由“城市双修”再看昆明—苏黎世合作老城保护方案

高雪梅 周 杰 周 浩

1 引言

在经历了40年国家改革开放后如火如荼的城市更新与城市扩张后，随着国家经济转入“新常态”，社会经济和城市发展进入了一个新的时期，社会转型、城市转型被提上了重要的议事日程，中央要求要有序实施“城市双修”（ 城市修补和城市有机更新）①，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题。昆明、大理、保山、玉溪等38个城市被列为住房城乡建设部第三批“城市双修”试点城市。如何把握机遇，让昆明变得更绿、更顺、更亮、更美、更有文化，有效解决昆明城市历史文化街区更新滞缓及遗产价值流失问题是重要方面之一。值此契机，反思1996年的昆明与苏黎世合作的老城保护规划方案是必要的，也是富有启发价值的。

2 昆明—苏黎世昆明老城保护合作规划综述

昆明—苏黎世老城保护规划方案合作项目自1996年启动至今已经22年了。当时在国内历史文化街区保护规划编制领域所做的尝试具有一定的领先性。但是从项目实施来看并未完全达到预期的效果，目前进入了进退两难的境地。

2.1 概况

文明街历史文化街区位于昆明城市中心区的核心位置，历史文化丰厚，是比较能够代表昆明历史文化传统风貌的一个历史街区，也是昆明作为国家级历史文化名城目前仅存的两片历史街区之一。1982年昆明市与瑞士苏黎世市结成“友好城市”（sister-city），在科技与文化交流等方面，双方开展友好合作；尤其是自1994年以来，双方在城市规划的诸多领域开展了卓有成效的合作。1996年，昆明市和苏黎世市友好合作开展老城保护项目，制定了《文明街历史街区保护规划》，促使昆明不仅对有历史价值的纪念碑、寺院等文化进行保护，还对传统街区和历史建筑进行系统保护。

昆明苏黎世专家在城市历史文化街区保护的合作中，提出了城市历史建筑文化“保护价值模型”，并引入了苏黎世市在历史街区进行保护规划编制的模式，率先对昆明历史街区与建筑进行了全面的价值评估，对主要历史建筑建立了技术档案，并对建筑保护提出了不同层次的要求，这在当时国内属于领先的做法。[1]作为该规划研究成果的实施，在《昆明城市总体规划（1996-2010年）》中，文明街区被列入了昆明历史文化名城中的重要保护区。1997年，昆明市城市规划部门批准设立了占地20公顷的文明街历史街区保护区，确立了对文明街片区实行完整保护。

在机构体制建设上，2000年，昆明市政府批准成立了由文物管理部门、城建档案管理部门、城市规划主管部门共同参与的“昆明历史街区与建筑保护办公室”，专门针对该历史街区开展保护规划的实施与管理。2001年，中瑞双方合作开展了历史建筑保护更新示范项目——“马家大院（金兰茶苑）维修保护工程”，项目获得了联合国（亚太地区）历史遗产保护奖（2001年度），做该项目是想带动整个文明街片区乃至昆明范围内的历史建筑保护工作。随后昆明市政府开始了推动实施该历史街区的逐步更新工作，冻结、暂停了街区内的新建项目的审批，开始了对历史建筑维修的试点工作。2003年，国家建设部向昆明市政府在文明街片区实施的历史街区保护与利用项目颁发了“中国人居环境范例奖”。

项目实施方面，在项目起步阶段昆明采取了鼓励各建筑产权人对历史建筑进行修复性的维护工作，在昆明历史街区与建筑保护办公室的指导管理下完成的前期实施方案得到了国家建设部的肯定。一期工程开展的“钱王”王炽故居的修缮，成为文明街片区保护的标志性工程。但是在项目启动实施22年后的今天，我们必须承认未达到按中瑞合作方案的预期效果。前瑞士苏黎世州历史建筑与景观保护局局长Christian Renfer 通过对比2002年和2006年两次到访昆明历史老城街区发生的变化情况，指出昆明处在保护与发展的两种观念正处于矛盾与冲突之中，因此想通过规划方案的编制引入理念，通过直接复制瑞士经验来推动昆明的老城保护是不够的。[2]

2.2 面临的问题

在规划实施方面，2003年昆明市人民政府决定以“招商引资”的方式，引进开发商实施文明街历史文化街区的保护与利用，在完成了第一期（协调建设区）沿正义路的开发改造建设后，核心保护区历史建筑的更新就慢下来了。开发商所采取的以动迁居民为前提的方法，在国家出台的《城市房屋拆迁管理条例》等政策限制下，80%的老房子更新难以推动，无论是开发商还是地方政府，无论是继续留驻的单位还是住户都陷入进退两难的境地。中瑞合作城市规划项目负责人王学海在2012年城市规划学会年会上指出方案实施存在的问题，2006年昆明市盘龙区政府对文明街历史街区实施保护更新所采用的“招商引资”实施方案，通过政府划拨100亩的开发用地作为对该以社会效益为主的历史文化保护项目的补偿和支持（作为安置文明街区外迁住户）撬动开发商投资该片区的更新保护，是历史保护实施方式上的一次大胆尝试，但是这种倚靠搬迁实施更新利用的方案一旦国家政策变动就难以为继。

中瑞在昆明文明街历史街区的保护规划合作，虽然在规划编制方面迈出的领先步伐，但是后续的规划实施效果未达到预期，整个历史街区保护与更新目前几乎处于停滞，其背后隐含的问题是“招商引资模式”下原有的法定维修主体失权，究其原因还是实施过程中原有的维修更新机制基本停摆，而新的更新机制未建立。

3 昆明—苏黎世昆明老城保护合作规划创新点

3.1 国内较早地对历史街区进行整体保护，具有领先性

中国历史文化遗产的保护工作一直是以文物保护为主，而正式启动历史街区保护的法定标志点应该是建设部颁布2004年2月1日正式施行的《城市紫线管理办法》，城市紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。该办法所称“紫线管理”是划定城市紫线和对城市紫线范围内的建设活动实施监督、管理。

所以说，昆明苏黎世城市合作规划之初，整个中国的历史文化保护观念和理论还停留在对单个的建筑物历史文化价值的文物保护理念上。对于成片的历史性建筑文化和街区空间文化的价值还没有形成完整性概念。昆明和苏黎世合作1996年开展的昆明老城保护，是国内较早对历史街区进行整体保护、先行先试的规划项目之一（图1）。合作中引入了瑞士近百年来老建筑和传统街区保护的理论与实践经验形成方案，对包括历史建筑物、构筑物和其风貌环境所组成的核心地段，以及为确保该地段的风貌、特色完整性而必须进行建设控制的地区划定了保护区界线，提出了对历史建筑进行分级分类的保护，提出了完整保护类（Protected Building）、外观和结构保护类（Protected Structure and Appearance）、保留形态类（Maintain Typology）、现存类（Existing Buildings on Main Road）和传统结构现存类（Existing Building with old structure）等5类历史建筑保护更新等级。在此基础上，昆明市组织完成了以昆明文明街历史街区为代表的一批历史街区的保护性详细规划，并进行了法定化，确立了昆明历史文化建筑的历史遗产保护价值与地位。[3]昆明与苏黎世在历史老城与建筑保护规划领域的合作，在当地极大地推广了“城市历史文化保护不是仅仅是局部的文物建筑保护”这一理念，在国内具有一定的领先性。

图1 1996年昆明—苏黎世合作规划——文明街历史街区保护规划图

3.2 理论上，建立了历史文化街区价值模型

在中瑞合作昆明老城保护规划研究中，瑞方交流了其成熟的历史文化保护理论，并建立了历史文化街区价值模型（图2），充分说明了建筑及街巷空间是承载历史文化信息的主要载体这一理念，形象揭示了完整保护历史街区的内涵。该合作研究成果对推动昆明完整保护历史街区及历史建筑及其环境的概念是具有十分重要的意义的，当时在全国范围内是具有示范性的。

图2 历史文化街区保护价值模型图

之后的十年间，我国在城市规划行业技术领域内陆续制定了对成片的历史建筑与街区的保护的技术规范如2005年建设部颁发的《历史文化名城保护规划规范（GB50357-2005）》，其中明确了三个概念：历史城区（Historic Urban Area）、历史地段（Historic Area）、历史文化街区（Historic Conservation Area）并要求在编制历史文化名城保护规划时必须有对历史文化街区进行保护的内容。

3.3 机制上，推动了历史街区保护管理的先期实践

在中瑞合作促进下，2000年昆明市成立了“昆明历史街区与建筑保护办公室”，依托《城市规划法》对建筑修缮工程的规划许可管理，开始了历史建筑修缮、维护和更新的规划管理，启动了对全市历史文化建筑普查与测绘，建立了历史文化建筑档案，并制定历史建筑维修手册用于通常的技术指导。2002年，保护办公室促成了昆明市对历史建筑进行“挂牌保护”制度的实施，昆明开始了对优秀民居建筑及近现代传统建筑进行“挂牌保护”工作。从2002年到2007年，昆明市政府批准下分3次对共80栋历史建筑进行了挂牌保护，为了扩大对挂牌保护的历史建筑的宣传，出版了《昆明市挂牌保护历史建筑》一书，对昆明历史文化建筑起到了抢救性的保护作用。历史街区与建筑保护办公室的设立，历史建筑“挂牌保护”制度的成功实践，为补充完善城市历史街区保护的规划管理机制提供了充足的经验积累和先期的实证。这项工作的启动和取得的成效，在全国大城市中树立了历史街区保护规划管理的“昆明模式”。

4 昆明—苏黎世老城保护合作方案存在的问题：对文明街历史建筑艺术、技术与人文社会价值的再认知（关于“原真性”）

1994年通过了《关于原真性的奈良文件》，“原真性”是国际公认的文化遗产评估、保护和监控的基本因素，对“原真性”的探索和建立较为合理的“原真性”得失评价体系，便成为各国各地区文化遗产保护工作的主要内容。二十多年后在“城市双修”工作再次启动时，对昆明文明街历史建筑与街区的原真性价值再次重新解读，是剖析其实施走入困境的科学方法之一。

在中瑞合作的《文明街历史街区保护规划》中，对该片区的历史文化价值的认定是采用了国际公认的遗产保护概念，即强调历史遗产的一切原始特征应当给予妥善保护，以及历史文化遗产的保护应体现历史延续和变迁的真实“原状”。而后续在该《保护规划》法定化过程中，当地政府以及规划师、建筑师、文物保护专家们普遍认为文明街历史文化街区“建筑文化价值”可以说保留的原始特征还是比较多的，而“人文社会价值”在几次社会大变革中已经被改变，对比其历史已经“物是人非”，不是历史完整“原状”的真实。因此在制定保护规划实施方案的时，把恢复历史文化建筑的“原状”当作了方案实施的目标。这样产生了认知上的偏差，导致在制定实施方案时搬迁、动迁住户成了前提，这也是阻碍该方案最后顺利实施的原因。

建筑是人类社会物质文化的最重要的空间载体，亦因如此，在相当长的时期内，对“原真性”的主流认识停留在历史建筑单体上，这直接造成了大量非建筑（物质）类的文化遗产资源被盲目的开发建设所破坏。探其缘由，主要是对《奈良文件》中“原真性”的理解不准确。

有鉴于此，我们有必要对文明街历史文化街区的历史建筑艺术、技术价值与人文社会价值进行再认知。1994年《奈良真实性文件》(The Nara Document on Authenticity) 指出，价值与真实性维护文化遗产与其所有的形式是根植于属于遗产之价值。我们理解这些价值的能力，部分是取决于与这些价值之资讯来源是否可以被视为可信的与真实的而加以了解。与文化遗产源起及连续特征相关的这些咨询来源之知识与了解，以及他们的意义是这一段真实性所有面向一项必备之基础。同时还指出，所有对于文化资产价值以及相关资讯来源可性度之评断，在不同的文化间，甚至是相同的文化内，可能会有所差异，因此对价值与真实性之评断根基于固定的准则是不可能的事。[4]

因此，对文明街历史街区文化价值的认知，应该是从该片区始建到今天的整个过程都是具有原真性价值的，同时涉及物质性与非物质性层面。简单地想恢复到历史上某一个时期的建筑形态做法是片面的。只有对历史街区与建筑的历史文化价值原真性进行正确的认知，才能制定出因地制宜的保护策略以及实施方案。

5 昆明文明街历史文化街区保护与发展实施建议

值中央大力推动“城市双修”的契机，积极推动昆明历史文化老城的品质提升，保护城市历史文化价值，深化昆明城市特色成为核心重点任务。由于我国长期以来对文化遗产保护认知的偏颇，造成既往的城市更新中采取了不少“大拆大建”“拆旧建新”的方法。本次城市修补、生态修复应注重对城市历史文化遗产的挖掘和整理，传承建筑文化，展现地域特征和民族特色；按照有机更新理念，推进老旧城区的改造工作。[5]

基于以上的理论分析研究，首先建议当地政府在推动历史街区保护更新时，不仅注重对文保单位、普通历史建筑的保护维修更新，同时也要关注人工环境、自然环境以及人文生态环境的原真性。对原规划方案实施效果进行 规划评估，并依据新颁布的《历史文化名城名镇名村保护规划编制要求（试行）》第三十二条，即“保护历史遗存的真实性，保护历史信息的真实载体；保护历史风貌的完整性，保护街区的空间环境；维持社会生活的延续性，继承文化传统，改善基础设施和居住环境，保持街区活力。”对文明街历史文化保护实施方案进行重新梳理、修编。

其次，在实施管理方面，依据昆明市第十四届人民代表大会常委会第五次会议通过的2018年1月1日起施行的《昆明市城乡规划条例》第二十五条“建设项目选址意见书、建设工程规划许可证的有效期限为一年；建设用地规划许可证、乡村建设规划许可证的有效期限为二年。确需延长的，建设单位或者个人应当在有效期届满30日前向城乡规划主管部门提出申请。经批准后，可以延续一次，延长期限不得超过一年。”的相关规定，原2003年颁发的该片区的相关规划行政许可已经失效。因此可以当地政府可以不再局限于当初确定的“开发商以项目投资开发的模式”进行的历史文化街区保护更新，这样可以减少以搬迁为前提的简单粗暴的打断已有的人文社会活体形态的更新模式，进而可以尊重现有的历史建筑多元产权主体自我更新的主观能动性，采取逐步改良的方法，出台公共政策鼓励片区内各类产权人积极主动进行自我维修更新和积极利用。

在社会经济与人文保护与发展方面，反对以静止的“博物馆”模式对历史建筑进行保护，而是出台一系列鼓励政策和措施恢复和滋养片区活力，鼓励在尽力保护建筑历史风貌的前提下的市场化合理利用。从可持续发展的角度出发，对其人文价值、历史价值、经济可行性和社会效益等几方面进行综合考虑，同时，重视对历史街区非物质文化遗产进行传承与保护。[6]对已经完成修缮的历史建筑应尽快开展保护性利用。政府应创造条件更多发挥“市场之手”在城市历史街区保护中的作用，才能更好的实施对“原真性”的保护。

规划管理机制建设方面，继续完善并建立健全保护管理机制。世界各国保护实践证明，城市保护工作中获得的成功很大程度上取决于保护制度的完善。尽管各国的保护体系各不相同，但历史文化遗产保护制度通常都包含有法律制度、行政管理制度、资金保障制度这三项基本内容，以及相应的监督制度、公众参与制度等等。[7]在2017年10月昆明市政府成立了昆明市历史文化名城保护委员会和昆明市历史文化名城保护专家委员会，同期，昆明市规划局依据市政府批复成立了历史文化名城保护管理处（即昆明市历史文化名城保护委员会办公室），全面统筹负责昆明市历史文化名城保护管理工作。根据多年以来历史街区与建筑保护的经验，建议填补城市综合执法监察在历史文化街区保护方面的空白，建议进一步完善历史文化街区保护监督管理机构，确保对历史文化街区价值的持续性监察保护（图3）。

图3 历史文化街区保护监督管理机构图

以上的研究，希望从理论的深度发掘出问题产生的实质根源，从而提出科学合理的实施建议，能够为昆明市抓住中央启动“城市双修”的契机解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题有所参考价值。在新的理念、新的机制下，尽快实现昆明城市历史文化的有机更新和特色彰显。

注释：

①党的十八大以来,我国城市进入转型发展阶段。在中央城市工作会议上,习近平总书记指出“要加强城市设计,提倡城市修补”和“要大力开展生态修复,让城市再现绿水青山”。“城市双修”是指生态修复和城市修补，其中城市修补，重点是不断改善城市公共服务质量，改进市政基础设施条件，发掘和保护城市历史文化和社会网络，使城市功能体系及其承载的空间场所得到全面系统的修复、弥补和完善。

参考文献：

[1] 刘学,周杰.昆明—苏黎世合作规划与研究回顾[J].国外城市规划,2001(05): 38-40.

[2] 克里斯蒂安·伦费尔.瑞士建筑遗产保护工作者对中国传统村落的思考——从沙溪复兴工程谈起[J].董一平,译.建筑遗产,2016(02): 108-119.

[3] 高雪梅,金浩萍,李洪武,等.昆明与苏黎世城市历史遗产保护15年合作启示[C]//中国城市规划学会.多元与包容——2012中国城市规划年会论文集,昆明:云南科技出版社,2012.

[4] 张杰.旧城遗产保护制度中“原真性”的谬误与真理[J].城市规划,2007(11):79-85.

[5] 张舰,李昕阳.“城市双修”的思考[J].城乡建设,2016(12): 16-21.

[6] 段秋岑,王文曦,王骥,等.历史街区保护模式的研究——以昆明文明街片区为例[J]. 城市建设理论研究(电子版),2013(02).

[7] 王林.中外历史文化遗产保护制度比较[J].城市规划, 2000(08):49-51.