乡村振兴背景下农村公共产品供给研究

陈 涛

（西华师范大学管理学院 四川南充 637000）

现阶段，农业现代化要远远落后于其他现代化，农村不仅是我国全面建成小康社会的最大短板，也是我国社会主义现代化建设的最大短板。[1]鉴于此，习近平总书记在2017年10月18日党的十九大报告中提出乡村振兴战略。该战略是对当前农村发展现状的适时回应，是在坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，在决胜全面建成小康社会的征程上，审时度势、高瞻远瞩，围绕新时代的“三农”问题所做出的重大战略部署。在内容上，其不仅是系统的、全面的，也是立体的、多元的，主要包括了城乡融合发展、农业农村现代化、农村土地制度改革、国家粮食安全、现代农业三大体系建设、小农户和现代农业发展、农村三产融合、乡村治理体系、“三农”工作队伍等多个方面，对于解决新时代的主要矛盾，实现乡村振兴，意义重大而深远。

一、乡村振兴与农村公共产品供给的逻辑关系

当前，农村逐渐走向衰落的局面，已经严重地制约着我国未来社会的发展。而农村公共产品供给问题的存在，则是乡村衰落不容忽视的一个重要因素。因此，乡村振兴与农村公共产品供给之间存在着密切的关联，具体表现在以下两个方面：

一方面，农村公共产品有效供给不仅是乡村振兴的客观要求，也会在一定程度上促进乡村振兴的实现。现阶段公共产品在农村地区供给方面存在的问题极大地限制了农村的发展，而其有效供给则可以有利于改变这一现状。[2]例如，农田水利的增加和改善，将会有利于改进当前的农村生产条件，最大程度地降低农业在自然灾害中的脆弱性，为农民的增产和增收提供保障；农村教育的有效供给将会改变农民整体文化水平低下的状况，通过知识性学习增强农民的各项技术能力，为增加收入创造有利的条件。总的来说，以有效的方式向农村投放公共产品不但可以促进农业农民的现代化进程，也可以为乡村振兴奠定良好的基础。

另一方面，乡村振兴战略为农村公共产品供给提供了良好的外部环境，也将会在很大程度上促进当前供给问题的解决。乡村振兴战略是面对新时代中国发展所做出的重大战略部署，是对当前新时代农村发展问题的极大关注，也是对农村呈现衰落趋势的适时回应。在乡村振兴战略的实施过程中，必须严格执行五个总体要求，保障农业农村优先发展。因此，可以说乡村振兴战略的提出勾画出了未来农村发展的宏伟蓝图，为改善当前的农村公共产品供给现状提供了强有力的政策和制度保障，从而助力农村发展摆脱困境的掣肘。

二、新时代农村在公共产品供给方面呈现的新要求

当前，我国已经进入新时代中国特色社会主义时期，经过40年的改革开放，社会的主要矛盾已经发生转变，人民对美好生活的追求更加强烈。在新时代的历史背景下，农民对公共产品供给也呈现出新的要求。

（一）“生活型”公共产品需求量的增大。经过40年的改革开放，农村的经济、政治、文化建设等方面取得了显著成果。农村早已改变过去一贫如洗的现状，农民生活条件不断改善，收入水平不断提高。现阶段的农村已经基本实现了温饱，部分地区已经达到了小康，到2020年将会全面实现小康。由于收入水平、生活条件等的改善，农民对于公共产品的需求也从“生产型”向“生活型”转变，尤其随着当前农村人口老龄化趋势不断加深的情况下，农民对于养老保险、医疗保险等“生活型”公共产品需求将会更加强烈。[3]

（二）“发展型”公共产品需求的增加。长期以来，由于受到文化水平不高、技术能力有限等影响，农民在工资性收入方面发展空间狭窄，不利于农民收入的持续、稳定增长，这也使得城乡居民在经济收入方面差距不断扩大。同时，这种问题的存在也严重的阻碍了农业农村的现代化和乡村振兴目标的实现。农民作为农村公共产品的需求主体，在农村经济增长、收入水平提高、城乡差距扩大等现实因素的影响下，使得农民对义务教育和职业培训等“发展型”公共产品越来越重视，需求量也呈现递增的趋势。

（三）新型公共产品需求日益增长。随着现代化进程的不断推进，我国已经迈入信息和互联网时代。移动支付、网络购物、共享经济等迅猛发展，已经融入了普通民众的日常生活，成为我国经济、科技创新的重要标志。科技的迅速发展，深刻地影响了农民的生产和生活方式。与水、电、气、交通等传统的公共产品相比，现阶段的农民已经对信息和网络等新型公共产品需求不断增加。通过信息和网络等新型公共产品的供给，可以在很大程度上改变农民在农业生产、发展等方面的信息闭塞情况，保障农民的切身利益。

三、乡村振兴下农村公共产品供给存在的问题

相较于改革开放以前，我国在农村公共产品供给方面确实有了巨大的进步，这主要得益于政治、经济改革的逐步落实。但是，政府对于农村地区公共产品的投入还存在很多的问题，不利于乡村振兴目标的实现。概括来说，主要有以下几个方面：

（一）供给总量不足，难以满足需求。在我国，农村地区之间经济发展存在较大差异，由此造成了不同地区在农业基础设施发展方面存在迥然不同的状况。农业基础设施也大多由县乡基层政府和农民自身解决，国家给予一定数额的财政补贴。就目前而言，国家财政用于农村相关的事业单位的事业费的支出占据了相当大的一部分。而用于农村基础设施、农村教育、农村卫生和农村社会保障等财政支出所占的比例却相对较小。[4]农业水利设施年久失修、农村供电设施老旧、农村公路质量差等已经成为农村基础建设的老大难问题。

（二）供给结构失衡，与实际相脱节。农村公共产品的供给应符合农民自身的最大需求，从而最大程度发挥其应有的效益。然而，政府在对农村进行公共产品供给的过程中却存在着供给结构不合理的问题，这主要体现在两方面：一方面是农民切实需要的公共产品存在严重短缺的情况，例如，农村教育、医疗保障和农村环境保护等；另一方面是对于农民需求程度处于次要地位的公共产品存在供给过剩甚至无效供给的情况。政府在供给过程中忽略了农民的需求偏好，而以自己的意志、态度来确定供给结构，究其原因在于受到政绩观和经济利益的影响使然。

（三）城乡存在差别，供给较不公平。建国初期，由于我国面临严峻的国内外形势，实时地采取了重工业优先发展的战略，“以工补农”“重城轻乡”发展策略也相应形成。虽然改革开放已经40年，但是长期以来形成的城乡二元思想并未得到改变，由此，在公共产品供给方面也形成了城乡“双轨制”。在实际的供给过程中，国家财政和政策更多地向城市倾斜，造成了城乡公共产品供给的巨大差异，供给较不公平。例如，在公共基础设施、义务教育、医疗卫生、医疗保障和社会保障等方面，农民享有的数量和质量远远低于城市居民，从而造成了城乡差距不断扩大。

（四）供给效率低下，浪费公共资源。长期以来，我国在农村公共产品供给方面效率低下，不仅造成了行政成本的增加，也影响了农民的切身利益。这种效率低下主要表现在两个方面：一是没有遵从农民的实际需要，提供的公共产品与农民的真实需要相偏离。在当前的农村供给结构中，公共产品的类型、数量、质量等大多由政府根据自身偏好直接决策，农民很少有机会表达他们的诉求；另一方面是政府供给的运作效率低下。由于缺乏有效的监督和激励，部分官员以高人一等自居，办事拖沓敷衍。除此之外，政府部门职能重叠，职责不清等也降低了供给效率。

（五）供给主体单一，相互职责不清。当前，我国政府还处于“全能政府”的阶段，简政放权的道路依然漫长。在政府本位思想的影响下，政府往往视自身为公共产品供给的唯一主体，限制并排斥了其他主体在公共产品供给过程中的参与。[5]例如，原本应由市场提供的公共产品却由政府来提供，这种现象可以说司空见惯。究其原因，一方面在于政府本位思想的影响，另一方面在于政府与市场之间的供给权责划分不清。同时，政府部门在供给公共产品的过程中，也存在着各部门权责不清，相互推诿的情况，致使供给效率不高。

四、造成农村公共产品供给困境的原因浅析

解决农村公共产品供给问题，必须要准确把握造成这些问题的原因，方能对症下药，最终药到病除。造成这些问题的原因可以说是多方面因素的综合结果，其不仅包括意识方面的原因，也包括客观制度的原因。

（一）农村公共产品供给的资金投入不足。农村公共产品供给不足，农村发展严重滞后于城市，一个不容忽视的重要原因在于我国政府对农村的资金投入不足。自改革开放以来，我国一直沿用建国初期的“重城轻乡”思想，城乡二元经济体制并未打破，使得国家财政、政策等都向城市倾斜。与城市相比，国家财政在农村投入方面所占比例较小，由此导致了农村在公共基础设施、义务教育、医疗卫生等方面严重滞后。另一方面，自农业税取消以后，基层政府的财政收入大打折扣，外加财政收入有限，其资金投入方面捉襟见肘。

（二）农村公共产品的供给决策不合理。在现行的供给决策中，我国依然采用的是“自上而下”的决策模式，供给的数量和种类往往由政府的偏好所决定，农民很难表达自身的诉求。[6]因此，农村公共产品的需求信息和农民意愿无法反映在决策中，从而使得政府提供的公共产品存在偏离农民实际需求的风险，导致农村公共产品供给结构的不合理。除此之外，民主观念在农村地区还很薄弱，农民在政治参与方面表现的还不够积极，很少主动地表达自己的需求和意志，这也是造成政府供给与农民需求相背离的直接原因。

（三）城乡二元经济体制的影响。建国初期，我国实施了“工业先行，城市偏向”的政策，优先发展工业和城市，从而逐渐形成我国目前的“城乡二元”经济体制。在这一体制的影响下，政府将更多的资源投入到了城市，使得城镇居民和农村居民在公共产品的受益程度上差别巨大，这种差别在公共产品的数量和质量等方面体现的淋漓尽致。[7]相对城市而言，农村则面临着公共产品供给不足的困境。由于缺乏中央的政策、资金等支持，而基层政府的财政资金较少，许多公共产品不得不由广大农民承担，造成了农民负担过重的情况。

（四）相应的激励、监管体制不健全。就现阶段而言，我国的激励和监管体制还不够健全，当权力在缺少监督的情况下，就给以权谋私、权钱交易等腐败行为的产生创造了适宜的土壤。在公共产品的生产、提供、监管等环节中，缺乏规范不同主体之间的具体行为的规定，不仅没有透明、共享利益的公共产品合作生产机制，也没有生产质量保证机制。在公共产品的供给决策中，农民几乎难以参与，也就谈不上对权力进行监督，这就为权力的滥用创造了机会。同时，由于公共产品固有的特点，政府部门很难从供给过程中获得收益，因此在没有激励机制的影响下积极性相对较低。

（五）政府的治理理念和治理能力滞后。治理就是运用行政权力来维持社会秩序，满足社会公众的利益诉求，其目的就是促进公共利益的目的实现而最终实现善治。[8]我国改革开放已有40年，在经济建设方面也取得了举世瞩目的成就，但是，我国政府部门的治理理念和治理能力依然比较滞后，管理的思想根深蒂固，难以适应未来社会的发展需要。在社会治理过程中，政府部门往往排斥并限制了其他主体的参与。一些可以由市场做的事情，政府独揽之后往往产生了供给效率低下的状况。同时，政府部门在供给农村公共产品方面也存在相互推诿、扯皮的现象，严重影响到了农民的切身利益。

五、乡村振兴背景下农村公共产品供给的可行路径

农村公共产品的有效供给关系到全面小康和乡村振兴的实现，是促进农业农民现代化的重要举措。针对当前存在的诸多的问题，在乡村振兴的战略背景下有必要改变当前的供给现状。

（一）加大对农村的资金投入，实现农业农村优先发展。改革开放40年，我国已经成为世界第二大经济体。中央政府作为农村公共产品的供给主体，现已完全有能力、有条件加大对农村的财政投入。首先，要确保国家财政用于农村和农业的支出保持持续、稳定的增长。同时，要完善转移支付制度，改进并完善当前的税收返还、定额补助和专项拨款等制度，使基层政府获得相对更多的财权。而作为与农民直接接触的政府部门，县乡政府要积极促进当地的经济发展，从而增加财政收入来源，为农村公共产品的供给提供保障。除此之外，要积极鼓励市场、社会和个人对农村公共产品供给的资金支持，减小政府的财政负担。

（二）创新公共产品决策机制，拓展农民需求表达渠道。现阶段，我国政府依然实行的是“自上而下”的决策机制，即由政府根据自身的偏好来确定公共产品供给的形式、结构等，这种决策方式忽略了农民自身的切实需要，使得政府提供的公共产品与农民所想要的产生了偏离。鉴于此，必须要积极创新决策机制，建立以农民需求为导向、自下而上的决策机制。具体来说，就是要拓展农民的需求表达渠道，在供给决策中广泛征求民意，鼓励农民参与，赋予他们参与权。从而保证制定的决策更好地体现出农民的需求和利益，实现决策的科学性、民主性和可行性。

（三）打破城乡二元经济体制，促进农村城市均衡发展。长期以来，在“重城轻乡”发展策略的影响下，逐渐形成当前的城乡二元经济体制。在公共产品供给方面也形成双轨制，城市居民享有的公共产品的数量、质量等都要远高于农村居民，由此造成了城乡发展失衡，城乡差距逐渐扩大。在我国进入新时代中国特色社会主义的重要时期，城乡公共产品供给不均衡状况的存在无疑对于乡村振兴会产生阻碍作用。因此，必须消除当前的城乡二元经济体制，主要包括改革当前的户籍制度，建立城乡居民平等的身份地位。[9]同时，构建均衡的城乡公共产品供给体制，加大资金、政策等向农村地区倾斜，以实现城乡居民在享有公共产品的数量、质量等方面大体上平等。

（四）加强公共产品供给监督，建立政府供给激励机制。当前，我国政府在供给过程中往往存在着行为不规范的情况，从而造成了供给效率低下，严重地损害了国家和农民群众的利益。鉴于此，应积极完善相关的法律法规，用法的强制性约束政府官员在供给过程中的行为。再者，对农村公共产品供给实施全过程的监督，不仅要鼓励网络媒体的监督，也要鼓励社会群众的积极监督，形成有效互动的监督网络。同时，也要完善相应的激励机制，例如，在官员的考核、晋升方面更多地参考农民对其的政绩评价，严格执行官员的永久问责机制，由此，使得政府部门在农村公共产品供给过程中真正做到为民着想。

（五）积极构建多主体的供给体制，实现治理理念和能力现代化。供给主体过于单一，是形成当前公共产品供给困境的重要因素之一。由于政府的能力有限，如果完全由政府包揽一切就可能造成效率的低下。而市场和非营利组织，由于具有较高的灵活性和专业性，可以较好地弥补政府在公共产品供给方面的不足和缺陷，实现政府、市场、社会的多赢和农村公共产品供给主体的多元化。[10]因此，在继续发挥政府主导作用的同时，理应鼓励市场或者非营利组织的参与，形成多元主体的农村公共产品供给体制。鉴于此，政府部门要积极改变管理的思想，构建政府、市场和社会三维立体的治理框架，努力实现治理理念和治理能力现代化。

结语

总之，作为“三农”问题的重要内容，农村公共产品供给问题对农业农村现代化、全面小康社会的实现造成了较大阻碍。在当前新时代中国特色社会主义的历史阶段和乡村振兴的重大战略背景下，改变当前的农村公共产品供给现状已成为必然趋势。解决这些问题的关键是要加大对农村的财政支持力度，创新供给决策机制，打破城乡二元经济体制，完善相应的监管机制，构建多主体的供给体制，从而摆脱当前的供给困境，为全面小康和乡村振兴创造有利的条件。