中国如何实现老有所养

王元元

在廣西都安瑶族自治县隆福乡隆福村隆帮屯“居家养老互助站”，儿童从老人前面跑过

国务院总理李克强3月5日在十三届全国人大一次会议上作2018年政府工作报告时说，“在养老等方面，群众还有不少不满意的地方”，要“积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量”。

“这充分显示出中央对养老这一涉及到广大人民群众幸福感的民生问题高度关注。”全国老龄办党组成员、副主任朱耀垠在接受《瞭望东方周刊》专访时说。

公开数据显示：截至2017年底，中国60岁以上老年人口约2.4亿，占总人口的比例为17.3%。伴随着老年人口的增加和老龄化程度的加深，养老已成为全民热议的话题。

朱耀垠表示，在中央一系列的政策支持下，过去几年，中国的养老产业发展迅速，养老床位数量增长很快，已经达到了700多万张，每千名老年人拥有的床位数已经超过了31张。

他告诉本刊记者，未来中国要建立起“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养相结合”的全方位、全覆盖养老服务体系。

60岁以上老人达2.4亿

《瞭望东方周刊》：全国老龄办联合多家机构近日在京发布的《走进养老服务业发展新时代：养老服务业发展典型案例汇编》指出，2015年末全国社会力量办（下称社会办）养老机构数占养老机构总数的比例已升至41.5%。这反映出社会办养老机构一直处于快速增长之中，你认为这背后的原因是什么？

朱耀垠：近年来，我国社会办养老机构的增长速度较快，主要有两方面原因。

一方面是对日益增多的老年人口所产生的社会需求的回应。截至2017年底，我国60岁以上老年人口超过2.4亿，占总人口的比例为17.3%。

随着老年人口数量快速增长，老年人可支配收入持续增加，消费理念升级换代，养老服务需求也急剧膨胀，这刺激了养老服务市场，吸引了越来越多的社会力量投资养老服务业。

另一方面，也得益于国家养老服务业供给侧结构性改革政策的有力推动。

近年来，中央和各级地方政府颁布实施了一系列鼓励扶持社会力量进入养老服务领域的政策措施，这些政策的叠加效应逐步显现，红利持续释放。比如，在用地、用水、用电、税收、融资、用工等方面为社会力量举办养老机构提供优惠和扶持，包括发放建设补贴、运营补贴和服务补贴等。

尤其是国务院在2013年9月发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》和国务院办公厅2016年12月发布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，在社会上引起强烈反响，产生了重要推动作用，各地兴起了建设养老服务机构的热潮。

《瞭望东方周刊》：过去几年，越来越多的社会力量进入到养老服务领域，比如房地产开发商、保险企业等，你对这种现象怎么看？

朱耀垠：这几年，一些房地产、保险等行业的重量级企业进军养老服务领域，如保利地产、泰康人寿等，积极在养老服务领域进行布局，这表明广大老年人的服务消费潜能得到社会资本的认可。

一些行业也开始转型进入养老服务业，我国养老服务市场正在加速形成，这是好现象，也符合国家的政策方向。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》就明确提出：鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业。

社会办养老机构未来是主角

《瞭望东方周刊》：那你认为，这些没有养老行业积累的公司大范围进入对养老市场有哪些利弊？

朱耀垠：这些企业资金雄厚、设施完善、产业链条长、多具有混业经营经验，服务供给能力强，比较契合养老服务领域投资大、平均收益率低、回报周期长的行业特点，有助于丰富养老服务业态和经营模式，提升养老服务供给总量，缓解供需矛盾。

但不足之处是一些企业缺乏养老服务行业的积累，在经营方面存在一些需要纠偏的问题。

譬如，一些房地产开发商，有用地产思维做养老的误区，追求高大上，同质化竞争现象比较明显;还有一些所谓的养老地产将养老作为宣传的噱头，用来进行商品房销售，在一定程度上扰乱了养老服务市场。

也有企业对养老服务的特性认识并不清晰，缺乏细致的市场调研和科学规划，也缺乏有经验的经营管理团队，提供的服务与老年人的实际需求存在脱节，入住率并不高，投资资金沉淀。

《瞭望东方周刊》：在你看来，社会办养老机构在养老机构总数中合理的占比应该是多少？社会办养老机构未来又应在中国的养老机构服务体系中扮演什么样的角色？

朱耀垠：严格来说，按照机构数量来划分公办、社会办（民办）养老机构比例不太准确。除机构数量以外，还要考虑机构的床位规模、类型和服务对象范围，以及提供服务的质量和效益等因素。

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，政府运营的养老床位占比不超过50%，护理型养老床位占比不低于30%，这是国家对“十三五”期间养老机构和床位数量、类型占比的预期目标。

近年来，国家一直倡导和支持养老服务社会化、市场化发展。养老服务是一种混合品，既有公共产品的属性，也有准公共产品和私人产品的属性。今后，需要更好发挥政府的主导作用和市场在养老服务资源配置中的决定性作用。

可以预见，随着中国社会保障制度的健全完善，老年人消费观念转变、消费结构转型、消费能力逐步提高，要求从企业和社会组织举办的养老机构和设施获得个性化、多样化、高品质的服务将成为普遍现象。

从这个角度来讲，社会办养老机构应该是未来养老服务市场的主角，要占提供服务的绝大部分。

公办养老机构主要发挥兜底保障作用

《瞭望东方周刊》：社会办养老机构比例的上升也意味着公办养老机构比例的下降，但公办养老机构其实是出现最早，发展时间较长的，也被一些业内人士认为是覆盖范围比较广的。为何如今公办养老机构反而显得相对势弱？

朱耀垠：追溯起来，我国公办养老机构的历史确实要比社会办（民办）养老机构早得多。

新中国成立之初，民政部门就在全国大中城市成立了一批老年人福利院，在农村地区推行“五保”制度，试办敬老院，这些都属于福利救济性质的养老机构，一直延续发展到现在。

这两类机构为城镇“三无”老人和农村“五保”老人提供了可靠的生存保障，也是他们获得照顾服务的主要场所，充分体现了社会主义制度的优越性。

目前，我国的公办养老机构大多属于政府财政拨款性质的事业单位，提供的是基本养老服务，属于政府兜底保障范畴。

但是随着人口老龄化程度加深，养老服务需求急剧增加，单纯依靠政府提供的基本养老服务已不能满足广大老年人日益多样化、个性化的服务需求，需要通过企业和社会组织的力量来共同满足多层次、多样化的养老服务需求。

同时，由于体制机制的制约，一些公办养老机构存在功能定位不清、事企不分、管理模式僵化、内生动力不足、專业服务人员短缺、服务质量和效益不高等问题。

《瞭望东方周刊》：所以，公办养老机构在整个养老机构体系中的比例下降并不是坏事？

朱耀垠：可以这么理解。适当降低公办养老机构比例，将更多养老服务的供给交给市场和社会力量，有利于养老服务业的加快发展，也符合事业单位改革发展方向。

国务院办公厅发布的《 关于全面放开养老服务市场·提升养老服务质量的若干意见》《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》都对加快公办养老机构改革提出了明确要求，要加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营。

今后，公办养老机构主要发挥兜底保障作用，为特困供养人员和经济困难的失能、失智等特殊老年群体，提供基本公共养老服务;社会办（民办）养老机构，应通过运用市场机制和公益机制，能够提供大部分商业性和非营利性养老服务。两者是一种分工明确、相互补充、相互协调发展的关系。

养老床位供需结构失衡

《瞭望东方周刊》：那在当前及其后一段时间的养老机构体系建设中，国家对于公办养老机构发展的整体思路和原则是怎样的？

朱耀垠：自“十二五”以来，我国就在积极探索和推进公办养老机构改革，经过一个时期的改革试点探索，国家对于今后公办养老机构改革发展的思路是明确的，即：深化养老服务供给侧结构性改革，加快转变政府职能，推进放管服改革，明确政府与市场、政府与社会的关系。

未来，政府原则上不再通过直接运营养老机构的方式面向社会老人提供服务。

政府将加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营;鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。

完善公建民营养老机构管理办法，政府投资建设和购置的养老设施、新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营。

改革公办保障性养老机构运营方式，鼓励实行服务外包。同时，要实行老年人入住评估制度，优先保障特困供养人员集中供养需求和其他经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，更好地发挥对特殊困难老年人的兜底保障功能。

《瞭望东方周刊》：从数据上看，中国现有的公办养老机构远不能满足老人们的养老需求：目前我国的养老床位缺口高于200万张，很多公办养老机构排不上，而很多民营养老机构的空床率却达48%。你觉得导致这种矛盾局面的原因是什么？

朱耀垠：这是养老床位供需结构失衡的一种表现。通过近几年的快速发展，我国养老床位数量增长很快，已经达到了700多万张，每千名老年人拥有床位数超过31张。

但是，床位布局、类型和功能与老年人需求不完全匹配。一些位置好、基础设施好、服务水平高、收费低廉的机构，主要是公办福利性养老机构，一床难求。而一些民办养老机构，由于位置偏远、设施差、收费高、远离医疗机构等公共服务设施，另外服务能力，特别是专业护理能力较低，导致床位大量闲置。

这背后的原因是多方面的，有养老机构布局缺乏科学合理规划的因素，有民办养老机构自身经营管理和服务能力不足的因素，还有一些公办养老机构自身定位不清、托底保障功能发挥不足、挤占民办养老机构潜在客户资源的因素等。

一名青年志愿者在江西省靖安县双溪镇敬老院悬挂红灯笼

养老服务业也需供给侧改革

《瞭望东方周刊》：无论公办养老机构还是社会办养老机构，不少都处于亏损状态，为何会出现这种状况？

朱耀垠：养老服务行业本身就是微利行业，盈利比较困难，所以需要政府给予一定程度的扶持，世界各国情况大体一样。

我国的一个特殊国情是“未富先老”，大部分老年人的收入水平较低，难以承担过高的服务费用;另外，老年人花钱购买服务的意识还不强。这导致我国养老服务市场潜在需求很大，但是市场有效需求不足。

对养老机构来说，缺乏科学的市场调查和准确的市场定位，对养老服务业的行业特点把握不足，缺乏合理的管理运营模式和盈利模式，也是造成行业亏损的重要原因。

此外，这也与近年来我国企业的用地、用工、融资等成本系统性上升有关。

我认为，随着老年人消费意愿和能力的提升，养老服务业供给侧结构性改革措施的落地，投资营商环境的不断完善，以及从业人员对养老服务行业发展规律认识的不断深化提高，这种状况将会有所改善。

《瞭望东方周刊》：中国应该构建一套怎样的养老机构服务体系？欧美等发达国家在养老服务机构体系建设上有哪些值得我们借鉴？

朱耀垠：《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，要建立健全居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

从定位看，机构养老服务体系在我国整个养老服务体系中处于补充地位。从功能看，今后应着力发展面向失能、失智老年人的医护型、养护型养老机构，提高护理型养老机构床位数量。

从布局看，应加快发展小型化、嵌入式的社区养老服务机构，为社区老年人提供就近可及的养老服务;从性质看，应统筹发展福利性、非营利性和营利性养老机构，形成低端有保障、中端有普惠、高端有选择的多层次机构养老服务格局。

而从业态看，应鼓励养老机构依法依规设立多个服务网点，实现规模化、连锁化、品牌化运营。

欧美等发达国家率先进入人口老龄化社会，在机构养老服务发展方面积累了一些经验：如建立长期照护保险制度，为入住养老机构的失能老年人提供长期稳定的照护服务费用来源;注重发挥社会力量的作用，支持慈善组织兴办公益性养老机构;健全的养老机构服务质量评估标准体系;严格防范各种歧视、虐待老年人的行为;发展持续照护模式，建立全面覆盖各种身体状况的整合型机构养老服务模式，等等。

目前，有些国家的经验和有益做法已经被吸纳到我国新近制定出台的一些养老服务政策文件中。