中外土地银行模式比较研究

朱成敏　张锡光　龙 立

一、引言

新中国成立以来尤其是改革开放后，国家土地制度几经改革，一些地区率先大胆探索建立了土地银行，并有所成效，但仍存在资金、制度等方面缺陷，未形成成熟体系。受地理环境、经济环境影响，国内外土地制度存在较大差异，国内外在对土地银行的概念理解上也有较大的出入。得益于成熟的土地市场，国外的土地银行拥有较为完善的运营机制和保障机制，这对我国土地银行和农地金融制度的建立具有较高的借鉴意义。

国外学者Coase（1937）较早对土地制度进行了研究，他认为合理的土地产权制度设计是实现土地合理、正常流转的重要前提。Alchian（1973）研究了土地权力的稳定性，认为“地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键，这些权利受到的限制越多，投资激励就越弱，相应土地产权的稳定性就越低。”L（1979）则认为“土地银行是政府为了未来之需而储备的土地以调节土地利用，土地银行机构要采用相应政策打击土地投机者。”我国对土地银行的研究最早于20世纪30年代，陈太先（1995）中提出了土地银行的概念及其实施设想。其后众多学者开始对土地银行的运作机理进行探讨，邵传林（2009）总结了土地中介论、土地金融机构论、土地储备机构论三种观点。

虽然国内外对土地银行的相关研究较多，但多是从内含界定、作用功能和存在问题等角度展开，少有对国内外土地银行模式进行对比分析的文献。因此本文通过对中外土地银行模式进行全方面的总结进而进行综合比较，深入剖析中外土地银行模式的核心差异，能够弥补现有研究的不足。一方面探寻我国农村土地制度改革的新路径，为国内“土地银行”制度健康、良性发展提供有益的理论支持，丰富我国土地金融理论体系；另一方面有利于促进我国土地银行模式的完善，规范我国农村土地流转，减少耕地撂荒现象，增加农民收入。

二、国外土地银行典型模式

（一）国外土地银行模式比较

德国土地抵押信用合作社成立于1770年，是国外最早的土地银行（又名土地抵押合作社）。最初为政府强制设立，受政府监督和管理。其运作模式为农民和地主将土地抵押给合作社，合作社把土地作为担保来发行土地债券，获取运作资金，以此做到土地抵押债券化。

1852年成立的法国土地银行是股份制专业银行，是以全国农业信贷金库为最高领导机构的农业信贷银行集团。法国土地银行通过发行股票、债券来获得融资，除此之外，政府也为其拨付大量贴息资金。除开设一般的长期贷款业务，其业务也涉及政府住房政策和其他金融业务。

美国联邦土地银行兴起于1916年。美国采用的是银行加合作社的双重体制，上层为银行体制，基层为合作社模式。其创办资金由政府垫支,以农地抵押贷款为核心业务，贷款对象主要是营业区内的农场和农民，以及为农业服务的厂商，政府通过在农村土地银行成立初期给予资金、法律政策方面的支持来发挥主导作用。

菲律宾土地银行成立于1963年，成立初期86%股份就归政府持有。其最初的定位是将农业用地作为抵押来推进农业土地改革，后为了扩大菲律宾土地银行服务领域和服务范围，菲律宾政府赋予其为农业、农民合作社、工业和其他生产性企业提供贷款的全能性土地银行的职能。

（二）国外土地银行模式特点

1.业务多元化

由于起步早，在长期发展过程中，国外土地银行业务范围、种类不断扩展。土地银行从只有单一的土地抵押贷款业务，发展到拥有政府住房政策及储蓄、投资、理财等金融业务，菲律宾土地银行更是成为了为社会各行业发放贷款的政府全能性银行。

2.政府支持力度大

纵观国外发达国家及发展中国家，政府在土地银行发展过程中都给予了有力的支持。南非土地银行为政府全资成立并免缴利润和享有税收优惠，美国土地银行的创立资金是由政府提供的，法国土地银行享有政府的大量贴息资金；政府的作用还体现在为土地银行设立的相关法律法规上，法国政府设立的《土地银行法》、南非政府设立的《土地银行法案》、美国政府设立的《联邦农业信贷法》等。

3.组织结构完善

国外土地银行在组织结构上形式各异，如德国的自下而上式和法、美国的自上而下式，菲律宾的分级制和印度的公司制。无论是作为政府性全事业单位、国家控股机构，还是商业股份公司，均经过登记注册、拥有正式的机构名称、独立法人、和完善的内部管理机制，和中国土地银行的简单挂牌成立大相庭径。

三、国内土地银行典型模式

由于我国在土地所有制、配套法律法规建设等方面与西方国家存在很大差异，再加上国内土地市场机制还没有完全建立，我国土地银行功能定位并不清晰。总的来看，目前国内土地银行存在台湾模式、上海模式、鹊山模式三种运营模式，具体情况见表1。

表1　我国土地银行主要模式对比

（一）台湾模式

台湾土地银行成立于1946年9月1日，其后政府为配合在台推行平均地权、耕者有其田等土地政策，后改制为公开发行股票公司。作为政府指定唯一办理不动产和农业信用的专业银行，在贯彻政府赋予的推动住宅、农业、经济发展等使命外，台湾土地银行更采取企业化运营，积极转型为全方位服务银行。台湾模式的特点包括如下方面：组织机构清晰、管理机制严格，形成了一套非常成熟的公司机制；业务多元化，包括存贷款、电子金融、信托等业务，具备商业银行应有的职能；不受行政控制，具有市场性；在农业贷款上提供特别支持，业务范围涵盖农、林、牧、畜、渔等多行业，具有一定的社会公益性。

（二）上海模式

二十世纪九十年代，上海房地产市场发展突飞猛进，与此同时土地供应也出现问题。为调控秩序混乱的土地市场，在借鉴国外“土地银行”的成功经验下，1996年，上海市土地发展中心成立，成为了上海第一个土地储备机构。上海土地发展中心最初扮演着双重角色：一是根据土地利用总体规划和城市规划，制定收购储备计划，行使部分政府职能；二是在不同的市场需求量下，通过收购、出让、储备土地来调整土地供给量，根据市场经济规律行使企业职能。2002年11月18日，原上海土地发展中心被并入了新成立的地产集团。上海“土地银行”的双重角色被剥夺，相应企业职能由地产集团行使，土地储备中心只负责土地的收购储备和投资管理。

（三）鹊山模式

湖南长沙鹊山村由于人地矛盾突出、土地大量撂荒，于2014年成立土地银行，也称“土地合作社”。其运作模式为村民以土地承包权或资金入股土地银行，土地银行对土地进行整理、并加强农田水利建设和机耕道等基础建设后，将土地承包经营权面向职业农民和由农民出资组建的专业合作社竞价流转。

鹊山土地银行主要资金来源为村集体资金注入，政府财政投入，社会捐助等，每年收益来源包括土地租金、农业发展有限公司20%的年利润（该公司为土地经营者提供农业生产过程中所涉及的技术、机械等服务）。土地银行收益分配采取“保底分红+二次分红”的方式，按人口分配给全村村民（该村所有土地经营权都已入股土地银行）。保底分红为有人有田300元/人/年，有田无人或有人无田150元/人/年；土地银行收益中除保底分红之外的部分，再按土地承包权入股比例对村民进行“二次分红”。鹊山土地银行形成了“土地银行（土地合作社）+专业合作社+新型职业农民+社会化服务体系”的新型农业生产经营体系。

（四）国内土地银行总结

虽然国内存在以上三种典型土地银行模式，但仍以“鹊山模式”为主流，即作为一种土地中介机构以促进农村土地规范流转，优化土地资源配置。由地方政府组织、土地承包经营权所有人参与，伴随土地整理开发和集中规模经营，但并不开展土地抵押贷款业务。

四、中外土地银行模式差异分析

其一，从资金来源上来看，而国内土地银行更依赖于政府补贴、银行贷款、土地贷出利息，国外土地银行主要来源一般为发行债券、政府资助；其二，从运营主体来看，国内土地银行为民间自发或地方政府主导，而国外土地银行主要由特定的金融机构进行管理；其三，从主要业务上来看，国内土地银行是通过支付利息、进行分红等方式来取得土地，再将土地进行分区租赁，以此做到农村土地资源的合理配置，国外土地银行主要开展土地债券和土地抵押贷款业务，为农民提供生产过程中的资金支持；其四，从运作流程上来看，国外土地银行作为金融机构，只要个人信誉和农业活动达到贷款要求，均可办理贷款业务，而国内土地银行尚未达到“银行”的标准，只是作为土地中介机构，个人或团体如要进行贷地活动，需要进行竞标，价高者得；其五，从政府支持力度来看，国内政府在土地银行成立过程中虽给予了一定政策和资金扶持，但很大程度上持放任态度，国外政府则支持力度较大，不仅资助大量资金还建立了较为完善的法律法规，并为其债券业务担保还本付息。

五、启发

（一）明确土地产权

土地银行作为一种土地流转模式，必须先对流转过程中土地产权的归属进行严格划分，才能保障农民利益，真正发挥作用。虽然目前我国已有初具雏形的土地法律体系，如《农村土地承包经营权管理办法》、《土地登记办法》、《土地储备管理办法》、《农村土地承包法》等，但是由于对土地产权的内涵解读不一，且存在立法出发点上的不同，在农村土地流转过程中仍存在土地产权模糊现象。我们认为，最好的办法是通过土地登记，发放相应的土地所有权证书，来确认和规范土地流转过程中各项权利的实施。

（二）加强土地整理

与国外土地不同，我国农村大部分地方由于历史上实行过多种土地分配制度，导致土地分散、破碎等问题较为严重。实践证明土地整理能够有效合理开发和利用土地资源，解决土地细碎问题，改善基础设施生产生活条件和生态及景观环境，提高综合生产能力。

土地整理是指按照土地规划的要求，结合土地现状，通过采取各种措施，科学地对土地进行综合整治，最终实现土地资源利用率最大化。当前，我国农村土地整理难度大、范围广、投资高，真正进行整理时还受到地理环境、技术设备、专业人才的限制。对此，政府应有所作为，为农村进行土地整理给予相关人才、技术、资金支持。

（三）建立土地流转市场

土地银行在统筹规划，合理布局产业的基础上，应建立土地流转市场，发展衍生产业，突破原始的限制，将单一种植模式与“互联网+”模式、现代农业园相结合，在万众创业背景下，建立科学融资与招商引资平台，引导土地银行多元化发展。

（四）激励群众参与，以人民为主

在土地制度的实施过程中，由于农民金融知识匮乏，对制度的不明白和对外界的片面了解，缺乏建设土地银行的热情。因此在农村土地银行的建设过程中，当地政府应积极为农民解读国家政策、帮助其了解当前农业经济局势、加强对其的农业技术培训，以激活农民作为参与主体的积极性和主动性。

参考文献：

[1]L.Land Banking：European Reality,American Prospect[J].Johns Hopkins University Press,1979：312.

[2]陈太先,魏方,潘信中.台湾土地问题研究[M].广东省地图出版社,1995.

[3]邵传林,霍丽.农村土地银行的运作机理与政策测度[J].改革,2009,(07)：83-88.