论加强中国共产党对宪法修改工作领导的意义

苏 拓 张海军

(1.陕西省政府法制办 陕西 西安 710004；2.汉中市委党史研究办 陕西 汉中 723000)

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，宪法作为国家根本大法是治国安邦的总章程，集中体现了党和人民的意志，依法治国、依法执政首要的是依宪治国、依宪执政。宪法修改是党和人民政治生活中的一件大事，对于保障和推进中国特色社会主义事业具有重大而深远的影响。中国共产党作为中华人民共和国的唯一执政党和社会主义事业的领导核心，必须加强对宪法修改工作的全面领导，才能通过以宪法为核心的法律体系将党和人民的意志上升为国家意志。坚持和完善党对宪法修改工作的领导方式，保证了宪法修改的民主性、科学性和法治性，推进了社会主义民主和法治建设；适时修改宪法，将党和人民的意志上升为国家意志，使之成为国家政权、社会组织和公众行为遵循的普遍准则，为巩固党的执政地位提供了坚强的宪法保障。

一、我国宪法修改历程

宪法修改是指对宪法文本进行全面或局部修订，使之与国家和社会发展相适应、相促进的政治事件和法律事件。经过64年的艰辛探索，以宪法为核心，以党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一为特征的中国特色社会主义法律体系已经形成，为中国社会主义革命、建设和改革事业的发展提供了坚强的法治保障。

(一)修改宪法的必要性。“法于时宜则有功，于时不宜则有害。”马克思主义政治经济学认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。法律的特性是维护现有秩序的“守成”，具有一定的滞后性。当社会发展水平超越现有宪法文本的范畴，如果不及时修改就容易造成“违宪”，也会掣肘国家和社会发展。对宪法做出解释或修改，使之与社会发展相适应，是世界各国通行的做法，事实上自称完美的美国宪法也已经有27条修正案。当然，我国宪法精神得到了有效贯彻，出现所谓“违宪”行为，是由于国家处于急剧变革和发展之中，用近70年时间跨越了西方发达国家几百年走过的道路，宪法设计难以完全预见未来发展趋势造成的。郝铁川教授将这种“虽然违背当时宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益，是有利于社会的行为”称之为“良性违宪”。要妥善解决“良性违宪”问题，同时又要保持宪法的稳定性和权威性，就需要坚持“可解释就不修改、非改不可必须改”的慎重态度和稳健原则，经过严格的程序，对现行宪法做出必要的解释或修改。白云先生认为，在过去97年里，中国共产党领导我们国家平均每30年完成一次飞跃，实现了由站起来、活下来到富起来的转变，在下一个30年将完成强起来的伟大使命。党的十九大做出“中国特色社会主义进入了新时代”的判断，为了应对新变化、适应新形式、推动新发展，2018年3月十三届全国人大一次会议对现行宪法做出了第五次修正。修改后的宪法，焕发出强大的生机活力，必将凝聚起国家发展的磅礴力量，推动新时代中国特色社会主义事业不断前进，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强的宪法保障。

(二)我国宪法的修改历程。从1954年第一部《中华人民共和国宪法》诞生，到今年3月对现行1982年宪法的第5次修正，我国先后颁布了四部宪法，进行了10次修改。第一部宪法是在革命战争基本结束、新生人民政权初步巩固的基础上，于1954年9月20日在第一届全国人民代表大会第一次会议上审定通过的。这部宪法吸收了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》的精髓，共4章106条，确立了人民民主专政的根本政治制度，总体上是一部充满活力的好宪法，但在很大程度上仍具有过渡性质。第二部宪法的制定由于受到“文化大革命”内乱的干扰和林彪、江青反革命集团的把持，进展十分缓慢并且是在极端“左”倾错误思想指导下进行的，直到1975年1月7日，才经四届全国人大一次会议审定通过。这部宪法共30条，带有严重的缺点，是“文革”的产物，同时也助推了“文革”错误的延续，为后来的拨乱反正造成了宪法上的障碍。第三部宪法是在打倒“四人帮”、结束十年“文革”内乱的基础上，于1978年3月5日由五届全国人大一次会议审定通过的，共4章60条。这部宪法对于文革流毒的肃清尚不彻底，并且与1978年底党召开的十一届三中全会精神有很多相悖之处。于是，1979年、1980年，分别通过五届全国人大二次、三次会议做出了部分修正。第四部宪法是在真理标准问题大讨论充分进行、拨乱反正基本结束、改革开放迈出重要步伐的基础上，于1982年12月4日由五届全国人大五次会议审定通过的。这部宪法是在五四宪法的基础上修改的，学界主流观点认为其是新中国建立以来四部宪法中水平最高的一部，一直沿用至今。1988年、1993年、1999年、2004年、2018年，现行宪法又先后进行了5次修正，每一次修改都为宪法注入新活力，很好地适应和推进了中国特色社会主义的蓬勃发展。特别是十三届全国人大一次会议审定通过的最新宪法修正案，与时俱进地体现了党的主张、国家意志和人民意愿的有机统一。宪法修正案明确把习近平新时代中国特色社会主义思想作为国家的指导思想，把建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国确立为全国人民的共同奋斗目标，把国家监察体制改革的成果用宪法固定下来，把党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义做出的重大战略部署载入宪法之中。通过这一转换程序，把党的主张变为国家意志，把党和人民在实践中取得的重大理论、实践和制度创新成果上升为宪法规定，体现了党和国家事业发展的新成就新经验新要求，必将更好地发挥宪法的规范、引领、保障作用，在法治轨道上更好地坚持和发展中国特色社会主义。

二、党在历次宪法修改中的主导作用

陈伯礼、陆强等人主张将我国宪法修改程序划分为法定程序和前法定程序。其中，前法定程序是指中国共产党起草宪法修改建议的程序，对于整个宪法修改活动具有重要指导意义。中国共产党成立至今的97年间，伴随着中国社会的沧桑巨变，党扮演的角色由最初的革命党、秩序重构者转变为领导党、秩序维护者，进而又转变为执政党、改革领导者。这种社会发展和角色转变，影响着中国共产党人的宪法观，促使其在宪法修改和完善中积极发挥主导作用，在促进中国法治化进程中提高了自身领导一个世界大国不断崛起的能力和水平。

(一)党领导人民创立中华人民共和国宪法。1949年5月新中国成立前夕，刘少奇率中共中央代表团访问苏联时，苏联最高领导人斯大林建议我党着手制定宪法以解决合法性问题和“组织一党的政府”。新中国建立之初，曾一度将1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》作为临时宪法。1952年12月1日，中共中央发出《关于召开党的全国代表会议的通知》，认为召开全国人民代表大会和制定宪法的条件已成熟，准备制宪。12月24日，周恩来在第一届全国政协常委会第43次会议上代表中国共产党提议起草宪法获准。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议决定由毛泽东、朱德等30余人组成宪法起草委员会。同年底，毛泽东带领核心起草小组4名成员南下杭州，开始起草《中华人民共和国宪法》。他们广泛借鉴世界各国的宪法并在此基础上有一定的创新，比如在宪法最前面设置序言。1954年9月20日，一届全国人大一次会议全票通过了《中华人民共和国宪法》。这部宪法是在毛泽东亲自主持下，经过宪法起草委员会起草和全国1.5亿人的广泛讨论后制定颁布的，充分反映了党和人民的意志。

(二)党领导人民推动我国宪法曲折发展。五四宪法颁布后仅两年，党就领导中国人民完成了社会主义改造，建立起以公有制为主体的社会主义经济制度。形势的迅速发展要求对宪法做出修改，然而，由于“文革”的发动，宪法修改被迫沿着一条错误道路推进。1970年，为了巩固“文革”的错误成果，在中共中央主席毛泽东的倡议下，党开始对五四宪法进行修改。中央成立宪法工作小组，制定详细计划并成立了宪法修改起草委员会。很快，林彪通过陈伯达把持了修宪，在是否设置国家主席上与毛泽东等人发生了严重分歧，直到九一三事件林彪叛逃后才戛然而止。1973年，中共中央将修宪再次提上日程，被“四人帮”把持，具体由张春桥负责。经过2年多的修改，宪法修改草案和报告最终于1975年经党的十届二中全会通过，并向四届全国人大一次会议提交。1978年，中共中央政治局全体人员组成修宪委员会，并在政治局内部指定一个班子具体负责宪法修改草案的起草。由于这部宪法制定仓促，并且在民意征求上不充分，依然保留了大量的文革话语。1979年、1980年，在中共中央的倡议下，对宪法进行修正，取消了“文革”中形成的革命委员会和“大鸣大放大辩大字报”等规定。

(三)党领导人民推动我国宪法创新发展。1982年，随着真理标准问题大讨论的展开和拨乱反正的基本结束，党全面总结历史经验教训，形成了《关于建国以来党的若干重大历史问题的决议》，彻底否定了文化大革命。在此基础上，以邓小平为核心的第二代中央领导集体开始着手宪法的修改。这部宪法越过了七五宪法和七八宪法，是在五四宪法基础上修改的。宪法起草的直接领导者彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》说：“这个修改草案继承和发展了一九五四年宪法的基本原则，充分注意总结我国社会主义发展的丰富经验，也注意吸收国际经验；既考虑当前的现实又考虑发展的前景。”今天，我们回看这部宪法，学界主流的观点都认为它是新中国建立以来的四部宪法中最好的一部。随着社会主义市场经济的发展和改革开放的推进，为了适应新形势，在江泽民、胡锦涛、习近平三任总书记的直接推动下，中共中央领导展开了对八二宪法的五次修改。其中主要的成果有：确立私有经济合法地位，建立起社会主义市场经济体制，彻底告别了计划经济时代；尊重和保障人权，维护和扩大了人民权利；不断坚持和完善党的领导，明确了党是中国特色社会主义事业的最高领导力量。特别是党的十九届二中全会关于将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法的建议被采纳，使党的领导与中国特色社会主义制度的内在联系有机统一起来，有利于深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推进宪法不断发展完善。

三、在宪法修改中坚持和完善党的领导

领导是管理的重要职能，领导水平的高低决定着组织的存亡和既定任务能否顺利实现。喻中教授将党对社会主义法治建设的领导方式概括为思想领导、政治领导和组织领导，并主张坚持民主执政、科学执政、依法执政原则，努力实现党领导法治建设的民主化、科学化和法治化。我们认为，这些主张也可以作为坚持和完善党对宪法修改工作领导的有益参考。加强党的领导是宪法和法律赋予党的神圣职责。在宪法序言中，有5处提及党的领导。此外，至少还有15部法律明确规定“中国共产党领导”或者作了意思相近的表述，涵盖宪法相关法、行政法、社会法、经济法、民法商法等七个法律部门中的五个。其中，公法占绝大部分，尤其是宪法相关法和行政法占了11部。因此，由中国共产党领导宪法修改是于法有据的。

(一)坚持党对宪法修改工作正确领导的重要性。党的十九大报告明确提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”坚持中国共产党的领导，是我国社会主义制度的优势所在，也是中国特色社会主义的法治之魂。党作为中国社会主义事业的领导核心，这是历史和人民的选择。对于宪法制定和修改这件关系国家长治久安的大事，只有发挥党正确的主导作用，才能确保宪法对社会主义制度的捍卫、对最广大人民根本利益的捍卫、对党长期执政地位的捍卫，才能确保宪法修改工作的高效推进。事实上，有的国家由于缺乏中国共产党这样坚强有力的执政党和领导核心，就在制宪和修宪道路上遭遇重重阻力，甚至走上威胁人类和平的邪路。比如，加拿大用了长达51年的时间才从英国手中收回宪法管辖权。李巍将其原因归结为联邦制在解决少数民族问题以及协调与地方政府关系方面存在效率低下的制度缺陷。再比如，在美日主导下，多党执政的政客们为了实现党派利益而推动日本走上了修改宪法第九条、企图破坏战后秩序的邪路。我们认为，导致修宪效率低下或修宪方向错误的根源不仅在于联邦制的松散组织结构和多党执政的恶性竞争，关键还在于缺少一个强有力执政党的正确领导与推动。历史证明，什么时候坚持党的正确领导就能制定出充满活力的好宪法，比如五四宪法和八二宪法；什么时候党的领导不力、坚持了错误指导思想，就会制订出抑制国家发展的坏宪法，比如充满文革思维、践踏法治精神的七五宪法。因此，我们应该始终坚持党对宪法修改工作的正确领导，这是宪法修改取得成功的根本保证。

(二)坚持和完善党对宪法修改工作的三种领导方式。全面从严治党、全面依法治国是党在新时代“四个全面”战略布局的两个重要方面，应该将二者有机结合起来，不断完善党对宪法修改工作的领导方式，努力实现“双赢”。首先，坚持党对宪法修改工作的领导，必须牢固树立“法律高于党规、党规严于法律、修改党章先于修改宪法”的尊崇宪法意识，确保党领导的修宪工作始终在以宪法为核心的法律体系范围内展开。其次，要着力完善党对宪法修改工作的领导方式，主要是进行思想领导、政治领导和组织领导。在思想领导方面，要坚持以马克思主义法学观和中国特色社会主义法学观为指导，坚持将党的最新理论成果写入宪法，使党的指导思想变成全国人民的指导思想，从而保证中国特色社会主义事业始终沿着党设定的正确道路奋进。在政治领导方面，要发挥党在宪法修改和实施中的主导作用，既要将党的路线、方针、政策写入宪法，使党的政治主张法治化，又要把党的主张贯穿在行政执法、司法、守法以及法律监督的各个环节，确保宪法实施。在组织领导方面，要坚持党管干部原则，加强宪法研究、修改和监督的人才队伍建设，选派政治可靠、研究水平高的干部承担宪法的修改和监督实施，确保修法修改始终在党的正确领导下有序推进。

纵观我国宪法修改史，我们不难发现修宪工作主要表现出四个特点：中国共产党的主导、广泛征求汇集民意、严格依法进行、注重宪法实施。在历次宪法修改过程中，也形成了相对固定的惯例，先由中共中央提出修改宪法的建议，再由全国人大常委会根据中共中央的建议提出宪法修正案草案，最后由全国人民代表大会通过无记名投票方式表决通过宪法修正案。这些特征和惯例体现了社会主义制度的优势，保证了宪法修改的严肃性、程序性、民主性和科学性，保持了宪法的生机与活力，应当在实践中不断坚持和完善。当前，党还应该在带头恪守新宪法精神的基础上，持久开展宪法修正案的学习、教育和宣传，提高广大党员群众的宪法意识和理解水平，强化监督问责，确保宪法修正案得到全面尊崇和执行。