任宏毅 陈 伟 贺姝峒 陈 颖
(1.天津环科环境咨询有限公司 天津 300191 2.南开大学 天津 300071 3.天津市环境保护科学研究院 天津 300191)
长期以来,中国作为一个负责任的大国,把积极应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略,把绿色低碳发展作为生态文明建设的重要内容,对气候变化问题给予了高度重视。根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当,我国向国际社会公布了详细减排承诺,确定了自主行动目标:二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右等。
我国是拥有超过13亿人口的发展中国家,是遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一。今后一个时期是我国全面建成小康社会的关键时期,也是我国大力推进生态文明建设、转变经济发展方式、促进绿色低碳发展的重要战略机遇期,应对气候变化工作面临新形势、新任务和新要求。《方案》指出,“十三五”时期要加强对省级人民政府控制温室气体排放目标完成情况的评估、考核,建立责任追究制度;在分区域承担减排责任方面,提出“十三五”期间,北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、山东、广东碳排放强度分别下降20.5%,福建、江西、河南、湖北、重庆、四川分别下降19.5%,山西、辽宁、吉林、安徽、湖南、贵州、云南、陕西分别下降18%,内蒙古、黑龙江、广西、甘肃、宁夏分别下降17%,海南、西藏、青海、新疆分别下降12%。
面对兑现减排的国际承诺、履行各地区减排责任、走绿色低碳发展道路的现状与压力,需首先使各地区充分认识和了解《办法》中考核指标和评分细则的具体内容与最新变化,以此为出发点,深入思考如何在“十三五”时期因地制宜地采取政策措施,紧握《方案》提出的法律、经济、市场等一系列政策抓手,克服减排工作面临的困难与挑战,最终实现各地区与全国的温室气体控制目标。
与“十二五”相比,“十三五”时期考核指标体系在考核内容、指标结构、指标分值等方面均有所调整,如表1所示。
表1 “十三五”考核指标变化情况
2.2.1考核内容与指标结构层次更加明晰,对相关部门指导性更强。考核内容由四大项合并为目标完成和任务措施、基础工作与能力建设两大项。指标结构由原来的13个平行指标,经调整、细分和新增,变为2级结构,包括9个1级指标、27个2级指标。其中,1级指标包括能源节约与结构优化、低碳产业体系建设、城镇化低碳发展、区域低碳发展、碳市场建设和运行、低碳科技创新、基础能力支撑、国际合作和相关保障措施等方面;2级指标由1级指标细化得到。经本次调整,考核体系整体上结构与层次更加明晰,各项1级指标与能源、产业、城镇发展、技术创新、能力建设与保障等问题直接相关,有助于相关部门了解工作重点,更好地完成减排目标及各项任务。
2.2.2指标数量有所增加,综合考查控排目标落实情况。“十三五”新增11个2级考核指标,分别为工业领域控排情况、发展低碳农业、城乡低碳化建设和管理、低碳交通运输体系建设、低碳生活方式倡导、部分区域率先达峰、全国碳市场与纳管企业履约率、企业报告核查与配额分配、其他市场机制、温室气体排放信息披露制度和低碳项目国际合作情况。新增指标共计分值22分。此外,3个原有指标被进一步拆分为7个独立的新指标。该部分新增与细分内容完善了产业体系、城镇发展、区域发展、市场机制、基础能力与国际合作等方面的考核指标,使指标体系综合性更强,更符合当前低碳发展的形势与需求。
2.2.3部分指标分值发生变化,目标完成情况分数占比下调。“十三五”考核办法中,目标完成情况仍包括强度下降年度目标与累进目标两项,且该两项指标仍为否决性指标,即未完成年度降低目标或累计进度目标,考核评估结果即为不合格。然而,这两项指标分值均由原来的25分下降为20分,目标完成情况在“十三五”考核中分值占比40%,这也再次反映出“十三五”控排考核的综合性特征。此外,产业结构调整、温室气体排放统计核算制度建设及清单编制情况等原有指标,在本次考核体系中分值有所下降。
2.2.4若干指标名称变更,反映当前低碳发展思路。“十三五”考核体系纳入了能源消耗总量和强度“双控”目标,以替代原有的节能和提高能效指标,更加积极主动地应对能源问题。考核体系还明确提出生态系统碳汇增加指标,替代原有的增加森林碳汇,表明了对生态系统及其功能的充分认识,有助于系统地开展碳汇增加工作。此外,新增低碳技术和产品指标替代了原有的单一产品评价指标,反映了对低碳技术重视程度的提升。
2.2.5评分依据与标准可操作性更强,保障考核工作客观、公正地落实。“十三五”考核的评分依据已根据不同考核指标将有关数据明确到具体的报告、部门统计数据及文件、资料,为自评、审核与核查工作提供了切实可行的指导。目标完成情况部分的评分标准提供了具体的算法,其余部分的指标均被细化为若干评分标准,每条评分标准分值0.5-4分不等,最高不超过4分。公开、透明、详细的评分依据与评分标准,为客观、公正地落实考核工作提供了充分保障。
总体而言,“十三五”控制温室气体排放目标责任考核指标设置更加系统、分值分配更加科学、评分依据更加切实、评分标准更加客观,不仅能够保障考核工作顺利进行,还为各省、市、区控制温室气体排放和实现低碳发展提供了更加全面、具体、明确、可行的参考。然而,由于此项工作涉及到诸如能源、产业、城市建设等区域发展的重大方面,各地区在开展低碳工作、落实控排目标时仍可能面临组织协调上的困难和挑战。因此,本文最后从各地区统筹开展控排工作方面提出两点对策建议。
提升战略工作意识,推动控排工作有序开展。“十三五”控排考核体系除强度下降指标外,还包括低碳能源、低碳产业体系、城镇化低碳发展、区域低碳发展、市场机制、低碳科技创新、基础能力支撑、国际合作和相关保障措施等诸多方面,基本涵盖了低碳发展的各个方面。考核内容的全面性决定了各地区实际工作的复杂性与系统性,因此应当首先提升战略意识,统筹兼顾强度下降目标与低碳发展的各个方面,从战略层面推动控温工作的有序开展。
强化部门联动协调,确保控排工作形成合力。控排工作不仅在考核中要求省级人民政府、发改、能源、统计、工信、农业、林业、住建、交通、公安、质检、经信、科技、财政等部门与企业提供统计数据与有关资料,在开展控排工作中更需要各政府部门与有关企业分工合作、共同为完成目标承担责任。各地区应尽快构建政府部门之间、部门与企业间的联动协调机制,确保目标责任有序分解下达到各单位,有关单位之间信息畅通、分工明确,形成合力促进控排工作顺利进行。
绿色低碳发展是我国生态文明建设的主要内容,只有加强对碳排放及温室气体的控制,才能更好的完成我国对于绿色发展的要求和期望。
[1]林伯强,毛东昕.中国碳排放强度下降的阶段性特征研究.金融研究,2014(8):101-117.
[2]朱永彬,王铮,庞丽,王丽娟,邹秀萍.基于经济模拟的中国能源消费与碳排放高峰预测。地理学报,2009(8):935-944.
[3]马忠玉,肖宏伟.“十三五”时期我国碳排放控制目标与对策研究.中国能源,2016(3):14-19.