地方政府债务预算约束的制度逻辑、规范控制与实践检验

刘　蕾

(西北大学 法学院，陕西 西安　710069)*

2008年全球金融危机后，为了应对危机，保持经济平稳较快的发展，中央推出四万亿的投资计划，其中要求地方政府进行资金配套。一时间地方政府性债务规模激增，债务风险凸显。对地方政府债务进行预算约束并将其纳入预算管理是解决我国地方政府债务问题的根本途径。

一、地方政府债务预算约束的制度逻辑

(一)是实现财政民主的必然要求

在代议制中，国家财政权的合法性在于其公共性，公共财政意味着国家通过征税获得财政收入，用于财政支出的目的不是为了满足个人需要，而是为了满足社会公共需要，为社会提供符合绝大多数人利益的公共产品。因此，财政民主是公共财政的应然内容。社会契约论认为，人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民的授权，政府职能的行使必须征得人民的一致同意。反映在财政领域，则体现为政府的所有财政收支情况必须通过法定的民主程序，征得公民的同意。

从本质上看，预算是是向公民提供“一揽子”公共物品的综合性契约[1]。预算制度是实现财政民主的有效机制。预算制度缘起就是作为一种维护财政民主的手段而出现的，其演进也一直是围绕着如何有效实现民主善治。在预算制度中，政府必须依法对公民征税，税收而形成的财政资金，政府必须依法支出，不论是财政收入还是财政支出都必须要经过代议机关进行预算审批。预算制度是将国家财政和人民民主相结合，是在国家财政制度中贯彻人民民主原则的具体体现。

预算的完整性要求政府所有行为必须纳入政府预算，其中包括公共债务。早在1689年《权利法案》中，就将公债纳入了议会审议的范畴，对国王发行公债的权力进行制约和监督。公债和税收相比，具有契约性，公民(债权人)不需要损失本期收入就可以换取公共物品，它是与政府(债务人)达成协议，政府承诺在未来以其收入偿还进行[2]。政府以未来公民缴纳的税收作为债务的偿还来源，将债务成本分摊给未来一定时期的公民，因此公民通过预算对政府债务进行约束是不可避免的控制过程。政府债务之所以成为公共债务，就在于“公共性”，要求政府发行债务的目的是为了向公众提供公共物品。公债不是为己私利，而是为了实现公共利益，这是公共债务和私人债务的本质区别。根据职能最优配置理论，公共物品应该有能够代表特定群体的政府来提供，地方公共物品应该由地方政府提供[3]。在公共物品供给方面，市场机制不能发挥作用，因而必须采用政治程序，反映出该地区居民对公共产品的需求偏好以及所需支付的财政资源。通过预算才能使这些偏好显现出来，从而决定公共物品的供应情况[4]。居民有权通过投票，选择自己需要的公共产品的类型和数量[5]。将地方政府债务纳入预算实质上就是将其置于民主制度的框架下，就地方政府政府债务的收支情况征得该地区公民的同意。经过民主协商过程的债务方案是多数人的行为偏好的体现，所反映出的是代表大多数人的利益的公共意志。同时，立法机关必须对政府财政行为进行控制，才能保证其按照预算方案进行合理使用[6]。因此，在预算框架中，立法机关可以运用财政预算、财政决算等政治程序，实现对地方政府债务的举借、使用、偿还的民主监督和程序控制。

(二)是限制政府权力的重要途径

在凯恩斯需求理论的经济增长逻辑中，政府可以通过扩张性财政政策增加政府支出与公共投资的方式促进经济增长。随着政府事权和支出责任的扩大，在税收有限的情况下，政府债务不断膨胀。政府通过发行公债筹集资金，加大投资基础设施建设，为公民提供公共物品，拉动经济增长。同时预算赤字可以刺激总需求，从而增加就业。但是从短期来看，公债规模的增加，会对私人资本产生挤出效应。从长期来看，随着时间的推移，债务不断积累，越来越多的社会资本会被代替，政府为支付债务本息而征税带来的低效率会进一步降低产出，会抑制长期经济增长[7]。在政府实施宏观经济政策时，采用逆风向行事的方法，根据具体的经济形势，可以灵活地实施相应的财政政策和货币政策，以避免经济周期性波动。这种相机选择赋予了政府更大的财政权力和货币权力，可以肆意增加或减少公债规模和货币供应量，为政府滥用权力埋下了隐患。针对货币政策领域的相机选择问题，货币主义提出了“固定货币增长率规则”，以固定规则代替相机选择，以此来限制政府货币权力[8]。对于政府举债权也应采用固定规则，将其纳入预算框架，进行财政约束，实现预算平衡，可以在对相机选择限制的同时，解决动态不一致产生的问题，避免财政政策肆意性对公民信赖利益的损害。

财政权是政府行政权运行的基础和核心，政府举债权是政府最重要的财政权力之一。公共选择理论认为，政府和个人一样都会追求效用最大化，因此需要将其纳入宪政框架下，运用民主政治程序约束[9]。在立法机关—政府的委托代理关系中，为避免委托代理关系中存在的道德风险、逆向选择问题，立法机关(委托人)要对政府(代理人)采用一定的控制措施[10]。预算便是公民通过代议机构控制政府财政权的制度安排[11]。预算制度具有控制功能，包括政府举借债务在内的财政权力的行使必须要经过预算程序的授权，通过预算可以约束政府行为[12]。预算是运用权力实现对国家财政资源的配置，本质上是由政治逻辑支配的政治过程。

“一个适当的预算体系意味着负责任的政府。”[13]预算可以明确清晰界定政府的职能范畴，明确限定政府收支责任，“国家应该以必要的支出来决定自己的收入，而不应像私人经济那样以可以获得的收入来决定支出。”[14]通过预算约束政府债务资金支出，将其限定在必要的公共支出上，防止政府盲目扩大支出，滥用财政权而造成公民的纳税负担。

(三)是保护公民财产权的有力手段

国家财政权与公民财产权是对立统一的。国家财政权与公民财政权的矛盾性是推动经济宪政与财政民主不断发展与逐步完善的内在动因。一方面，公民基于社会契约让渡了部分的财产权而形成的国家财政权，国家财政权是以公民和政府之间达成的“契约”为基础的，国家财政权以公民财政权的让渡作为其产生的利益基础与物质来源。政府需要巨大经费的维持，而公民让渡部分财产权之实质在于得到政府的保护[15]。另一方面，保护公民财产权是国家财政权的逻辑起点，为国家财政权行使提供了正当性。“对财产权的平等保护成为公共财政形成的宪政背景。”[16]所以要在财政过程中实现两者之间的相互制约，在财政结果上能够合理实现双方的利益诉求[17]。

国家财政权和公民财产权的对立集中体现为财政权超越其权力边界，不当行使对公民财产权造成的侵害。不管是从国家财政权的演进历史还是逻辑演绎来看，作为资本和权力相结合的国家财政权，具有扩张性和侵害性，会侵害公民的财产权。货币发行权和公债发行权是国家财政权的两项重要权能，也是国家出现财政赤字或其他有资金需求时，惯常采用的融资措施。但是政府滥用货币发行权而引发的通货膨胀，造成货币购买力下降，侵害了公民财产权的交换价值。同样，政府如果通过发行公债为政府行为融资，是以未来一段时间的税收作为还本付息的担保，肆意发行政府债务会增加公民的纳税负担，从而侵害其财产权。因此，要对国家财政权进行限制，防止其滥用对公民财产权造成侵害。

预算安排界定了政府和公民之间的权力(权利)关系，是国家财政权和公民财产权经过政治斡旋而达成的博弈结果。预算制度的民主内核与控制功能使其成为协调国家财政权和公民财产权的政治制度与经济制度。在预算框架中，国家财政权和公民财产权可以在矛盾中实现统一。国家财政权的行使以预算授权为核心，以公民的民主审议程序为基础，征税权是国家获取财政资金、安排预算活动的前提。因此，发行政府债务必要经过公民的同意，或者征得代议机关同意，“否则就是侵犯了财产权的基本规则”[18]。合理的预算机制可以实现政府债务资金的有效配置，加强包括制度建设在内的公共产品供给，促进政府公共服务水平的提升，为公民财产权的行使提供物质基础与制度保障。尤其是通过预算安排，可以使债务负担在当代人和后代人之间合理分担，避免债务期限错配造成不同代际主体之间财产权配置不均衡。

二、地方政府债务预算约束的规范控制

市场经济从根本上决定了预算法治性[19]，法治性是公共预算的应然内容。预算法治是以法律形式界定国家财政权和公民财产权之间的关系，明确国家财政权的职权与责任，要求政府收入和支出必须尊重和遵守立法机制所确立的法律规范。预算只有以法律制度为基础才具有稳定性、普遍约束性和强制力。预算法治是实现预算软约束向预算硬约束转变的制度基础。对地方政府债务预算约束的规范控制是预算法治的具体体现，其实现有赖于制度规范。在预算法律制度框架下，通过实体上和程序上，从主体、行为和责任方面进行规范控制，使地方政府债务收支与政府的财政承诺相一致，符合社会公共意志。

美国对地方政府债务预算管理法律制度是全世界最完善的国家之一。因此，在对地方政府债务预算约束的规范控制论述时，选取美国和我国为样本，希冀通过比较研究方法对我国完善相关制度提供借鉴。

(一)预算规制的立法规定

财政是国家治理的基础和支柱。财政是国家运行的经济基础，处于国家权力的核心地位。宪政产生的根源便基于财政权争夺问题，财政制度中国家财政权和公民财产权之间的关系亦是宪法规范的重要内容，同时财政权具有限制政府权力的制度功能[20]，因此财政立宪将国家财政权通过根本法予以制约，保证其在法律的限度内运行，是实现财政民主和财政法治，构建现代财政制度根本途径。预算在财政制度中处于核心地位，对公债预算约束是财政立宪的重要方面。美国对地方政府债务预算约束贯彻了财政立宪的理念，通过宪法从实体和程序两方面对州和地方政府债务进行预算约束。在美国50个州和一个经济特区的宪法中，除了佛蒙特州宪法中没有对该州和地方政府的政府债务进行规定外，其余各州宪法中均有规定。

我国对地方政府债务的预算约束主要通过一部法律和两个规范性法律文件。新《预算法》规定各级地方政府将本地区政府债务纳入预算。国发[2014]43号和财预[2015]225号要求将一般债务纳入一般公共预算管理，将专项债务纳入政府性基金预算管理。

(二)对债务规模的控制

合理的债务规模可以充分发挥地方政府信用的杠杆放大效用，有利于满足地方政府在公共支出方面的资金需求，促进该地区经济发展，又可以确保地方政府可以按期偿还债务，不会发生偿债危机。债务规模过高会加重政府财政负担，但是如果债务规模过低，又会降低政府进行公共基础设施建设的投资能力。因此，对债务规模的评估需要和资本性投资相结合，这样可以在确保公共基础设施建设满足需求的同时体现财政约束。

控制地方政府债务规模的评价指标可以采用绝对量指标和相对量指标。绝对量指标是通过直接规定地方政府债务规模上限来控制债务规模，在规模上限之内则被认为是合理的。相对量指标是指通过债务规模和一定经济数据之间的占比关系来衡量的。相对量指标包括债务率、负债率等。较之相对量指标，绝对量指标不能体现出债务规模和包括GDP、财政收入、财政支出、财政赤字等经济指标之间的关系，不能反映地方政府的债务承受力，因此控制地方政府债务规模更多的是采用相对量指标或是相对量指标和绝对量指标相结合。

美国各州宪法对债务规模的控制有的州采用绝对量指标，有的州采用相对量指标。爱德华州宪法第7条第2款规定：“无论是根据州议会的一个或多个法案在任何时期签约的直接债务或者或有债务的总数不得超过25万美元；而且这种债务所产生的资金应该被用于当初签约时取得或偿付的目的，不得用于其他目的。” 我国对地方政府债务规模的控制是采用绝对量指标。预算法中规定财政部在全国人大或其常委会批准的总限额之内，根据经济发展水平、地方政府财政收支情况、地方政府债务余额和债务风险等情况，下达省级政府债券限额。

(三)对债务资金支出投向的限制

地方政府举债取得的资金一般仅可用于公益性资本性支出。资本支出具有投入大、周期长、配套性强的特点。公益性资本支出主要用于提供公共物品和公共服务，包括城市基础设施、城镇化改造、修建学校、公立医院、图书馆等。为社会提供公共物品，加强基础设施建设是政府的基本职责。因公益性资本支出项目具有投资大、期限长、利润低的特点，故私人部门不愿意进入该领域。因此，这些公益性资本支出项目必须由政府通过公共财政予以实现。公益性资本支出的项目，建设期资金需求较大，后期运营时资金需求下降。但是，政府财政收入主要来源于税收，其现金流相对比较固定，可能造成公益性资本支出项目前期投入不足的情况。如果前期的资金缺口由当时的地方政府通过税收以财政支出的方式填补，就会导致“当代人建设，后代人享用”的代际失衡。因此，地方政府通过举债融资的方式，一方面能够满足公共服务和基础设施项目前期巨大投入的资金需求，保证项目的顺利完成；另一方面，在未来的一段时间内偿还本息，其债务资金可以分期计入项目运营期的会计年度内，由不同代际主体分担项目成本，使项目收益主体和项目债务偿还主体趋向一致，可以实现代际公平。

目前美国大部分州(46个)的宪法或法律有平衡预算要求。其中44个州要求州长提交平衡预算议案，有41个州要求立法机关实施预算平衡，有40个州要求州长签署的预算方案必须要保持平衡。[21]美国大部分州的宪法或法律对平衡运营预算(Operating Budget)有严格的规定，但是可以为了资本性支出发行债务。大部分州和地方政府的平衡预算要求是限制使用短期债务用于当前的预算支出。长期债务是撬动资源用于基础设施建设和长期项目。[22]我国预算法明确规定地方政府债务只能用于公益性资本支出，主要包括基础设施建设、土地收储、保障性住房、农林水利、生态建设和环境保护、工业和能源等方面。

(四)对举债的程序性要求

地方政府在预算框架之内举借债务必须要经过法定程序，通常需要通过立法机关的审议或者公民的投票，这是公共财政的必然要求。如美国市政债券的发行除了满足资本性的预算管理之外还必须履行正当的程序，州和地方政府举债的程序可以划分为两类，一是议会审批。内布拉斯加州宪法第13条第1款规定，由于修建高速公路或者蓄水工程而发行的债券，需要立法机构其成员的3/5多数通过才可以发行。二是议会审批并且进行公民投票表决。密歇根州宪法第9条第15款规定：“州可以为特定用途借款，金额由两院议员2/3多数通过，由多数在任何大选投票的选民批准。提交给选民的议案应说明借款金额、资金的具体用途和偿还方式。”我国预算法也规定了地方政府债务需要由立法机关审议。

三、我国地方政府债务预算约束的实践检验

长期以来，地方政府债务管理法律制度不完善，地方政府债务长期游离于预算管理之外，缺乏有效的约束。囿于旧预算法制约，地方政府不能自行发债，因此地方政府创新融资途径，通过设立地方政府融资平台进行表外融资。

2009年全国地方政府性债务增长率61.92%，而当年全国地方政府GDP增长率和一般公共预算财政收入增长率仅为9.6%和13.8%。融资平台债务风险问题引起了中央政府的高度关注，2010年以来，中央出台了一系列政策来规范融资平台举债融资行为，直至国务院出台国办[43]号文和新《预算法》的实施，以法律形式明确要求把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，才对地方政府性债务增长起到了明显的遏制作用。

(一)控制了地方政府性债务规模

2008-2014年全国地方政府性债务规模快速增长，平均增长率为27.67%。远远超过了同期全国地方政府的GDP增长率、一般公共预算收入增长率和一般公共预算支出增长率。尤其是1997年和2008年两次金融危机后，为应对金融危机，中央采取了积极的财政政策和宽松的货币政策，加大政府投资，通过扩大基础设施建设刺激经济增长。要求地方政府提供配套资金，地方政府在财力不足的情况下，必须通过举债的方式筹措资金，因此在1998年和2009年，全国地方政府性债务规模激增，其增长率分别为48.2%和61.92%。

2014年，43号文和新《预算法》颁布，将地方政府债务纳入预算管理，中央对地方政府举债融资行为“修明渠，堵暗道”。与2014年相比，2015年底，全国地方政府性债务中，政府负有偿还责任的债务增加了0.6万亿，而地方政府或有债务减少到7万多亿，全国地方政府性债务余额增长率首次出现负值。可见，将地方政府债务进行预算约束，有效控制了其高速增长。

对于地方政府性债务，中央要求以明确地方政府性债务类型及责任归属为基础，积极化解存量债务，严格控制增量债务，2016年底全国地方政府债务下降到15.32亿元。同时中央制定了地方政府债务置换方案，计划在三年左右将非债券形式的债务全部置换成地方政府债券。债务置换是我国地方政府债务管理制度转型期的一种过渡性举措，减少了地方政府债务利息支出，以时间换空间，一定程度上解决了地方政府债务短期流动性问题，缓解了地方政府偿还压力。因此，应该继续推行债务置换计划，为地方政府债务管理制度转型及债务积累风险化解提供缓冲期。

(二)优化了地方政府性债务结构

地方政府性债务可分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务及政府可能承担一定救助责任的债务三大类。其中，只有政府负有偿还责任的债务才属于地方政府债务，该部分债务应该纳入预算管理，任何情况下，地方政府都需以财政资金进行偿还。政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务属于或有债务，是地方政府性债务而不是地方政府债务。当债务人无力偿还时，地方政府基于担保责任或保护社会公益而代为偿还。在2010-2014年全国地方政府性债务结构中，或有债务占比均在35%以上，或有债务占比大，并游离于监管之外。在财政软约束下，缺乏制度规范，不可避免地存在债务人恶意逃废债务的情况，一旦或有债务的债务人不能偿还到期债务，地方政府也很难逃脱偿还责任。

表1　2008—2016年全国地方政府性债务余额情况　单位：亿元

数据来源：根据审计署2010年《全国地方政府性债务审计结果》、审计署2013年《全国政府性债务审计结果》及财政部公布数据整理及测算。

2015年新《预算法》实施之后，要求严格依据法律规定，除中央转贷外国政府和国际组织贷款外，地方政府不允许以任何形式为其他部门的债务提供担保，违法提供担保的必须要承担相应的法律责任。对于地方政府可能承担一定救助责任的债务，必须明确承担救助责任的范围，强调政府不再无条件兜底。出现特定事件确实会引发公共风险时，地方政府也必须按照法定程序承担救助责任，保留对救助对象的追偿权，并要求救助对象承担相应的财政责任，严肃财政纪律。因此，从2015年开始，没有新增地方政府或有债务，加之偿还了一部分2014年12月31日之前的存量或有债务，2015年底或有债务从2014年底的8.6万亿下降至7.5万亿左右，占政府性债务的31.91%，为近6年最低。可见，对地方政府或有债务实行预算硬约束后，或有债务得到了有效的控制，优化了地方政府性债务结构。

表2　2010-2015年全国地方政府性债务结构情况　单位：亿元

资料来源：2011年审计署审计结果、2013年审计署审计结果及财政部预决算报告。

(三)规范了地方政府举债行为

长期以来，地方政府通过融资平台举债融资，融资平台公司运作不规范、缺乏有效监管，并存在很多违法违规行为，如地方政府违规回购；以无土地使用证的土地收入承诺还款；违法将市政道路、公园等公益性资产作为抵押担保。这些行为增大了融资平台风险，地方政府代偿风险很大，如果处理不当，有可能引发金融危机和财政危机。

2015年1月1日以后，融资平台举借的债务完全属于企业债务，在任何情况下都不能被认定为政府债务，只能由融资平台以其独立财产承担偿还责任，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。同时，法律坚决禁止地方政府及其所属部门为融资平台违法提供担保。除中央转贷外，地方政府为融资平台以任何方式提供担保的行为都应该被认定为违法行为，按照无效担保处理，解除担保合同，消除地方政府的担保责任，同时对非法提供担保的地方政府及责任人追究其法律责任。根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》对融资平台债务进行清理甄别，将符合条件的纳入预算管理。没有纳入预算管理的债务，地方政府不再承担偿还责任。但在实践中，地方政府对未纳入预算的债务进行背书。财预[2017]50号要求对融资平台的债务进行核查，并对政府及其部门融资担保行为摸底排查，要求在7月31日之前全面改正地方政府不规范的融资担保行为。

因此，地方政府要举债融资只能通过发行地方政府债券的方式筹措。同时，还限定了发行地方政府债券的法定主体是省、自治区、直辖市政府，不包括市县政府。如果确需举债债务，市县政府和省级政府签订代发和转贷合同，由省级政府代为举借，市县级政府没有独立的发债权。没有法定地方政府债券发行权的政府和其他政府部门不得举借债务。实践中，虽然地方政府存在一些违法违规举债融资行为，但是诸如此前大范围的违法违规举债的举债融资行为已经得到了有效遏制。

(四)化解了地方政府债务风险

对地方政府债务风险的评估一般采用债务率指标。可以通过债务率指标控制地方政府债务总额。对于地方政府债务率，尚未形成统一标准，但世界各国大多将指标控制在100%左右。[23]财政部部长楼继伟在《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》中使用了债务率指标，并指出拟将债务率不超过100%的水平作为全国地方政府债务率的警戒线。

根据2011年和2013年审计署审计结果和财政部公布数据，2010年、2012年、2014年、2015年和2016年全国地方政府债务率分别为52.25%、105.66%、86%、89.2%和80.5%。2014年的债务率相比2010年增长了将近34个百分点，年均增长8.44%。2012年债务率超过了国际警戒线100%，说明当年全国地方政府综合财力没有办法覆盖当年地方政府债务余额。2015年新《预算法》实施，开始规范地方政府举债融资行为，将地方政府债务纳入预算，并实行债务限额制度，很大程度上遏制了地方政府债务的快速增长。2015年的债务率比2014年只上升了3.2个百分点，2016年的债务率比2015年还下降了8.7个百分点。可见，全国地方政府债务风险已经下降，风险尚处于可控范围，但个别地区政府偿债负担比较重，存在较大的风险隐患，但出现系统性风险的可能性不大。

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