基于可持续发展的城市公共交通模式及对策分析

胡 海

(中铁二院工程集团有限责任公司, 四川成都 610031)

当前，大多数大型或特大型城市的城区交通拥挤，交通状况的改善已成为实现城市可持续发展的前提条件。为解决城市交通问题，需制定合理的交通对策，即采取调控措施和一套复杂的技术、操作和经济手段。所制定的城市交通对策应致力于：实现运输模式的多样化，即从单一的道路汽车运输到多种运输方式；实现运输方式的集约化，即从个人运输到公共运输的转变；运用信息技术减少运输里程以避免无效的运输量；实现化石燃料到可替代燃料的转变(新能源)。对策中的具体措施应兼顾公平定价、运输安全、环境保护、公民健康保障等多个方面。为此，城市公共交通对策的制定，需遵循整体性、兼容性和持续性的原则，配套措施应包括：编制公共客运扩张和融资计划；推广环境友好的运输方式，特别是行人和单车出行，以及其他更健康的运输方式；在城区实行有限制的汽车运用计划；根据残障人和老年人的需要，全面调整交通基础设施和公共交通工具的方案。

1 城市交通模型

鉴于城市交通对策制定的复杂性，急需建立合理可行、有助于对策制定的交通模型。对此，已有大量的研究基础，取得了一定的研究成果。吴世江[1]研究了在满足交通需求、环境约束、能源约束的前提下,公共交通效率最大化的公共交通路网布局模型。吴震宇[2]根据城市公共交通网络的特点，建立了基于拓扑网络的城市公共交通出行网络模型与广义费用函数，分析了各指标在广义费用函数中所占的比重。闫浩[3]等针对城市公共交通运输效率的问题，建立了DEA 评判模型，采用 Lingo 软件求解，分析了对应的每个决策单元的有效性和规模效益，以黄河上游城市群为例，分析了现有的公共交通运输效率，指出影响运输效率的具体要素，提出了相关建议。刘俊娟等[4]基于可拓学建立了多指标多层次的复合物元可拓综合评价模型，为交通项目规划后评价提供了一种新的途径和研究思路。已有的这些城市公共交通模型，大都关注于城市交通的某一方面，缺乏从宏观层面综合考虑多方面因素影响的交通模型及对策研究。

2 城市公共交通模式分析

2.1 交通系统的规划组合应考虑四个维度

(1)运输维度——适当平衡公共和私人运输比例，满足各方面的市场需求。

(2)生态维度——将运输方式造成的污染总量控制在可接受的水平。

(3)经济维度——通过“物有所值”的解决方案，创造潜在的新财政资源，并通过无歧视的公平收费机制，引导用户的需求行为。

(4)社会维度——为参与城市活动的所有人提供合乎其需求的交通方式。

要使城市公共交通系统达到完全理想的效果十分困难，可行的解决方案是根据每个特定城市区域的社会经济和文化状况，在上述四个维度方面制定合理的措施，同时可以从地方、区域和国家等层面共同采取一致措施，形成联动机制，兼顾参与交通的各利益相关者，实现交通效率和交通公平的平衡。

城市交通系统不能是运营商之间的双边协议的结果。因为运营商倾向于将自己的利润最大化，而不会提供一个规模和形式都为用户和当地环境可接受的、经济的交通网络。

2.2 影响城市公共交通组织形式的因素

(1)多元化举措以及市场和企业的自由度。

(2)体系内的竞争和激励程度。

(3)交通网络规划师的综合技术能力水平。

(4)国家/地区的政治和行政组织。其中，前三个是内部因素，最后一个是外部因素，与人员和物资的流动政策有关。

交通模式基本可以划分为两种，即运营商掌控主动权的模式和政府部门掌控主动权模式。前一种模式的优势，是通过允许运营商积极参与服务设计，激励其改进服务，同时由运营商承担大多数的规划和收益风险。收益风险通常与运输价格相关，极大的影响服务质量，关系着顾客的需求是否得到合理满足。因此，把运营商纳入城市公共交通系统设计中至关重要。规划风险包括城市规划中的流动性问题、道路基础设施规划中的公共交通运营质量问题。

2.3 交通监管体系

根据竞争水平的不同，可以将城市交通监管体系分为两类：自由竞争的市场体系和特许制的监管体系(图1)，后者是有限竞争的一种表现形式。前者在公共交通系统质量出现一定下降的情况下，系统的网络整合和协调性会降低，有时甚至会消失。而在有限竞争的系统下，管理层可以通过分配特许权来缓解障碍，以满足系统在实物、税收等方面进行整合的具体要求，从而实现生产效率和消费之间的平衡，即按照消费者的需求、喜好和运营效率配置资源。可见，公共交通服务由特许制提供，理论上更容易满足设计目标的实现，且成本较低。这种模式的优势在于服务的一体化和稳定性在结构上占据了优势地位，性价比则是通过其他手段实现的。在上述模式中，竞争水平可能会因为管理层在实现计划和产生价值时所采用的具体方法的不同而有所差异。

3 城市公共交通模式整合方向

交通管控政策深刻地影响着消费者的满意度。在城市交通中，除了用户满意之外，交通系统还必须满足社会发展目标，特别是增加公共交通所占的市场份额，发布预算和环境保护等。因此，城市公共交通规划必须在稳定的法规约束下，根据市场环境的不同，进行多层次的决策和协调。

交通管理体系应该是动态的，什么样的体系是最佳体系，没有一成不变的标准答案。但是，对一个系统进行适度改进，始终需要明确谁会受到这些变化的影响以及受到多大程度的影响。在城市交通系统管理中，成功的改进需要考虑四个方面的相互影响因素：(1)公共交通服务和其他运输服务的调节和组织制度；(2)公共交通的收费和财政制度；(3)人员和物资的流动政策、城市规划和环境保护之间的整合；(4)信息技术系统融入城市交通管理。

4 影响城市公共交通效率因素

为了提高城市公共交通系统的使用程度及运营效率，有必要对分散或限制该系统运转效率的因素进行更详细的讨论。主要包括：提高城市公共交通系统的使用程度，改善环境质量状况或促进就业。在这些因素中，还必须注意公共交通服务的可获得性、可到达性、可使用性和可负担性。财务经济效率也起重要作用，特别是那些对内部成本效益要求高和用户导向的订单而言。这一复杂系统需满足互相联系又矛盾的目标要求和城市公共交通服务的多性能功能标准，一般情况下都是一系列复杂因素共同作用的结果。

城市公共交通系统的成功与否主要取决于一系列的关键条件。这些条件大多可以归纳成四个层面：外部层面，战略层面，战术层面和操作层面。外部层面一般指人口数量、人口密度、人口分布、大型事件公共集会等，这些都不在城市公共交通管理的权限范围内，因此也无法进行控制。战略层面是指城市公共交通的目标受到各利益相关方，特别是国家、区域和地方政府的社会发展利益，特定的城市公共交通条例，综合性公共交通和城市发展所确定的战略因素等方面的影响。战术层面是指如何实现城市公共交通服务的组织框架、财务规划、补贴、公私部门合作关系，以及城市公共交通模式和其他交通模式的衔接。操作层面是指城市公共交通的服务和表现形式，即公交汽车、地铁、有轨电车等多种服务，公共交通的优先地位(基础设施的有限使用地位)，交通密度(班次和强度)，公共交通(地图，物流，路线)与市场和公共交通之间的信息技术整合。

5 城市公共交通的规划和管理

城市公共交通的模式和功能之间存在相互影响，在交通规划过程中需制定与平衡两方面的相容对策，并将交通规划和纳入城市规划之中。城市规划应为交通设计提供一个战略框架，框架中的城市公共交通模式和功能的设计可相对独立，但应保持高度的一致性。

短期交通计划通常采取五年计划的形式。采用先进的管理工具，如规划、编程和预算系统、一系列标准和指导方针等，将良好的计划转化为实际行动。

大都市地区的政府相应职能部门一般承担一整套的交通战略规划职能，包括：城市规划发展战略、环境保护战略、道路规划战略、交通管理战略、停车场和道路区域收费战略。确定大都市地区交通管理机构的职能范围时，需要制定综合战略，确保相应职能可以顺利实施。职能部门的各机构都必须在综合战略框架内行使自己的职权，无论是权力机构、特许机构，还是监管机构内的一个实体部门。

6 一种可持续发展的城市公共交通模式

在考虑城市公共交通发展的适用模式和方案时，首先需要对交通管理和交通组织的基本状况进行评估。对于大多数城市而言，约70 %的人口和约80 %的交通都集中在主城区，道路交通量的快速增长已经对城市居民的生活质量造成了负面影响，解决城市交通问题已成为能否实现城市可持续性发展的主要问题。

城市交通管理问题的复杂性表现在其矛盾多样而又相互依存的多因素影响，主要有社会、经济、生态等方面。社会因素是指公共交通服务的提供和所有参与城市活动的人员无障碍享有公共交通服务的原则。经济因素是指公共交通系统的效率和服务效果，即交通效率和经济效益的价值。生态因素是指交通发展不会阻碍环境保护，危害人体健康等。

人口政策、城市规划和环境保护政策也必须纳入交通战略规划和城市交通政策中。此外，可持续发展的次要目标要求我们在城市交通的调控和组织中坚持一体化、多模式和可持续性的原则。

根据图2所示模型，地方城市的交通管理部门具有战略发展的执行职能和城市公共交通政策的执行职能，即城市公共交通系统的规划、调控和组织管理。因此，地方城市交通管理部门享有行动自主权，并编制相应预算。实践证明，监管和执行职能的分离是有益的。城市公共交通模式的作用就是构建起一个城市公共交通机构，负责公共交通服务供应商的认证、许可和特许经营，完成相关工作外包，做出相应安排，以达成城市公共交通运营计划和方案的实现。

图2 城市公共交通的可持续发展模型

城市公共交通的组织模式应以半市场经营理念为基础，确保经济利益与公共服务供应和服务质量之间的平衡统一。

针对城市公共交通的监督和管理要求，基于所提出的可持续发展模型，还可以预见性地建立起一系列城市交通的实体辅助部门，如运输管理运营中心、统计和分析部门、城市交通执法。作为城市交通的一部分，公共交通不应受到特别的独立对待，各种城市交通模式在所有的规划、管理和监督中均应得到一致考虑。

7 结论

解决城市公共交通问题涉及多学科交叉。论文探讨了交通规划、可持续发展和环境问题对公共交通问题的影响。大多数城市均存在未能实现交通规划、环境保护和交通政策目标整合的问题。为减决局部道路交通量快速增长，造成城市交通不平衡，产生不良影响，运用相关的交通运输政策手段，同时对城市交通的分支策略进行概念化，提出了运输政策和创新技术，运营和经济解决方案等改善城市公共交通问题的综合措施，建立了城市公共交通系统的概念模型，实现了多目标的交通效益平衡，具有统筹城市交通战略发展的多层次决策功能，并考虑到了影响城市公共交通发展的组织架构、社会形态和环境保护等相关约束条件。

研究表明，在有限的竞争条件下采用合理的城市交通组织模式，可以在运营商成本效益、用户利益和城市可持续发展的社会利益之间达到平衡，同时也遵守了相关法规和标准。