清末民国县政变革的理论思辨

张 雷

(商丘师范学院 法学院，河南 商丘 476000)

自秦代正式开启郡县制起，县政就成为中国封建社会时期地方行政管理体系的重要组成部分。尽管在不同历史时期的县政设定理念、具体管理模式、相关运作方式、相关立法内容及产生的社会效果均不尽相同，但县政在基层社会治理中的重要与不可或缺性却一直没有改变，素有“国家兴衰，在此一职”[1]4071之说。既然县政之成败直接决定了每一朝代国运的兴衰，倾力于县政变革来维系政治与社会稳定也自然成为中国封建社会的一大规律。

近代以降，尤其是清末至民国期间，内忧外患时局加重了国家治理的困难，在“法治者，治之极轨”[2]1859思想的鼓噪下，法治改革被视为当时挽救国家危机的唯一选择。受此影响，在基层社会治理领域，政府更是对县政进行大刀阔斧的改革，希冀借此达到消弭内患、维护统治根基的目的。然从社会效果来看，当时县政变革的种种努力并没能最终扭转国运的颓势，清末民国政治与社会也自然难以摆脱危机四伏的窘境。依靠县政变革以挽救政治与社会危机——这条被中国古代社会屡试不爽的历史经验何以在此不再灵验，相对“先进”的西方政治文明为何在相对“落后”的中国社会失去了其应有威力，是“洋制度”的水土不服抑或中国社会的病症压根就不适宜“洋药方”， 清末民国中国县制步履维艰及效果不佳的深层原因究竟是什么，县政变革的方向又应在何方等，这不仅是困扰时人的时代之问，也是颇值得后人思辨的历史之问。

一、县政理念中官利与民益的失衡

在奉专制主义为圭臬的中国封建社会时代，县制无疑是统治阶层为满足政治统治之需要，用之汲取社会的财源以维持国家机器的运转、发挥国家暴力机器效用来确保社会底层稳定的最为有力工具，其服务于皇权与官方的特色十分明显。因此，重官利而轻民益思想是中国传统县政文化的核心。

县政文化的这种重官利而轻民益导向，必要导致县政中漠视下层民众利益的现象滋生，县政的相关法规也很难深入民心，民众的消极抵抗与内心拒斥也自然难免，势必造成官民关系之紧张，县级政府必然耗费大量精力来应对社会治安，县制的社会管理功能发挥定会大打折扣。宋代以下的封建县制制度，尽管集权倾向日益明显，但社会实施效果不仅未见起色，反而呈现日益败坏之势，封建社会也自然步入穷途末路。这是县政顶层设计中官民利益失衡的惨痛教训。

县政文化过度推崇“重官轻民”导向，还会导致县级政府财权的缺失，进而引发县级官僚贪腐盛行。国家的经济来源于基层的税赋，税赋的征收经由县级官吏之手，而封建社会县政的特征则是基层县制组织没有经济支配权。如宋朝的赋税所得除少数必要开支外其余均上交中央及明代的缩减官俸行为，都说明了中国古代县级政府财权的孱弱。一旦国家完全剥夺了县级政府的经济支配权，必然促生贪腐、敷衍上级、欺上瞒下等现象盛行。

在民智未开的时代，重官利而轻民益的文化导向尚不至于给封建县政带来致命的破坏。由于认识能力的拘囿，即便社会弊病丛生，人们也很难把其归咎于县政之责，直至明末清初启蒙思想家顾炎武“郡县之失，其专在上”[3]12言论才发起国人反思县政重官利而轻民益旨趣之弊的开端，即是明证。然而，一旦民智得以启蒙，也就预示着县政必须面临巨大的挑战。

清末以降，伴随着社会的新旧转型以及西学东渐的影响力渐增，中国的民权主义思潮与立宪主义思潮渐兴，形成“地方自治”理论的巨大推动力。在此情势下，“县自治”逐渐被人们所期待，中国县政文化开启了从“官治”向“自治”递嬗。

表面上看，中国县政文化的这种转变似乎顺应了时代潮流，“县自治”的出现也似乎标志着民众的利益在县政理念中得到一定程度的关照，但从本质而言，清末民国时期封建专制的社会性并没有改变，县政服务于皇权与官方的本质也不可能发生改变。县政“自治”倾向其实并非统治阶层还权于民的表现，而是统治阶层面临新形势的无奈选择，一旦来自民众的压力有所减轻，其“官治”本质及专门服务统治阶层利益的本相便暴露无遗。南京国民政府1934-1939年间“县自治”的中断就是例证[4]109。

然而，“县自治”的文化潮流一旦开启，县政的重官轻民思想传统必将被颠覆。正如民国政治学家萧公权所讲，“一切县政之组织与建设，如不合于利民之目的，皆不能认为有真正之价值。县政譬如一架机器，民利为其当然之出品。刷新机器，增加效率之目的，在乎制造大量之出品。否则轮飞轴舞，亦不过虚掷动力”[5]。当然，在专制制度盛行的中国封建时期，民利问题很难得到官方的真正考量，萧公权所期望的县政价值自然很难实现。然而，萧公权的观点不仅为我们解答了近代中国尤其是南京国民政府时期县政改革的效果不佳的缘由，而且也清晰揭示了在民权主义高涨的时代，官民利益平衡乃县政改革所应坚持的正确方向。

二、县政治理模式与社会现实的脱节

中国自秦汉至清末，为节省政府开支与便于管理，中国的县政管理多采取“小政府”形式，中央把县级政权的管理权力过分集中到县级长官一人之手。面临如此繁杂的政治、社会管理任务，为了满足上官意志，县级长官不得不采取避重就轻的办法来应对，对于一些中央政府没有特别要求非得亲自管理的事务，他们往往采取委托地方其他力量进行间接管理。因此，直接管理与间接管理二者结合的二元管理模式是中国传统县政管理模式的最大特征①。

中国传统县政的“小政府”模式何以能够长期存在，这是一个值得深思的问题。总的说来，这是与中国古代社会的现实密切相关的。传统中国属于农耕文明，农业是国家经济支柱，加上中国封建时期生产力水平不高，因此经济总量不大，税收任务并不算太重，决定了“小政府”的管理模式的可能性。此外，为强化国家集权的需要，国家对县级政府采取“小政府”就有避免地方势力过大的意图在内。因此，为了确保“小政府”的县级政权能够起到维系基层治理的需要，国家经常采取其他举措来弥补“小政府”管理模式的缺陷。例如汉代的“编户齐民”政策的主要目的就是帮助县级“小政府”能起到“征收赋税”“征兵”“调发力徭”及“维护社会秩序”的巨大社会功能。因宋代土地兼并加剧，县政“小政府”的管理任务加重，农民与地主矛盾增加，中央开始对县政问题愈发重视，“额外置吏”[6]就是确保“小政府”能够履行社会管理职责的重要措施之一。

清末民国时期，由于受西方行政管理思想的影响以及中国社会的新旧转型，尤其在民国成立后，在县公署下又设科、局、秘书、会计等下属单位，根据县的等级不同，科、局设置也不尽相同。1928年9月15日《县组织法》颁布后，这种科、局设置混乱情况有所改变，“一般以设民政、财务、建设、教育、军事五科及秘书、会计两室为原则”[7]549。此外，还有诸多名目繁多的县的行政机关，如县征收机关、各种委员会，县议会等立法机关、县法院等司法机关等。至此，几乎延续中国封建社会始终的县制“小政府”管理模式逐渐转型。诚然，从县政发展史看，科局制、委员会等纳入县政管理模式，无疑带有基层社会治理的先进性，它推动中国社会治理理论的发展，形式上标志着中国县政的新旧转型。然而遗憾的是，县政改革的诸多新举措并没有达到明显的社会效果。换言之，被部分学者推崇的西方相关管理理念、制度并没有在县政治改革中达到其预期效果。究其原因，很有可能与中国基层社会的经济类型及经济发展状况密切相关。当时，中国社会尽管发生了改变，但在广大基层社会，生产力低下、经济总量小、农耕文明方式并没有发生改变，县政“小政府”管理模式的社会基础依然存在且十分牢固。另外，县政新管理模式预示了国家要承担更多县级官吏人员的经费支出，必然使本来就已经捉襟见肘的国家财政愈发困难，而为了基层政治治理的需要，国家必须将这种经费转嫁给民众，进而增加了民众的经济负担，自然招致官民矛盾加剧[8]。

中国县政管理模式的发展历程及南京国民政府县政变革经验教训表明，县政管理模式的更迭不能单凭统治阶层的主观意愿，而应由社会经济现实条件来决定。同时，任何法律文明都有其特定的衍生土壤与环境，尽管我们在法制现代化进程中不能摒弃对异域文明的汲取，但如何做到异域文明的本土资源化是值得引起我们特别关注的问题。

三、县政职责中政治与社会的错位

作为传统中国社会基层的管理单位，县政一直扮演着维系国家与社会关系平衡的关键角色。自秦至清中期，县政职能基本都限定在兴学教化、听讼断狱、劝课农桑、抗震救灾、水利兴修以及征收赋税等范围之内，并无太大变化。因此，判断一个中国封建时代县级长官是否合格的标准，多被认定为“土地辟，田野治，树木蕃，沟洫修，城郭固，仓廪实，学校兴，盗贼屏，戎器完，而其大者则人民乐业而已”[3]14。不难看出，尽管中国传统县政职责的国家导向是其根本，但这种国家导向的达成是依托社会导向来实现的。因此，县政职责的国家与社会导向的形式和谐是县政长期发挥功能的关键所在。

县政的这种形式和谐其实也是由中国传统社会的农耕文明形态的决定并与封建正统管理思想文化的影响有关。首先，在农耕文明形态下，作为国家最底层的管理单位县政，必然面临更多的与农业生产相关的事项， 水利兴修、劝课农桑、抚恤灾民等带有明显社会性质的事项本身就具有维护国家政权的主要功能。与此同时，封建正统管理思想一直把儒家思想视为国家管理的指导思想。兴办学校、道德教化等也是政府降低管理成本及实施国家治理的主要手段。在这种情况下，县政的统治与社会职能呈现出重叠性与和谐性。正如恩格斯的著名论断所讲的那样，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[9]523。不难看出，对任何政府而言，确保政治统治与社会管理的协调发展应为最佳的执政状态。我国的县政发展历史也明确验证了这一历史规律。从县政的实施效果观察，但凡能够很好解决国家与社会利益平衡或者社会利益得到应由关照的朝代或历史时期，县政都取得了良好的社会效果，反之则必然加速县政建设的败坏与社会衰落的进程。因为，作为国家治理最重要的环节，县政一旦陷入“重国家”而“轻社会”的怪圈，必然会把中央政府最为在意的治安、征税、刑名等视为主要职责，而兴修水利与劝课农桑等社会管理职责则被淡化，“政简讼清”一旦成为地方政府的最高追求，其促进社会生产力发展功能的弱化也在情理之中。

清末民国时期，伴随着社会急剧转型、经济相对发达、民权主义高涨以及民众智识水平提升等，县政管理水平理应随之提升来适应时代之需。从历史维度着眼，这一时期的县政的确一度呈现出重视社会治理的倾向，在某种程度上契合了时代的潮流，但限于统治者的阶级局限，很难确保县政的政治统治与社会治理的和谐统一，也自然难逃县政效果不佳的历史宿命。无论是晚清政府、北洋政府还是南京国民政府都没能彻底摆脱其专制本质，尤其是随着国民党政权腐朽与反动，共产主义事业在广大基层社会广泛开展，为了与共产党争夺农村阵地，政府加强了对农村社会的控制，农村社会的保甲制度网络体系于是形成。尽管不能否认此时县政继续扮演了劝课农桑、征收赋税、社会治安以及道德宣化等重要职能，但为了维护反动政权，县政则更多负担了经济控制、兵役征收以及镇压先进革命的职责，呈现出明显的“重国家轻社会”特征，这种做法恰恰触犯了国家治理的禁忌。

四、县政立法中个体与系统的失调

鉴于县政被赋予了太高的政治功能，一旦社会发展重大变革或者社会出现棘手问题，统治者往往习惯采取县政变革的方式，力求问题得以解决或者社会向好转变，县政立法也因此成为历朝县政建设的重要组成部分。诚然，立法治世的确不失为一个行之有效的政治管理原则，中外历史上的成功个案比比皆是。然而，从县政发展史考察，并非每一次县政立法的社会效果都是立竿见影，甚至还会出现许多“法愈密而县政欲乱”的窘境。尤其是唐代以后，县政领域的立法频现，而县政领域出现的问题则更多。

譬如，宋代以降，中央集权加强，政府对县级政权的管治加强，为此，宋朝分别作出弱化地方政权、加强地方政权之间的相互监督等重大举措。单从削弱县级官员权力而言，此举当然无可厚非，然从国家治理层面而言，却落得“县行政衙门握有全县无上之权威，其全权则操于县令一人之手”[10]66的尴尬局面，此举显然没能帮助宋代实现国家强大的目的，反而导致但宋代及宋以后国家的实际控制力以及国运的衰落。继之而起的明、清两代，强化中央集权的县制立法愈密，然而依然没能改变封建王朝日益衰亡的命运。再如，北洋政府时期，为加强中央集权，通过省下置道的方式，来实行分化省级政权与监管县级政权的目的。尽管其间相关县制、法令频出，但并未取得实际效果，正如钱端升先生所言，相关法制繁多，“然实际施行者尚未之闻”[11]517。削弱县级官吏的法令不仅没能维护中央集权的实现，反而导致军阀混乱局面愈演愈烈，这是北洋政府所始料未及的。

中国县政变革为何会出现“法愈密而县政欲乱”的窘境，其原因应是多元而复杂的，按照马克思的观点，“社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人的恣意横行”[12]291。由此可见，过于追求法律变革而忽略社会现实的做法其实是错误的。县政立法中个体与系统关系不当应是最大的原因。

首先，从法的社会控制力着眼，社会治理决不能仅仅依靠法制一途。县政绝非单一的县域之制，而是国家行政管理的重要一环，关系到国家整体的政治、经济、文化等重要领域，貌似单一的县制问题，其实与整个国家的政治环境密切相关，尤其与国家政权的性质、经济发展水平、县级官员的治理水平、民众的自身素养等密切相关。那么，寻求救治县制问题的立法也当然不能仅仅局限于县政自身领域，而应放眼于整体政治、经济乃至文化环境，系统考量相互关系，方能取得成效。

其次，从县政变革的主旨看，强化社会底层的控制与维护政权稳定本无可厚非，但县政立法如果过度追求中央集权或者一味强化底层控制，必然会压缩县级政权的生存空间，造成县级政府官员的工作困难，衍生贪腐风气，而县级政权的贪腐与败坏则进一步引发政权与法制威信的下降。

第三，立法能力也很大程度上决定了县政的效果。正如历史法学派代表人物萨维尼在论证立法能力问题时所讲：“如果我们的能力不敷应对，则我们竭思改善的自身状况反而必会为一部法典所损害。”[13]35无独有偶，明太祖也曾说道：“立法贵简当，使人易晓，若条绪繁多，一事两端，吏得因缘为奸。”[14]264如果不注重提升立法能力，所立之法不仅很难达到预期，甚至会给社会带来更大伤害。

第四，从法律效果着眼，人的因素至关重要。“为政之要，惟在得人”理论表明，县政效果的发挥关键在于县级官员群体的整体素质。因此，县政立法必须既要把县级官员行为匡正在法律规范之内，又能确保他们的聪明智慧得以有效的施展与发挥，否则，县政改革举措的效果必将大大受损。

总之，清末民国县政变革是我国近代国家治理活动的一个缩影。在新旧社会转捩与中外文化激烈碰撞的特殊时期，必然注定县政变革要关照的因素增多。既要学习域外文明的合理因素，又要关切域外文明与本土社会的契合；既要维护专制统治的稳定，又要回应日益提升的民智；既要发挥法制的有力作用，又要发挥政治与文化的治理功能等。鉴于上述问题的解决与否直接取决于统治阶层的执政能力，这一时期县政变革呈现出步履蹒跚及困难重重也是历史的必然，然而，这场县政变革给后世所带来的启示却意义深远。

注释：

①近年来，温铁军提出的中国古代“皇权不下县”观点备受学界关注与认可。然而，也有学者对此持不同认识，诸如杨念群、胡恒等学者认为，中国古代社会“皇权不下县”应只是一种表象，皇权对国家的控制应该是无处不在的。

[1]欧阳修，等.新唐书[M].北京：中华书局，1975.

[2]梁启超.梁启超全集(第6卷) [M].北京：北京出版社，1999.

[3]顾炎武.顾亭林诗文集 [M].北京：中华书局，1983.

[4]莫鹏.国民政府时期的县自治宪法文化研究[M].武汉:武汉大学出版社，2014.

[5]萧公权.论县政建设[J].独立评论,1936(218).

[6]苗书梅.宋代县级公吏制度初论[J].文史哲，2003(1).

[7]杨鸿年，欧阳鑫.中国政治制度史[M].武汉：武汉大学出版社，2012.

[8]魏光启.近代县制问题的历史思考[J].博览群书,2005(10).

[9]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社1995.

[10]许康.管理、创新与商战[M].兰州：甘肃文化出版社,2004.

[11]钱端升.民国政治史(下)[M].上海：上海人民出版社,2008.

[12]马克思恩格斯全集(第6卷)[M].北京：人民出版社，1995.

[13][德]萨维尼.论立法与法学的当代使命[M].北京：中国法制出版社,2001.

[14]孙承泽.天府广记[M].北京：北京古籍出版社，1984.