我国公共政策“执行难”的原因分析及其治理

(南京航空航天大学 江苏 南京 210000)

一、公共政策与政策执行

公共政策是政府为了有效地增进与公平地分配社会公共利益而制定的行为准则。简单地说，它是为增进与分配社会公共利益而设立的规范。伊斯顿认为“公共政策是对社会价值所作的权威性分配”[1]，其中的社会价值正是公共利益。公共政策从本质上来讲是政府对社会价值所做的权威性分配。随着经济社会的发展，在涉及价值分配的过程中，人们产生了多样化的利益需求，进而形成了利益差别，这种利益差别如果不加以协调将有可能导致利益冲突。

公共政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的动态活动过程。政策执行难主要是因为影响政策有效执行的因素众多，其中包括政策问题的特性、政策本身的因素、政策执行的资源、执行主体的因素、政策执行的手段、政策执行客体的因素与政策执行中的协调等因素。所以说，政策“执行难”是政策执行主体面临的常态困境，也是他们必须解决的难题，因为“政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。”[2]

二、政策“执行难”的原因分析

政策“执行难”是我国政府面临的一大严峻问题，一旦政策不能有效执行，将更大可能的导致政府失败的风险。政策“执行难”主要有如下原因：

(一)政策“先天不足”，质量不高，也就是说政策本身存在问题，使得政策执行难度大。公共政策作为解决社会问题的行为准则，必须具有科学性和可行性。但是现实中存在着如下的问题：首先是政策缺乏合理的目标。一项公共政策必须具有明确而且合理的目标才会具有可行性。但是现实中有些政策明显地脱离实际，制定的目标难以实现；其次是政策缺乏明晰性。现实中有些政策不明确，模棱两可，执行起来十分困难。此外，由于“越位”和“错位”现象的发生，产生了相互“打架”的政策，这样政策肯定难以执行。

(二)执行政策时资源保障不足，配套措施不够。一项公共政策要得到有效地执行，必须具有配套性措施的保障，不管是政策内部子系统之间的配套，还是政策与政策之间的配套。公共政策之间存在着一种互动关系，一项政策出台后需要有与之相配套的措施，或者需要投入一定量的资源才能保证政策的执行,如果配套措施跟不上，或执行资源不足，这样的政策执行起来也是很难的，很可能最后政策执行不下去而面临政策终结的困境。

(三)政策执行者无意或故意曲解政策。任何一项政策最终都要靠执行人员来实施，政策执行水平的高低主要取决于执行人员的素质。素质不高在这里有两层含义，首先是能力素质不高，执行者不能准确地理解和执行政策，属于无意曲解政策。其次是职业道德素质不高，执行者故意曲解政策以谋取私利。“政策‘跑’不快,利益在作怪。”[3]再好的政策都需要人来执行，许多时候我们国家并不缺少好的政策，只是下面执行者根据自己的利益取向，对上面的政策进行取舍，要么不执行，要么把歪曲政策，致使国家许多政策不能及时到达基层，到达群众那里。

三、政策“执行难”的治理对策

(一)坚持决策的科学化、民主化，提高政策质量，避免出台有“问题”的政策。如果政策出台仓促而流于形式，就会造成政策的质量不高，不仅会造成政策执行难，还会在人民的心中失去对政策制订机构和执行机构的信任。因此要将群众的情绪、意愿、智慧、能力,作为决策科学化、民主化制度建设中的重要能动因素。要提高政策质量，就必须让政策的制定过程开放，让相关的人群和利益集体都参与进来。此外，还要建立和完善决策听证制、社会公示制、专家咨询论证制、决策责任制、失误追究制、决策监督制等制度，科学制定政策方案，提高政策制定质量[5]。

(二)制定配套政策措施，加强政策实施资源保障力度，营造良好的政策执行环境。“公共政策具有系统性的特征，在制定政策方案时尤其需要注重政策之间的联系，搞好政策配套。”[4]要注意不同层次、不同功能的政策配套。政策涉及的范围比较广泛，既有不同地区、不同部门、不同领域的公共政策，又有中央宏观政策和地方具体政策。上级的政策是下级制定政策的重要依据，下级的政策又是上级政策的具体化和落实。各级政府在制定政策方案时要了解上级政策的精神实质，认识本级政府的地位和任务，搞好政策层次的配套。

(三)提高政策执行者的能力和道德素质，使政策得到正确而有力的执行。政策执行人员的素质和作风直接决定着政策实施的成效问题。通过思想教育、业务培训、理论学习、多重监督，不断更新政策执行者的观念，提高其政治业务素质、职业道德修养、政策执行水平和实际工作经验，使他们正确理解政策的精神实质，避免曲解政策，在执行过程中使政策“走样”、“变形”[6]。在执行公共政策时政治素质表现为具有良好的自律精神，遵从法律规定、维护社会正义的坚定性和为国家、为人民服务的坚定信念。要有求实的工作态度,尊重科学与事实，能够一切从实际出发,力求达到准确地执行政策。正确处理国家、集体和个人三者利益关系，避免执行者从自身或局部利益出发人为地、故意地截留政策，或者搞上有政策下有对策。确认执行者应承担的行政责任；对于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任，以提高政策执行者的责任意识和效率意识。

结语

公共政策切实有效的执行，是社会安定、和谐有序发展的重要保证。但是由于政策执行受限于政策本身质量、政策主客体素质、政策资源与利益冲突等因素，导致公共政策执行的难度极高，政策目标难以实现。公共政策执行难不仅会使公共政策执行权威受损，而且会让人们对公共政策执行的信心和支持度大打折扣，甚至引发公共政策系统的紊乱与失控，造成政治资源的浪费与流失，进而严重影响政策执行秩序和政治稳定。因此，解决政策“执行难”这一问题已经刻不容缓，但这又是一项长远而艰巨的任务，需要在政策执行的过程中逐步探索治理方案。