完善地方政府债务风险预警机制研究

2018-04-04 01:24:08
福建质量管理 2018年22期

(广西大学 广西 南宁 530004)

一、地方政府债务风险的内涵

(一)内涵

从经济学来看,风险是指发生经济损失的可能性。就地方政府债务风险的定义而言,张春霖认为是地方财政在出现资不抵债或无力支付的可能性[1]Brixi和Schick将其定义为“导致地方政府在未来可能面临财务困境的一种源泉”[2]刘尚希则认为“地方财政风险是当地方政府的未来可支配资源与债务支出不匹配时,难以维持其应该承担的偿债责任,从而影响当地经济发展与社会稳定的一种可能性。基于各学者的研究,地方政府债务风险的内涵可以总结发展为以下两点:

“地方政府债务风险是指向未来的”。[3]未来具有较大的不确定性,其包括有概率分布以及没有概率分布的,而地方政府债务风险来源恰巧涵盖了这两种不确定性,进而增大了准确评估地方债务风险的难度系数。具体而言,地方政府的“未来可支配财力”和“未来到期偿还债务”会随着社会主流价值规范以及主要政策目标的变化而不断变化的,具有不完全的客观性。例如当发生债务逾期情况时,则表明地方政府当期可用于偿债资源小于到期债务规模而导致了偿债资源不足或紧张,这极易为地方政府债务埋下风险的祸患。但并非发生债务逾期就一定导致会债务风险的增大。如果地方政府在之后不断改进与完善债务管理与预警机制,不断缩减债务存量,则会不断减轻地方政府债务负担,因此一时的债务逾期情况并不一定导致未来的债务或财政风险。反之,即使能够按时还债也不意味着完全没有地方政府债务风险。

(二)我国地方政府债务风险的预警状况分析

针对我国地方政府债务规模激增,特别是地方融资平台数量不断持续增长的情况,防范与化解债务风险需要不断完善财政预算管理与预警约束机制。十八届中央委员会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》[4]提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度。建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制’,。面对如此复杂且庞大的地方政府债务,目前地方政府债务风险预警的现状存在如下特征:

1.地方政府债务信息披露制度的不完善。目前没有地方政府定期自觉披露债务信息、可支配财力与债务风险状况,无法准确地判断地方政府的融资与偿债能力。由于我国缺乏统一的地方政府债务管理机构,目前各级政府想尽各种办法进行多头融资,例如中央代发债券、通过地方融资平台的银行贷款、BT(建设一移交)和违规集资等等。地方和中央财政部门只对国债和以政府名义借入的债务进行预算管理,对其他部门及乡镇政府等举借的隐性债务并不很清楚,因此也具有透明度差、隐蔽性强的特征。与此同时,各相关部门对当前地方政府债务规模的测算由于统计口径不同而有十分迥异的说法,且除国家审计署对全国地方政府债务规模进行过摸底外,由于地方政府债务关系到多方利益主体,几乎没有地方政府愿意主动公开政府债务规模、债务期限、融资渠道以及还本付息额等等。缺少真实且丰富的地方政府债务信息,不利于相关债务管理部门识别并系统分析债务风险状况,同时也不能为地方政府的经济决策和预算编制提供科学、充分的依据。

2.地方政府的重视程度偏低,尚未形成地方政府债务的专门管理机构与预警组织管理体系,这使得债务风险预警缺乏有效的制度保障与高素质的预警工作人员,将会直接影响地方债务风险预警的准确率与效率。由于目前并没有研究地方政府债务风险的统一理论,因此地方政府债务风险的重要性和严重性很难被各级政府和部门领导认清。若地方政府全凭非理性的主观意愿举借债务,极易造成地方政府债务规模的急速增长。此外,由于可以依靠中央财政的预算软约束来回避风险,当前地方政府债务特别是间接与或有债务的潜在风险还并没有得到各级政府部门充分、正确的认识,容易忽视学者的预警研究结果,地方政府想尽办法举债更多债务,使得债务的管理和监督工作摆不到正确的位置,从而缺乏监控的地方政府债务处于半失控的状态。

3. 是地方政府还未形成债务风险预警思维,缺乏统一的预警指标与方法,并未把信用评级、风险预警等应用于实际。同时在研究领域,预警指标体系的建立与预警方法也不尽完善:(1)不同学者按照不同角度建立的指标体系容易出现重复和交叉,目前还没有形成一个比较受大家认同的预警指标体系;(2)没有针对不同类型债务设立专门的预警指标,目前大部分预警指标都局限于评估地方政府直接债务的状态,对隐蔽性较好的或有负债却很少有所触及;(3)债务风险评价指标只考虑了债务本身,并未考虑与债务风险紧密相关的其它因素的影响,把偿债资源与债务信息联系起来进行一起探讨的不多。

(三)导致预警机制不完善的原因

1.地方政府债务信息难以获得

债务信息缺乏是我国目前进行债务风险预警所面临的首要问题,特别是各类地方政府债务规模、偿还期限等信息。由于我国《预算法》规定,“各级政府应做到预算收支平衡,不允许搞预算赤字;除法律和国务院另有规定外,地方政府不得自行发行地方债券”。除了财政部代发的债券外,我国地方政府基本都是各种融资途径暗中举债,特别是采用地方融资平台可规避了预算法的障碍,其融资规模受法律约束和地方政府自身政绩的考虑,不能进行公开披露。此外,由于经济体制转轨和某些历史原因而带来的被动负债规模难以进行确切测量,同时在无专门的债务管理机构的情况下,使得各种负债信息掌握在不同部门手里,造成地方政府债务的多头管理,且事实上并无部门能准确给出各类被动负债规模。这都使相关机构难以通过正规渠道获取地方政府债务规模,造成了我国地方政府债务信息的极度匾乏。

2.债务风险的表现层次模糊且复杂

由于债务风险只有在政府财政收入来源确定、支出责任明确、政府与市场之间诚信平等、市场能通过政府预算对政府行为形成约束等如此相对理想的环境下才能做出清楚地界定,因此西方国家可以将债务风险或者危机清晰界定为政府债务违约行为(李昊等,2010)[6]。但由于我国地方政府的缺位和越位行为同时存在,各级地方政府具有财政支出责任不明确的特点,大量存在着各类由道义演变而来的被动负债义务,且地方政府的行政权力也常常凌驾于市场之上。因此,各级地方政府总能通过建立投融资平台获得财政收入或融资、甚至违背诚信地恶意拖欠工程款等各类变通措施来打破分税制改革带来的财权与事权间的不平衡,从而避免或者推迟发生债务危机。与此同时,在政府预算外通过政府以外的融资平台获得主动负债且无法偿还的违约行为在我国不能被简单地视为债务危机的爆发,由于中央预算软约束和道德风险的存在,地方政府的违约风险最后可能由中央财政进行兜底,这都导致了地方政府债务风险的表现层次具有模糊、复杂和不确定性。

3.缺乏统一的预警和法律约束机制

正由于我国地方政府债务风险存在的模糊性与复杂性,目前我国缺乏一套完善的债务资金监管与预警约束机制,使得游离于预算管理之外的地方政府债务缺乏准确地量化和披露,从而难以准确且全面地掌握地方政府债务状况,不利于强化地方政府债务管理和风险防范工作。此外,与债务相关的法律约束缺失使地方政府利用债务进行一些无效投资、资金浪费等行为也逃过了相应的行政或法律制裁,债务资金投资低效的问题大量存在;同时在预算软约束和道德风险的支配下,地方政府会肆无忌惮地以各种名义举借债务,而法律约束制度的缺乏却不利于地方政府债务风险预警机制的良好发挥。

二、完善地方政府债务风险预警机制的对策建议

(一)完善地方政府债务风险的信息披露制度

目前我国通过地方财政政府预决算对外披露的地方政府债务信息内容具有不全面、不准确、不可靠的特征,难以反映各级政府举借债务规模及其运作状况,不利于地方政府管理者认清地方政府债务当前的风险状况,不能有效地监督地方政府使用债务资金的行为,同时无法为地方政府的预算编制和经济决策提供充分的、科学的依据。在地方政府债台高筑的情况下,必须建立起规范合法的地方债务风险的信息披露机制,以制度化的手段来预防地方债务风险的发生,提高地方政府债务透明度,才能有效地改善各级地方政府紧张的财政收入状态,切实履行地方政府的责任与义务。为确保债务信息的公开与透明性,应当定期公布地方政府的相关债务信息,以便准确判断地方政府的融资与偿债能力。因此,要建立完善的地方政府债务风险信息披露制度应该从地方政府债务信息、可支配财力与债务风险状况这三部分进行披露。

1.地方政府债务信息的披露

地方政府债务信息报告是指通过一系列会计制度对地方政府债务规模进行确认、计量及记录,其中包括当期地方政府的债务规模与结构、逾期债务以及到期还本付息额等信息。为了全面反映各类债务的偿还情况,地方政府债务信息报告还应该包括每类债务的性质、预估的债务成本与涉及地方政府债务的单位或部门的准确、真实的财务分析报告。此外,由于或有债务的形成具有不确定性,它在未来很有可能转为地方政府的直接债务,将强烈冲击地方财政的安全。因此,要对所有类型的地方政府债务,特别是或有债务状况进行跟踪与监控,同时对披露地方国有企业、地方公共金融机构的相关情况,有利于及时、准确、全面地收集有关或有债务的档案和资料,定期分析由地方政府担保的贷款项目的进展情况及其偿还债务的能力。

2.地方政府可支配财力信息的披露

地方政府可支配财力是指地方政府在一定时期内所能机动地支配使用的财政资金,主要包括存量性和流量性两大类,其中存量性收入包括经营性国有资产、国有资产以及资产流动性等;而流量性收入包括土地有偿使用收入、上级税收返还收入与上级转移支付收入等等。对地方政府的可支配财力进行全面、准确地披露,有利于比较债务余额与可用于偿还债务的可支配财力间的倾斜情况,有效地监控地方政府债务风险。

3.地方政府债务风险状况披露

当地政府应根据预警结果及时披露地方政府债务风险状况报告。一旦预警结果显示出地方政府债务存在风险,这意味着地方政府需根据债务风险预警指标的统计数据具体分析形成地方政府债务风险的源头,依据风险等级量体裁衣地采取不同的风险防范对策,适时改变举债方式。向社会公众披露债务的风险状况有利于有效控制地方政府以各种名义进行融资举债以及监督地方债务资金的运作情况,降低地方政府债务风险的发生概率。

(二)提高从事风险预警管理人员的素质

此外,培养从事债务风险预警的人员素质也是完善预警组织管理体系一个重要方面,将会直接影响地方债务风险预警的准确率与效率。因此,培养风险预警的高素质工作人员就显得尤为重要,具体而言可以采取以下方式:第一,提高预警工作人员的专业素养,不仅需要具有较强的分析能力,更需要培养他们熟练掌握财政与财务的相关知识。第二,建立一支分工明确的预警队伍。需要分门别类地对地方政府债务进行风险识别、监测与预警,且有必要针对一些不确定性风险因素进行持续密切地追踪监测。第三,强化工作人员的培训工作。随着科技与研究的不断发展,风险监测与预警方法也日益更新,这就必须加强对风险预警人员的培训工作,在培训中让他们能够掌握各种前沿的预警方法,不断提高地方政府债务的风险预警水平。

(三)建立偿债准备金制度

建立偿债基金制度对地方财政来说是一个“蓄水池”,可以在地方政府债务逾期或者借新还旧的不良循环中,起到“关闸”和“提闸”的作用。建立和落实偿债基金有利于分散和减轻各级政府的债务负担,促进各金融机构采取积极的信贷政策支持地方经济发展,建立和完善地方政府债务担保与长期偿还机制,有效防范与化解政府债务风险,有助于维护地方政府的公信力,确保地方财政的平稳可持续运行。

随着对地方政府债务问题的日益重视,我国一些地方政府开始尝试建立偿债准备金制度。我们可以将这些偿债准备金制度可分为综合偿债准备金制度和专项偿债准备金制度。如果采用综合偿债基金制度进行统分统收,有利于提高政府的统筹偿债能力,但无法分类监督不同债务资金类别的使用情况。而专项偿债准备金制度就恰恰可以规避这一缺点,只是对地方政府的监管能力和财力有较高的要求。邵伟饪C 2008 )认为,在短期内建立偿债准备金需要根据地方政府的财力尽力而为,如果是地方政府的财力较丰厚,可以选择建立专项偿债准备金制度;如果是财力薄弱的欠发达地区,则可选择建立综合偿债准备金制度。但就长期来说,偿债准备金应该按照“集中管理、专项核算、专款专用、规避风险、严格程序、滚存使用”的原则,统一由各级财政部门设立专户负责筹集和管理就偿债准备金的来源而言,可以从以下几个方面来筹集:(1)根据各级政府的年初预算可支配财力情况来安排偿债准备金;(2)举债项目自身的投资回报。由于地方政府债务收入常以资本性支出投入高速公路、电力、自来水、垃圾处理等公共基础项目,通过一些使用者收费、出租租赁收入以及附着在地方公用基础设施上的特许权经营收入等会产生一定回报。在剔除必需的项目运营与维护费用之后,这些投资回报应优先作为偿债准备金的一部分。(3)从上地出让的净收入中提取一定比例的资金作为偿债准备金。随着我国对外开放水平的提高和基金改革进程的加快,国有土地的出让收入出现了高速增长,已经成为许多地方政府财政收入的增长点与主要收入来源,有的甚至占了当地政府财政收入的一半。因此,该收入在剔除支付的土地搬迁补偿费后,应优先提取一部分充实偿债准备金,让其成为偿债准备金的主要资金来源之一。(4)将国有资产出租变现、外部捐赠、援助等国有资产收益按照一定比例提取偿债准备金。由于地方政府对国有资产的有偿处置收入管理的不规范,导致目前国有资产收入的大量流失,这需要相关部门将地方政府对国有资产的有偿处置行为规范尽早提上日程。(5)依法可以用于偿还债务的其他资金,如偿债准备金的利息收益,社会及个人兴办的公益事业各项捐款、当年举借的地方政府债券转贷收入等。

对于偿债准备金的年度筹集规模来说,应结合不同类型债务的具体信息(包括债务规模、债务利率及还本付息期限等)来测定地方政府债务的偿债准备金规模,并将偿债准备金的超额部分通过预算予以调整,用作重点项目的运营资金。同时,为了使偿债准备金不断得到增值,地方政府可以在确保债务资金相对安全的情况下进行项目投资。此外,需要在地方政府的财政部门设立一个专门的管理委员会来对偿债准备金的使用、运作进行全面监督,防止资金被挪用与侵占,以确保偿债准备金的规范使用和有效运作。