北京运河文化带保护发展的国际经验借鉴研究*

孙 威 林晓娜 马海涛 孙 湛

1 引言

2017年在波兰克拉科夫举行的联合国科教文组织世界遗产委员会第41届会议上，青海可可西里和厦门鼓浪屿被成功列入《世界遗产名录》，中国世界遗产达到52处，成为世界上拥有世界遗产最多的国家之一。世界遗产具有标识性意义，可以证明一个国家文化的独特魅力。但是，申报与评审世界遗产的根本宗旨是推动文化遗产的保护，维护各国独特文化的多样性和可持续性，这也从一个侧面反映出自然生态与传统文化更容易受到现代文明的冲击，需要更多的保护。尽管遗产的保护与利用并非天然的矛盾，但利用要服从于保护，才可以避免竭泽而渔的短期效应。对此，我们并不缺少前车之鉴。近年来江西庐山、丽江古城、云南三江并流、张家界等多个世界遗产地，都曾遭到点名和警告。

2014年2月，习近平总书记在北京市考察时指出，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系。在此背景下，北京市“十三五”规划纲要在“着力建设全国文化中心”一章中明确提出，要推进区域文化遗产连片、成线保护利用。要挖掘区域文化遗产整体价值，制定实施北部长城文化带、东部运河文化带、西部西山文化带保护利用规划。

处理好历史文化遗产保护利用与城市改造开发的关系，是北京市建设运河文化带面临的重大问题。一方面，需要保护运河遗产的真实性、完整性，另一方面，又要对局部河段和周边地区进行现代化改造利用。如何把握好这个“度”，是一个具有普遍性的难题。世界上任何一个国家都有着自己绚烂多彩的文化，但是文化资源大国，并不意味着一定是文化强国。文化强国特指那些能够很好保存和创造优秀文化的国家，法国、德国、加拿大等国就是在文化遗产保护和文化带建设方面成绩斐然的国家。尽管这些国家依照各自的国情所采取的具体策略各有侧重，但一些带有普遍意义的成功经验对北京运河文化带建设具有宝贵的启示作用。

2 北京大运河的现实问题

北京大运河途径东城、西城、海淀、朝阳、通州、昌平，河道总长约80公里，高粱闸和什刹海等10处点、段列为国家重点文物保护单位，通惠河北京旧城、通惠河通州段所含5处运河水工遗存，玉河故道、澄清上闸等被列为世界遗产点段（图1）。

图1 运河文化带分布示意图

北京市政府高度重视文化遗产保护利用，先后开展了基础调查、规划编制、周边环境治理、河道整治保护等工作。综合来看，运河文化带的保护工作富有成效，对推进运河文化带建设奠定了扎实基础。但也面临着对文化内涵和价值认识不清、保护力度不够、遗产展示和文化发展乏力、行政管理体制混乱等一系列问题。

2.1 河道断流、河水污染、岸线固化严重

随着铁路、公路、航空等现代交通运输方式的兴起，运河的航运功能基本丧失。处于干涸状态的河道或者被废弃，或者被改作他用，长期干涸的河道往往成为倾倒垃圾的场所，甚至被任意侵占。

水质污染是北京大运河的主要问题之一，工业废水和生活污水都是影响运河水质的重要原因。北京大运河沿线许多河段堤防上建有向河中排放污水的管道，沿线许多河段存在不同程度的富营养化现象。根据2014年朝阳区水务局和北京林业大学在代表性站点的抽样化验，所有参与评价的地表水体水质综合评价均为劣五类，水体污染严重（表1）。虽然近几年北京市政府对污染的治理力度加大，但这种现象只是改善，并没有完全解决。

北京大运河有些河段两岸大量采用混凝土或浆砌块石作为衬砌或防护材料，这使河岸硬化，破坏了水系与土地及其生物环境之间的物质与能量循环，降低了河水的自净能力，使运河两岸自然生态环境有所退化。

2.2 沿线旅游景点交通连接不畅

在《大运河北京段遗产保护规划》中提出了白浮泉引水工程、通惠河运河主航道、通州白河等若干个文化展示区，还设计了车行旅游线路，但是展区与展区之间交通联系并不十分便捷。如规划线路中的玉河遗址公园与通惠河之间，考虑游客不可能都有自驾工具，为了用时最短，选择的最佳路线只能是乘坐地铁：地铁6号线转地铁2号线转地铁1号线转地铁八通线，最后步行走到目的地，最短用时45分钟，全程14.2公里，步行需2公里，交通转换十分麻烦（图2）。而且，乘坐地铁无法参观沿途风景，无法实现与沿途景观的互动感知，无法实现运河遗产保护对线状区域发展的带动。

表1 北京大运河主要河流水质评价类别

图2 玉河遗址公园至通惠河路线图

2.3 保护开发中与当地居民互动不足

在遗产保护的过程中，当地居民是非常重要的一部分，合理发挥当地居民的作用，对遗产保护与利用将产生非常大的作用。然而，现在的做法是将遗产点周围的居民统一迁走，在周边新建民居，引入新的居民入住。这样的做法会产生两种问题：一是破坏了遗产点周围的原始建筑，而新建建筑与文化遗产之间不协调；二是将原住民迁走之后，当地的风俗习惯也会随之迁走甚至消失，将最熟悉遗产的这批人迁走后，对于遗产的记忆就会逐渐淡化，而新入住的居民很显然对当地的历史文化不够熟悉，对于遗产资源的认知程度不够，很容易出现集体记忆的断层，造成历史记忆的丢失。

2.4 缺少统一管理机构和针对性法律

北京大运河贯穿北京六个市区，集防洪、排涝、旅游等功能于一体。在市级层面，没有一个统一的机构进行总体协调，相关职能被分散在水利、建设、环保、国土、文物、旅游等部门，缺乏总体协调和全局谋划。如北新仓、禄米仓现在都是归军委管制，因此文物部门不能对其进行开发，导致这两个历史遗产未得到有效利用。

适用于中国大运河的法律法规中，绝大部分都属于普适性的一类，如《中华人民共和国文物保护法》（2007年）、《北京市城市河湖保护管理条例》（1999年）等，而针对中国大运河的法律只有《大运河遗产保护规划》。在这项规划中，主要是关于中国大运河遗产的保护，缺乏开发利用的相关规定。

3 国外运河发展策略

加拿大里多运河（2007年）和法国米迪运河（1996年）都被联合国教科文组织审核批准列入《世界遗产名录》。其中，里多运河制定了针对性的景观廊道策略，从运河景观的多样性、功能的变化性、线路的整体性、构成的差异性、环境的协调性、文化的融合性、管理的有效性等多个方面推动里多运河的保护、开发、利用与管理，实现了运河在新时期功能的合理演替，推动了运河沿线区域的产业、文化、城镇、生态等全方位的发展。米迪运河在缓冲区划定上充分考虑了景观的完整性和地方管理机构的行政分界线、建立纵向的管理机构和横向的协调机构，并且考虑社会团体和民众的意见[2]。此外，德国也在积极为中上游莱茵河河谷申遗，并在申遗文本中阐明了中上游莱茵河河谷的遗产价值和文化意义。这些成功的经验值得北京在运河文化带的建设中吸收和借鉴。

3.1 高度重视环境保护

二战结束后，由于大规模的工业发展，大量污水排放，河水水质污染，周边生态也遭到毁灭性打击，莱茵河曾被冠以“欧洲下水道”等一堆恶名。为解决莱茵河受到的严重污染，特成立了莱茵河国际保护委员会，沿线各国签订了《莱茵河流域国际合作公约》，奠定了共同治理莱茵河的基础。1987年委员会通过了全面整治莱茵河的“莱茵河行动计划”。1995年关于莱茵河地区的“防洪行动计划”也获得批准。从最初的治理清污，到寻求莱茵河地区的可持续发展等一系列措施，莱茵河终于得以苏醒。主要工作包括：加强流域国际合作，共同承担污染治理责任；科学制定水质标准，严格执行环保法律法规；完善环保基础设施，控制污染物排放总量；充分调动企业的积极性，实行清洁生产和废物再利用；采用先进的监测手段，统一监控莱茵河水质变化；制定长远规划，促进流域可持续发展。

3.2 促进地方文化与运河文化的融合

里多运河文化是一种聚合的文化，她将沿线各地的民俗、传说、故事、景观、民歌等融汇贯通，凝聚成里多运河文化。如果你乘坐仿制的“加拿大船夫”号独木舟，可以在里多运河上体验夜间泛舟的乐趣，这种独木舟曾在200年前被皮毛商人广泛使用。一个船夫装扮的讲解员会介绍如何行独木舟礼，还会为游客演唱当地民歌，讲述有关运河的传说。

米迪运河通过建立档案研究机构与举行文化宣传活动，传承物质与非物质文化。属于图卢兹水运管理处的运河档案馆是运河史料最全、最权威的档案机构。在图卢兹水运管理处的网站上可以查到该运河的相关电子目录，包括运河开凿以来的历史、技术、法律等各方面的文献，这个档案馆经预约，可向民众开放。法国航道管理局（VNF）和其他建筑师如果要做运河某部分的改建项目，会向运河档案馆负责人查找史料，以便使改建更好地和历史文脉相契合。在特定节日里，图卢兹市政府会举行相关活动，如运河展览、室内运河路线规划、运河艺术线路、9月18日和19日的运河节日、运河书籍《著名的里盖》和《米迪运河：图卢兹和地中海间的皇家水路》的出版，以及高校学者及历史学家研究竞赛等系列活动等，让现代人文艺术和人类水利工程很好地融合在一起。

3.3 合理组织旅游交通线路

里多运河沿线城镇、村庄、主要景点之间都有便捷的公路连接线。考虑到可能对景观带来的影响，车行道仅有一小部分靠近运河，大部分与运河保持一定距离。骑行道与步道始终紧邻运河，成为运河的一部分，整个成为游客与运河互动的场所。长达300公里的里多运河骑行道与步道穿过西港村，将金斯顿和渥太华连在一起。依偎在里多湖区腹地的西港村（Westport）是健行和自行车运动爱好者的天堂。小镇的街边商店、餐馆、家庭旅馆鳞次栉比。在这里还可以登上福利山（Foley Mountain）的斯派石（Spy Rock），眺望乡村，欣赏引人入胜的美景。

3.4 实施分区分级管治

米迪运河有两个不同的保护级别，第一级是运河本体，总面积1172公顷，由法国航道管理局（VNF）管理；第二级包括运河景观缓冲保护区在内的河道、水渠、景观，由各市镇分别管理。缓冲区包括三个部分：运河沿线、运河分支沿线、引水渠沿线，并在河道两岸划出了遗产价值敏感区、遗产价值影响区。对于缓冲区范围的划定，法国有关部门最初的想法是，通过景观的重要性评估而逐点划定保护区范围。但经过调研和评估后发现，找到一个划分的临界标准是非常困难的，于是现在的保护范围就是行政上的市镇分界线。原因有两个方面，一方面是，在划分市镇的时候已考虑到景观的完整性，另一方面，是为了方便遗产保护的行政管理。

图3 沿河旅游交通设计

里多运河也划定了核心区与缓冲区，以保护历史肌理，保证安全与合理使用。其中核心区包括运河结构体系和与之相联系的碉堡等防御体系。缓冲区指运河两岸30米宽的范围，区域内不允许出现新建设项目，仅在紧挨缓冲区处可适当建设，但要求对环境不构成破坏。

3.5 建立健全法律体系

法国在1956年就颁布了十月法令，其中有58项条款是专门针对米迪运河的。现今有两部法律适用于运河管理，分别是《法国公共水域及运河条例》和《个人集体所有权普适条例》。在申遗成功后，又出台了很多管理章程，如《米迪运河遗产管理手册》和《米迪运河景观建设规章》。运河相关管理领域还有更详细的指导手册，如《建筑和船闸、运河住宅和景观管理手册》《诺鲁兹分水岭管理手册》《植物管理方案》等，它们对运河的建筑、工程、植被管理做了详细阐述。这些规章制度使米迪运河的保护和建设有法可依、有章可寻。

3.6 明确高效的管理方式和职能分工

里多运河采用垂直管理方式，由加拿大国家公园管理局管辖[3]。通过国家公园管理局，加拿大政府与省、市政府一起协调保护与发展的矛盾，各级政府各司其职，加强了遗产保护的有效性（图4）。

图4 “里多景观廊道策略”筹划指导委员会组织模式

国家公园管理局负责编制遗产的管理规划，制定长远的保护计划，确保遗产的价值得到保护与展示。环境保护部门负责运河遗产和岸线周围的湿地、林地、自然生物的保护。安大略省负责邻近遗产的土地保护与利用，通过立法处理土地利用规划与文化遗产及其环境保护之间的关系。

此外，运河遗产中只有少数的军事设施因处在军事区域内，由加拿大国防部代管，国家公园管理局和国防部为此建立了遗产备忘制度，由遗产部门对这几个要塞的保护提供理论和技术支持，遗产得到很好的保护。

4 国外经验的启示

加拿大里多运河、法国米迪运河、德国中上游莱茵河，其保护发展的经验都是经典的、全方位的、成功的，值得北京市在建设运河文化带中借鉴、吸收和利用。

4.1 深入发掘物质遗产和非物质文化遗产资源，将其汇集成具有吸引力的运河文化

北京运河文化带的发展最终要依靠核心资源。这些资源可以是物质的，也可以是非物质的[4]；可以是看得见的，也可以是看不见的；可以是地上的，也可以是地下的；可以是自然的，也可以是人文的；可以是实体的，也可是虚拟的。总之，只有全方位整合运河文化带资源，使之具有总量上的优势，再提炼文化内涵，才具有引领和带动区域发展的力量。里多运河、米迪运河正是有效整合了运河本身及其沿岸的多种资源，才使得运河能够成为区域可持续发展的动力引擎。

北京大运河具有这样的条件，然而目前对大运河文化资源的认识比较窄，没有对运河文化进行全方位的挖掘（表2）。北京地区的运河开凿历史非常悠久，隋唐时期永济渠的开凿开启了水道运粮至北京的历史，金代开凿了以北京为漕运中心的人工运河，元代郭守敬实施通惠河水源工程和航道工程，使运河进入最为繁荣兴盛的时期，明、清两代基本沿用了元代的运河线路，到清末随着现代铁路兴起，漕运终止[5]。因此，建议成立专门的北京大运河研究会，吸纳多领域、多学科、多层次的专家、学者，挖掘北京大运河的各种文化精髓，为整合运河文化资源、提炼运河文化精神提供智力支持。

4.2 妥善处理保护与发展的关系，实现北京大运河对区域发展的整体带动

从里多运河、米迪运河的成功经验可以看出，运河带动区域发展的关键是巧妙处理好运河与城市景观、生态环境、城镇发展、居民生活、产业发展的关系。北京运河文化带也需要处理好北京大运河与城市景观美化、生态环境改善、城市污水治理、居民生活改善、产业转型发展的关系。

城市景观方面，要以沿岸具有地方文化特色和景观一致性的城镇和社区为突破口，建设一批特色小镇、文化小城、美丽乡村，以此作为未来运河旅游线路上的重要旅游点和服务点。生态环境方面，要以北京大运河整治为契机，配合市政园林绿化等部门，从长远考虑，在运河两岸开展植树造林，这不仅仅是园林绿化，更主要的是景观设计和文化体现。城市污水治理方面，要配合市政工程建设地下综合管廊，实现雨污分流，彻底解决运河污水问题，提高城市管网水平。居民生活方面，要让沿河居民充分参与运河保护和景观营造，发挥居民作用，传播运河文化，参与运河决策，提供文化服务，增加居民收入。产业转型发展方面，要建设文化创意产业园区，发展文化创意产业和文化旅游产业，实现地区产业转型。

表2 北京段大运河非物质文化遗产名单

4.3 科学划定运河文化带的区域范围，实行分区管治

分区管治是里多运河和米迪运河的成功经验。借鉴里多运河和米迪运河的经验，北京大运河也可采用分区、分级、分类管治方式。划定北京运河文化带的区域范围，可以分三个层次：一是运河文化遗产保护核心区，把拥有地上、地下运河相关遗产的区域划入，将河道、桥梁、仓库、码头、碑刻、公园等遗产资源纳入严格保护的范围，按照文物保护法实施保护。二是运河文化价值敏感区，把运河沿岸受运河影响较大的区域纳入，将运河文化直接融入该区的产业发展、社区建设、城乡发展、生态建设、环境保护等各个领域。这是运河文化旅游线路的核心区，更是运河文化带能否成为世界文化遗产的关键区域。三是运河文化价值影响区（或辐射区），把运河文化带相关的区全部并入，这是考虑到该区域遗产保护和发展项目的有效实施，最终要靠区级层面具体落实，而运河终将会成为这些区未来发展的重要依托。同时，按照省级空间规划体系改革试点的要求，借鉴正在开展的“三区三线”做法，划定文化遗产保护红线，将其纳入未来的城市空间规划体系及“多规合一”信息管理平台[6]。

4.4 健全法律体系，坚持依法依规行政

整体性规划和直接相关的配套法律法规，是里多运河、米迪运河、中上游莱茵河的成功保障。北京大运河虽然也有一系列保护法律和法规，包括国家层面的、区域层面的、地方层面的各类法律、规范、要求、规定等文件，但除了《大运河遗产保护规划》和《大运河遗产保护管理办法》是直接针对大运河的，并没有其他针对大运河的法律法规，而且这一规划和办法偏重于对核心区的保护，对于文化带的发展缺少相关法律法规。建议结合运河文化价值敏感区的发展，针对产业发展、社区建设、城乡发展、生态建设、环境保护、旅游线路设计等各个领域可能遇到的体制机制问题，从运河文化带的可持续发展角度，在规划、土地、环保、历史、产业等领域，制定针对性法律规范，保障运河文化带的可持续发展。

4.5 完善政府管理机构，提高治理能力

不管是里多运河、米迪运河这样的人工运河，还是中上游莱茵河这样的自然河流，沿线区域的整体保护和发展都离不开有效的管治。里多运河采用了垂直管理方式，由加拿大国家公园管理局管辖，并与省、市政府一起，协调保护与发展的矛盾，各级政府各司其职，加强遗产保护的有效性。米迪运河建立了纵横衔接、分工明确的管理体系，国家把运河具体的管理、维护、开发权下放给国家航道管理局（VNF）和可持续生态发展、交通和住宅部，图卢兹水运管理处负责米迪运河的各项事务，同时设置了大区遗产和景观委员会、跨地区管辖中心两个横向管理机构，协调各权利主体的利益关系。中上游莱茵河的跨国管理机制是可持续发展的重要保障，最高决策机构莱茵河国际保护委员会（CPR）和莱茵河航行中央委员会（CCR）更是发挥了重要作用。

北京运河文化带的发展，离不开协调有力的行政管理部门。建议建立“纵向衔接，横向协调”的跨部门管理机构，如市级文化带保护开发领导小组或委员会，赋予该机构更多的行政管理权限。在北京市政府或北京市发改委设立运河文化带协调发展办公室，下设档案资料处，环境和遗产政策处、基础设施发展处、秘书处，负责运河文化带的遗产保护和区域发展事宜。成立运河文化筹划指导委员会，由区县主管领导、文物、发改、规划、建设、国土、交通、旅游等部门领导，建筑、城市规划、景观遗产或人类学方面的专家，遗产保护发展相关的协会代表和当地居民组成，对运河相关项目进行投票，并对运河保护与发展项目实施监督。

4.6 建立多层次多尺度的旅游线路，提高便捷性和互动性

发展旅游业是北京大运河在新时期功能演替的最佳选择，里多运河、米迪运河、中上游莱茵河的旅游业发展是成功的。里多运河沿线城镇、村庄、主要景点之间都有便捷的公路交通连接线，而且设计了长达300公里的骑行步道，成为运河的一部分以及游客与运河互动的场所。米迪运河更是发展了多主题、各具特色的旅游线路，提倡在开发运河旅游的同时也开发临近的旅游点，把运河的线性扩展成面；通过开通道路、远足路线、旅游咨询点，吸引游客注意力，延长游客的旅行时间；做好运河和中心城镇的水路对接，使得游客可以通过水路很方便的进入城镇游览，比如自行车道和游船码头的建立。

运河文化带可以根据现有北京大运河之间的连通性，进行长远设计和规划，既不受制于现状，也不大兴土木，巧妙设计旅游线路，建设小尺度的步行道、中尺度的骑行道和大尺度的自驾车道、合理尺度的客轮旅游线路，最终实现运河文化带的多层次、多尺度、多方面的文化旅游发展。

5 结语

长期以来，人文与经济地理学者习惯或擅长研究经济带，并创造性地提出了点轴系统理论，并成为我国不同空间尺度地域空间规划中得到普遍应用的基础理论，然而对文化带的研究和认识相对不足[7,8]。从学科发展趋势看，1990年代中期开始，西方经济地理学开始出现文化和制度转向，将传统经济地理学所忽视或认为属于其他分支学科的制度、文化等因素融入到资本主义经济新时空的研究中，从而有力促进了经济地理学在西方社会科学中复兴和与主流社会科学研究之间的对话[9]，在此背景下中国文化地理学也呈现精明增长的态势[10]。从现实发展情况看，国际经验表明，人均GDP在1000美元以下时居民消费以物质消费为主，人均GDP超过5000美元时转向精神文化消费为主。2016年中国人均GDP达到8866美元，已进入富裕国家行列，居民对精神文化的需求和消费进入快速增长期，文化正逐步成为经济社会的必需品，并在城市建设、创新创造、精神塑造方面发挥举足轻重的作用。区域发展研究的重点逐步从“硬环境”（城市建设、基础设施）转向“软环境”（体制机制、传统文化）[5]。因此，文化在区域发展中的作用和价值、驱动机制和互动机理，以及文化带的形成演化规律、空间组织结构和模式、文化带与经济带的异同点等，是一个值得深入研究的科学命题。

当前，京津冀协同发展已经上升为国家战略，核心是有序疏解非首都核心功能，解决北京“大城市病”。然而，以往对于京津冀协同发展的研究更多强调交通一体化、生态环境保护、产业对接协作三个重点领域，忽视或没有足够重视文化的价值和作用，而文化恰恰是这一地区有望率先实现突破的领域，这一突破不仅仅具有现实基础，而且可为未来发展勾画蓝图，如中国大运河将北京通州与天津武清、河北香河等县区连为一体，可以依托中国大运河共同打造文化带。再如北京和张家口将在2022年共同举办冬奥会，依托重大体育赛事打造京张冬奥产业带，培育沿线重要产业园区和特色小镇，这些设想可以将首都非核心功能疏解、打造新的核心功能（文化中心），并且与国家到2020年全面脱贫的目标（环京津贫困带）有机统一起来，从而实现多方共赢的目标。

（本文是在北京市发改委“三条文化带保护发展总体思路与对策研究”报告的基础上完善的，该研究报告得到了王强、韩云、盛继洪、王玉伟、杜立群、刘洪波、宋世胜、田杰等专家的帮助和指正，在此谨表谢意！）

参考文献：

[1] 王成志,韩玉国,杨林林.北京市朝阳区地表水水质现状评价[J].北京农业,2016(1):125-127.

[2]万婷婷,王元.法国米迪运河遗产保护管理解析——兼论中国大运河申遗与保护管理的几点建议[J].中国名城,2011(7):53-57.

[3] 张广汉.加拿大里多运河的保护与管理[J].中国名城,2008(1): 44-45.

[4] 单霁翔.大型线性文化遗产保护初论:突破与压力[J].南方文物,2006(3):2-5.

[5]侯仁之.古代北京运河的开凿和衰落[J].北京规划建设,2001(4):8-12.

[6] 樊杰,孔维锋,刘汉初,等.对第二个百年目标导向下的区域发展机遇与挑战的科学认知[J].经济地理,2017,37(1):1-7.

[7]陆大道.区域发展及其空间结构[M].北京:科学出版社, 1995.

[8] 樊杰,孙威,陈东.“十一五”期间地域空间规划的科技创新及对“十二五”规划的政策建议[J].中国科学院院刊,2009,24(6): 601-609.

[9] 苗长虹,樊杰,张文忠.西方经济地理学区域研究的新视角—论“新区域主义”的兴起[J].经济地理,2002,22(6):644-650.

[10] 樊杰,孙威.人文—经济地理学的新进展与发展趋势[J].地理科学进展,2011,30(12):1459-1469.