划明确提出要以广大老年人的福利服务需求为依据，既要设置和开展好满足老年人需求的室内服务项目，又要特别注意设置好深受老年人和社区群众普遍欢迎的室外活动场所和设施[11]。尽管实施过程中出现了诸多问题，但是，不能否认它对体育政策子系统的巨大影响。

2.3.4 政策取向学习：影响我国体育政策变迁的主要路径 萨巴蒂尔认为，政策取向学习是政策变迁的主要因素。它是政策子系统内的各成员为实现其核心政策观念而进行的一种不断探索与调适的过程[12]。政策取向学习可以分为内生性学习和外生性学习。内生性学习体现的是积极主动；外生性学习体现的是消极被动。按照相关学者研究，积极主动学习主要在联盟内发生；联盟间学习则消极被动性更强一些[6]。

表2 内生性学习与外生性学习[13]

从我国体育政策变迁过程中的论争及其内容看，在某一个倡导联盟内部、联盟之间都存在着政策取向的学习活动。其中内生性学习和外生性学习都存在。具体而言，协调关系论、互补关系论都应该属于内生性学习，发生在政绩体育联盟内。我国竞技体育发展多遵循的是“金字塔”型理论，广而后的塔基——体育后备人才是重要保障，一个时期以来，政绩体育联盟成员常常感叹塔基越来越脆弱，很多常规项目的体育后备人才处于匮乏状态，为此，政绩体育联盟内部通过大量调研活动认为，应该与群众体育相结合，积极吸纳群众体育的合理因素，寻求更广泛的人才支持和支撑，后来政策调整成“以青少年为重点的全民健身战略和以奥运会为最高目标的相互结合”。这种政策变迁是渐进主义的，没有改变政策的根本基础，各联盟地位并没有发生实质性改变。由此推测，积极主动的内生性学习目的之一是为了保住联盟在政策子系统中的地位。两个联盟间的外生性学习也发生过，一次发生在建国初期，“提高普及”体育方针的提出，这是一次根本性的改变，此后政绩体育联盟占据主导地位几十年。另一次是北京奥运会后提出的建设体育强国目标，民生体育联盟将主宰未来我国体育发展。相互对立论实际上体现的是一种政策僵局，也发生在两个联盟间。该理论认为，体育与竞技应各按其自身的规律发展，而计划体制下提高运动水平和普及群众体育、增强人民体质是一对不可调和的矛盾，实践中只能重一方面而轻另一方面[8]。显然，政策僵局是双方不可接受的状态，两个联盟通过相互学习、相互妥协（这里也有政策经纪人的作用），最终相互对立论被取代。相互对立论主要发生在上个世纪七十年代，持续了十余年，这个政策僵局的消融意味着重启竞技体育和群众体育关系之门，为民生体育联盟重新占据主导地位打下了坚实基础。

依照倡导联盟框架理论，政策取向学习多发生在次要方面体系，作为一种实质性学习，讨论的是政策问题的严重性、政策问题的原因以及替代性解决方案给政策目标带来的可能影响等[14]。这方面论述是对外生性学习的进一步阐释，尽管外生性学习导致的是突破性的变化，但是，联盟的政策核心信仰未有大变动，主要变化在表层信仰。对于体育子系统政策而言，近一个时期而言，若再突出竞技体育优先发展政策，真正的体育强国目标将难以实现，这涉及到了政策问题的严重性，替代性解决方案就是加强了社会体育或群众体育的制度设计和建设。比如关于这方面的研究得到了空前重视，2014年国家社科课题指南中就新增了“全民健身的政策法规研究”条目。

3 对倡导联盟理论适用的一些思考

3.1 信念与利益

倡导联盟框架理论基本能够解释我国体育政策变迁问题，但是，一些具体情况值得我们重视。以往研究体育政策多关注利益，无论是民生体育联盟还是政绩体育联盟都与相关部门的利益争夺、体育资源如何配置有关。政策行动者的动因到底是政策信念还是政策利益？组织形式到底是倡导政策联盟还是利益团体？这些值得我们进一步思考。

3.2 联盟成员构成

依照联盟框架理论，政策行动者的范围是非常广泛的，这些主体在政策子系统对政策有不同的影响，但是，很显然，在体育政策子系统中最为活跃的不是所谓的“铁三角”，而是行政官员和专家学者。许多利益相关者——比如庞大的运动员队伍虽然成为社会大众所诟病的主要矛头，但是并表现出公开的、强烈的、组织化的反驳行为。如此，使得体育政策子系统行动的结构化方式要简单得多。这与该理论描述有一定出入。

3.3 内部震荡问题

依照联盟框架理论，内部事件同样会影响政策变迁。本研究针对我国实际情况对该理论做一些修正。政策子系统内部事件的影响可能会进一步加速或强化优势联盟的政策。最明显的例子就是兵败1988年汉城奥运会。1986年原国家体委下发《关于体育体制改革的决定（草案）》，其中含有实施“奥运战略”的具体措施，1988年我国在汉城奥运会上仅取得5枚金牌，国人上下痛心疾首，为此，原体委主任李梦华提出了“进一步加强奥运战略”的8点意见。1993年原国家体委制定和实施《奥运争光计划》。由此，进一步强化了竞技体育优先发展的政策。

4 结语

倡导联盟框架理论源自国外，但是，能够适用我国体育政策变迁的分析。

依照倡导联盟框架理论，我国体育政策子系统分为两个联盟：政绩体育联盟和民生体育联盟，它们拥有共同的内核信仰，但是，政策核心信仰和次要方面信仰存在较大差异，由此导致联盟间在几十年体育政策变迁过程中充满变数。

遵循倡导联盟框架理论，对体育政策子系统的相对稳定参数、活跃的外部事件和政策取向的学习等方面进行了分析，它们或积极或消极地影响了我国体育政策变迁，其中政策取向的学习更值得关注。

源自国外的理论并不完全适合我国情况，对此，从信念与利益、联盟成员构成、内部事件等方面进行了分析，以期待对我国体育政策的变迁有一个更加全面、深入的了解。

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Analysis to Sports Policy of China Under Advocacy Coalition Framework

JIA Wentong1,2

1. P.E College Hebei Normal University, Shijiazhuang,050024, China;2. Sport law Research Center Hebei Normal University,Shijiazhuang, 050024, China.

Using the ACF, this thesis gave analysis to change of sport policy of China, the results showed that，sports policy subsystem of China is divided into two union: performance sports league and livelihood Sports League, they share a common core beliefs, however, there is a big difference between the policy core beliefs and the secondary side of faith, resulting in alliance with game in the decades of sports policy changes. Further research found, policy orientation to learning plays an important role in the sports policy changes. Finally, according to China's actual situation, proposed some amendments to the theory.

Advocacy coalition framework; Sport policy; Change

1007―6891（2018）02―0004―04

10.13932/j.cnki.sctykx.2018.02.02

G812.0

A

2018-01-10

2018-01-29