重大项目社会稳定性风险评估机制的构建

(西华大学土木建筑与环境学院　四川成都　610039)

重大项目是重大事项的重要元素。近年来，构建重大事项社会稳定性风险评估机制这一话题引发热议。2011年，“十二五”规划纲要强调要制定重大工程项目及重大决策社会稳定性风险评估机制①；2013年，十八届三中全会决议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调完善重大决策社会稳定性风险评估机制②；2015年，在十二届全国人大三次会议上，李克强总理强调落实重大决策社会稳定风险评估机制③。相关部门也颁布了一系列指导措施，比如《关于建立健全重大决策社会稳定分析评估机制的指导意见(试行)》(中办发〔2012〕2号)④、《国家发改委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)⑤等。所以对重大项目的社会稳定性风险评估机制进行研究意义重大。

目前，重大项目社会稳定性风险评估机制的研究大多集中于评估主体、评估指标体系、评估方法等内容，研究内容相对零散化[1-4]。因此，本文拟从重大项目社会稳定性风险评估机制的内涵出发，探讨并确定评估机制的框架，构建一个较为完整的风险评估机制。

1　重大项目社会稳定性风险评估机制的内涵

重大项目社会稳定性风险是指在重大项目建设过程中可能对社会稳定形成威胁的因素。国际反贫穷工程师协会的研究表明：要消除工程建设过程中可能引起民众冲突的主要社会风险因素，需在项目前期策划中就进行有效的风险评估[5]。参考GBT27921-2011风险管理风险评估技术文件，可以知道风险评估是由风险识别、风险分析和风险评价构成的一个过程，包含于风险管理的流程中⑥。本文以风险评估的三个流程为出发点，对其具体内容进行分析，并明确相关工作由谁做、做什么、怎么做等具体问题，从而构建起风险评估的实施指导体系。本文认为重大项目社会稳定性风险评估机制应该包括以下三部分内容：构成要素、各构成要素的具体内容以及各要素之间的关联。具体分析如图1所示。

图1　重大项目社会稳定性风险评估机制的内涵

2　重大项目社会稳定性风险评估机制的构成要素

由图1可以看出，本文提出的重大项目社会稳定性风险评估机制由风险评估主体、评估对象、评估指标体系、评估方法和评估监督体系五部分构成。其中，评估主体和评估对象作为评估的发起者和接受者，构成评估过程的主体结构；评估指标和方法是评估的工具，在评估过程中起辅助作用；监督体系有助于构建一个公平、公正、合理的环境，起到一定的保障作用。同时，评估主体、评估对象、评估指标和评估方法在整个机制中呈现出一种闭合循环状态。评估过程由评估主体主导。评估主体根据评估要求对评估对象展开风险评估和剖析，设计评估指标，最后依据指标性质确定评估方法，同时分析指标得出结论。具体过程如图2所示。

图2　重大项目社会稳定性风险评估机制的构成要素

3　重大项目社会稳定性风险评估机制的构建

3.1　评估主体

评估主体与整个风险评估过程的节奏和成效有密切关系，所以评估主体的确定至关重要。对此，相关部门颁布了一系列文件，例如，《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(2012)规定由项目建设地人民政府或相关部门确定评估主体⑤；《四川省社会稳定风险评估办法》(2016)指出：评估主体是负责稳评的单位，包括地方各级人民政府及其职能部门或者法律、法规授权的组织⑦。同时，学者们也展开了相关研究。汪大海等指出，重大事项社会稳定性风险评估主体要具备承担权责的能力，评估主体包括组织领导主体、责任主体、监督主体和民主参与主体四部分[6]。徐亚文等认为政府官员不应作为稳评主体的主导力量，而应该选取人大代表等为主导者[7]。南开大学周恩来政府管理学院课题组分析了47个关于社会稳定性评估的政府文件，发现稳评主体由政府部门主导的占95.7%，明确提出由第三方评估机构作为稳评主体的仅占6.4%[8]。张玉磊认为:多元主体评估模式可以增强评估的公平、公正和权威性，拥有相关知识和信息的主体是稳评主体的首选；除此之外，稳评主体还可从利益相关者和第三方机构中考虑，以形成多元化的稳评主体[9]。

综上，我们可以看出：重大项目社会稳定性风险评估主体的选取大多参照“谁决策，谁评估，谁负责”原则，政府部门占主导地位，主体较单一；有学者认为政府部门作为评估主导力量存在不足之处，并在此基础上提出多元主体评估模式。为此，针对政府部门主导评估存在信息把握不足、监督力度不够以及技术性不强等特点，本文构建由信息主体、监督主体、技术主体三部分组成的多主体评估模式，如图3所示。

图3　重大项目多主体稳评模式

由图3可以看出，重大项目责任人发出评估委托后由专业稳评机构和专家组成技术主体对整个评估过程进行指导。专业稳评机构有丰富的实践经验，专家拥有一定的理论实力，通过理论与实践的结合，可以为评估过程提供更为全面的指导。政府职能部门和利益相关者组成信息主体，政府部门把握项目所在地的经济、城市规划等信息，利益相关者把握各自的诉求信息，两者结合可以为评估过程提供更为完整的分析数据。政府监督部门、维稳办、大众媒体等组成监督主体，政府监督部门和维稳办组成内部监督体系，大众媒体等组成外部监督体系，双管齐下，为评估提供一个更为公平公正的环境。

3.2　评估对象

重大项目社会稳定性风险评估对象包括重大项目及其社会稳定性风险两部分。

3.2.1重大项目

对于重大项目，目前并没有统一的定义。“遂宁模式”认为重大事项包括事关广大人民群众切身利益或利益调整的重大决策和重大改革、涉及较多群众切身利益并被国家、省、市区县拟定为重点工程的重大项目等内容[10]；《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》指出，重大决策是指直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的事项，包括重大工程项目、重大政策以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策。本文认为重大项目就是指规模较大的，涉及范围较广的，关系民众切身利益的，容易引起社会矛盾的，被国家、省、市区县拟定为重点工程的项目。

3.2.2重大项目社会稳定性风险

重大项目社会稳定性风险的内容，目前有两种理解：第一种理解认为其内容包括拟建项目的合法性、合理性、可行性和可控性四部分⑧；第二种理解在第一种理解的基础上增加了安全性⑦。指标含义如表1所示。

表1　重大项目社会稳定性风险内容

通过对各项指标内涵的理解和分析，可以发现安全性评估和可控性评估在内容上有一定的相似性。本文认为合法性和安全性评估是针对项目建设这一行为的评价，而合理性、可行性和可控性评估是针对项目建设过程的评价，评价的着眼点是不一样的，符合互斥性原则；同时，对于项目建设这一行为的评价，合法性评估只是对事实的论证，而安全性评估可以参考既往案例，安全性评估可以弥补合法性评估的不足。综上，本文认为，重大项目社会稳定性风险应该包括合法性、合理性、可行性、可控性、安全性五部分。

3.3　评估指标

设计评估指标实质上就是对重大项目社会稳定性风险展开深入分析、总结和具体化的过程。所以，本文基于3.2.2的分析结果，构建以合法性、安全性、合理性、可行性、可控性为一级指标的评估指标体系，如表2所示。

表2　重大项目社会稳定性风险评估指标体系

3.4　评估方法

风险评估方法是指对风险评估数据展开技术分析的工具。风险评估方法有定量分析法、定性分析法、综合分析法三种，如表3所示。

表3　风险评估方法汇总分析

基于前文构建的重大项目社会稳定性风险评估指标体系，本文认为重大项目社会稳定性评估的实施应该分为两个步骤。第一步，拟建项目合法性、安全性评估;第二步,拟建项目合理性、可行性、可控性评估。第一步是第二步的前提。

图4　重大项目社会稳定性风险评估方法分析

由图4可以看出：第一阶段合法性和安全性评估是针对重大项目建设这一特别事件而言的，评估的标准是现行的法律法规和安全性常识。不合法或不安全即否定，合法并安全则通过。这一阶段的评估属于风险评估过程中的“刚性需求”，评估标准不因项目不同或建设地点不同而发生改变，并且结果是唯一的。本文认为这里应该采取一票否决制，由相关法律专家和政府相关部门参照相关规定对项目的合法性和安全性进行评价，根据统计结果直接作出评估。第二阶段合理性、可行性和可控性评估则是针对项目实施过程。此阶段的评估属于风险评估过程中的“弹性需求”，不同项目、不同地区、群众关注重点、地区发展规划、地区环境承载能力等因素都直接影响评估的结果，所以针对不同的项目应该有不同的评估标准。此外，第二阶段的评估指标多属于定性指标，数据处理难度较高，而且目前重大项目社会稳定性风险评估的数据库、专家库、网络平台等数据窗口建设并不完善，有的时候无法直接获得相关数据，因此大多数指标数据的获取还是依赖专家或利益相关者的经验。基于此，本文认为此阶段应该采取模糊综合评价法，即以前文确定的风险评估指标为基础确定因素集，通过层次分析法确定指标权重，然后运用模糊综合评价法展开评价分析。

3.5　评估监督机制

对于重大项目社会稳定性风险评估，如何确保评估工作的有效实施至关重要。然而，现有的社会稳定性评估监督体系并不完善。现有规范的内容大多集中于风险评估主体、风险评估责任等，对于监督工作的具体实施并未作详细规定，实际操作起来比较困难。综上，本文以社会稳定性风险评估主体和内容为基础，分析各参与单位的权利和义务，提出风险评估监督体系应由政府监督体系和社会监督体系两部分构成，如图5所示。

图5　重大项目社会稳定性风险评估监督体系

第一，政府监督包括法律监督和部门监督。法律监督可以依据法律对评估工作的大体框架予以落实，比如评估主体、评估内容、评估步骤等，使整个评估流程更规范，保证评估工作更好更快地开展。部门监督是对法律监督的执行和补充:一方面，根据法律的具体规定，职能部门需要严格监督风险评估进程是否都按照法律规定开展；另一方面，对于法律没有详细规定的内容，职能部门应该做好相应的补充，根据部门职责、地区差异等，提出更具针对性、更为详细的行政规章等。

第二，社会监督主要通过公众媒体监督这一路径实施。考虑到重大项目社会稳定性风险的影响，本文认为评估工作的整个过程和结果都应该接受利益相关者和广大媒体的监督。杨芳勇将社会燃烧理论应用于稳评研究，指出社会稳定性风险是“燃烧物质”，公众的利益诉求、沟通以及舆论的风向是“助燃剂”[11]，因此公众媒体的监督一定程度上可以在源头上预防稳定性风险的发生和扩大，同时可以使整个风险评估过程信息化、透明化，从而提高公信力，让评估工作的开展更为顺利。

第三，评估监督机制的实施需要一定的条件。一方面，部门监督机制的实施需要完善的法律以及权责一致的职能体系作支撑；另一方面，社会监督机制的实施需要一套操作性强的信息交流机制，以满足项目相关方披露风险评估信息、公众媒体反馈意见的需求。

综上，本文提出的重大项目社会稳定性风险评估机制由五部分组成，如图6所示。

4　结论与展望

综上，本文认为重大项目社会稳定性风险评估机制由评估主体、评估对象、评估指标、评估方法、监督体系五部分构成。在具体分析评估工作“由谁做，对谁做，做什么，怎么做，如何执行”等问题的基础上，本文构建了更为完善的稳评机制。

笔者在研究过程中发现，现阶段有关重大项目社会稳定性风险评估机制的研究还存在一些不足和值得深入研究之处。

(1)定量评估方法应用较少。现阶段学者们倾向于使用综合分析法，采取专家打分法对指标进行赋值。这种方法主观性太强，结论的实践性因为没有实际数据的支撑而大打折扣。就目前而言，应用定量评估方法还存在很多的问题，比如大量的数据没办法直接获取。虽然有重大项目数据库，但是数据库统计的数据并不完整，只有前期的数据，没有后期跟踪反馈数据。没有足够的基础数据为后续研究提供支撑，这是定量评估方法难以实施的最主要原因。因此，以后的研究可以从数据库的完善入手。

(2)研究呈现被动性。现有研究主要遵循“发现问题—分析问题—解决问题”的路径展开。群体事件引发学者对重大项目社会稳定性风险的思考，同时展开稳评研究；稳评进展受阻，形式主义、评而不用等现象发生[12]时，学者们才开始思考如何保证稳评的顺利实施和重大项目社会稳定性风险评估机制的构建。为改变研究的被动性，今后的研究应更多地遵循“提出问题—分析问题—解决问题”路径。基于重大项目涉及民众利益广的性质，项目提出时就应同时考虑社会稳定性风险评估；提出风险评估的同时就应该考虑到它的顺利实施，构建风险评估机制；形成风险评估机制的同时也应该考虑其实施所需要的条件。所以，以后的研究可以从评估机制实施条件入手，比如法律条件、技术条件等等，为评估机制实施提供一个更好的环境。

图6　重大项目社会稳定性风险评估机制

注释：

①我国国民经济和社会发展十二五规划纲要(全文)，http://news.sina.com.cn/c/2011-03-17/055622129864.shtml。

②中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

③十二届全国人大三次会议开幕 李克强作政府工作报告，http://www.chinanews.com/gn/2015/03-05/7103283.shtml。

④《关于建立健全重大决策社会稳定分析评估机制的指导意见(试行)》(中办发〔2012〕2号)。

⑤《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资〔2012〕2492号)，2012年8月16日。

⑥中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.GBT 27921-2011风险管理风险评估技术.北京：中国标准出版社，2012。

⑦《四川省社会稳定风险评估办法》(四川省人民政府令第313号),2016年8月25日。

⑧《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)的通知》(发改办投资〔2013〕428号)，2013年2月17日。

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