网约车治理的行政法探讨

(西南民族大学 四川 成都 610041)

以大数据为依托的“互联网+”时代，资源可以被分享，人们的工作和生活会由于共享经济的快捷性、便利性以及实惠性而发生改变。从2014年开始，“网络预约出租汽车”(以下简称网约车)开始崭露头角，然后慢慢扩大，影响也越来越大。该共享经济模式之所以能“一夜爆红”是因为“网络预约出租汽车”很好地利用了闲置私家车，不强调车辆的所有权，只注重私家车的使用权。然后借助互联网技术，需求方能够在网络平台上迅速获取供应方的资源使用分享信息，实现供需双方协同消费，从而可以有效地解决“有限资源供给与无限资源闲置”之间的矛盾，真正实现“人尽其才，物尽其用”。但是，网约车的发展也面临了各种各样的问题，引起社会各界的广泛关注。

一、网约车的定义及特点

据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)内容，网约车是网络预约出租汽车的简称，是指以互联网技术为依托构建服务平台，通过整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务。这里需要明确两点：首先，要把巡游车和网约车加以区分，特别是要注意接入网约车平台的出租车仍然属于巡游车而不是网约车；其次，《暂行办法》第七章《附则》的第三十八条中明确说明：私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。这意味着顺风车不属于网约车一类，不受《暂行办法》的管理。

网约车的特点主要有以下五点：第一，网约车是共享经济下的新业态，符合共享经济的三个核心特征，即“利用过剩产能、建立共享平台、有影响力的人人参与”[1]第二，网约车是一种线上和线下相结合的业务形态，其服务完全依托网约车服务平台。第三，不提供巡游揽客服务，是网约车区别于传统巡游出租车的最大特征。第四，拥有一部智能手机是网约车的必备条件，因而网车服务具有一定的门槛，对特定人群具有“歧视性”。第五，网约车允许私家车加入，相对巡游车其市场化特征更加明显，是对我国出租车行业的改革创新和重大突破。

网约车从产生到发展，离不开国家出台的一系列的相关文件，使其进一步规范化。2016年7月27日，网约车新政正式出台，交通部等部门共同出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。2016年7月28日，国务院办公厅发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《暂行办法》和《指导意见》的出台，明确了网约车的合法地位，我国成为世界上第一个网约车合法化的国家。交通运输部近日公布了新修订的《出租汽车服务质量信誉考核办法》，2018年6月1日起，网约车将纳入出租汽车服务考核体系。

二、网约车发展所产生的行政法律问题

实质上，作为市场新兴力量的网约车备受关注且遭受质疑，一个重要原因就是网约车公司利用其市场主导地位，通过义务转嫁和法律规避试图实现其利益最大化。网约车服务本身是一种带有法律规避性质的商业创新。因此，网约车发展所产生的行政法律问题不容小觑。

(一)网约车行政立法问题

目前，国际上对网约车管理尚未形成一致意见。“国际上对网约车行业政策的指向一般比较保守，在美国和英国对优步公司的业务活动进行了限制，在欧洲大陆部分国家甚至完全判定优步违法”[2]由此看出，整个国际社会对网约车行业还是以限制为主。而网约车新政明确了其合法地位，我国成为世界上第一个网约车合法化的国家。

就网约车车辆与司机的资质审核而言，并没有一个统一而完善的制度。中央层面的立法规定了一个大致的条件框架，将立法权下放给地方，从地方立法现状可以看出各地关于网约车的实施细则在车辆与司机的入行条件规定了更加高的标准，其中包括本市户籍、车辆技术等级限定等过于严苛的要求，这些细则一旦实施，将导致不少的网约车司机退出网约车行业，这不利于行业稳定的发展。与此同时，国内调整网约车的立法并不完善，相关立法空白使得执法者无法可依，制度缺陷使得公众利益难以保障。

(二)网约车行政许可问题

“行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。”[3]网约车经营行为属于《行政许可法》第十二条第一项规定的“直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动。”[4]网约车车辆利用率高，服务对象不特定，一旦约车成功，车辆性能、驾驶员素质等都可能影响到乘客的乘车安全以及网约车经营行为的安全。因此，针对网约车可能存在的危及生命财产安全等隐患，需要政府部门通过设定行政许可的方式进行有效的监管。

比如《暂行办法》第十二条、第十四条就分别对从事网约车经营的车辆条件和驾驶员作出了规定。然而，当地方制定具体实施细则的时候却反映了一定的问题。《行政许可法》第十五条规定，以规章形式设定的许可“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”[4]诸如北京、上海等地在制定网约车具体实施细则的时候，要求只拥有本地户籍的公民才能成为驾驶员，这就将其他地区的公民拒之门外，对其他地区具备同样条件的公民的权利进行限制，直接违背了《行政许可法》的上述规定。

(三)网约车行政监管问题

由于网约车行业从业人员进入门槛较低，驾驶员的素质参差不齐，容易引发安全事故。据新闻报道，深圳一位24岁女教师乘坐网约车被司机抢劫并残忍杀害，海口一名快车驾驶员光天化日之下公然骚扰4名女高中生等等。据南方周末记者不完全统计，过去四年里，媒体报道及有关部门处理过的滴滴司机性侵、性骚扰事件至少有50起。50个案例中，有2起故意杀人案，有19起强奸案、9起强制猥亵案、5起行政处罚案件、15起未立案的性骚扰事件。但直到2018年5月6日的郑州顺风车空姐遇害案曝光，女性乘车安全才真正引发全社会的关注。

然而三个月之后，又发生了一起乐清女孩乘滴滴遇害案，并在网络媒体上持续发酵。该事件中，乐清女孩被害之前，她做了她能做的事情，向朋友发出了求救微信；她朋友也及时做了她该做的事情，7次向滴滴拨打客服电话，寻求帮助，并及时报警。但遗憾的是，滴滴客服并未给予及时有效处理。在滴滴出行刚刚发布的《对于乐清顺风车乘客遇害的道歉和声明》中，也披露了更多细节，犯罪嫌疑人在作案的前一天，就有乘客向平台投诉车主“多次要求乘客坐到前排，开到偏僻地方，下车后司机继续跟随了一段距离。客服承诺的两小时回复并没有做到，也没有及时针对这一投诉进行调查处置。从本次事件可以看出，滴滴平台的客服处置流程存在有很多问题，特别是没有及时处理之前的用户投诉，在安全事件上调取信息流程繁琐僵化。如何防止避免，是滴滴应该反思整改之处。滴滴既然选择了专车，顺风车等商业模式，把海量的司机和乘客集中到平台上来，形成一种商业模式，那么滴滴就要建立相应的策略，建立整套的应急和防范体系和管理体系，优化客服中心，有效解决投诉问题。大数据时代，容易集中管理，但风险与舆论也容易集中爆发。

同时，由于网约车平台把关不严，一些网约车“挂羊头，卖狗肉”，人车不符的现象也屡见报端。这些安全事故和不良事件的频出，不得不发人深省，现在相关部门的行政监管是否到位，职责权限划分是否明确。

(三)网约车行政制裁问题

行政制裁问题也是目前网约车面临的主要问题之一。“虽然我国的行政制裁法律法规相对完善和成熟，但是在网约车方面的行政制裁缺乏相关法律法规的协调和规范，导致诸多行政法律问题转为民事制裁或刑事制裁来裁决。加之行政裁决的法律后果的承担和法律责任分配的衡量也是一大难题，导致现实中对网约车的执法经常引发各种社会问题和矛盾”[5]

三、网约车治理的解决路径

(一)完善网约车的相关行政立法

由网约车引发的种种行政法律问题反映了通过行政立法来明确网约车法律地位的必要性，这就需要国家出台统一的规范性文件对其属性与地位加以明确。“虽然《暂行办法》的颁布赋予了网约车合法的地位，但是在其他方面并无显著突破，也没有对网约车有一个清晰的定性。因此我国应出台统一的规范性文件对网约车的法律地位进一步加以明确，首先，应当对网约车进行法律层面的定性；其次，规范性文件的制定应是方针性的，其意义在于给予整个网约车行业一个大致的发展方向和应遵循的原则，这样有利于其在起步阶段拥有自由发展的空间又不会偏离监管路线。最后，在立法上应当为将来的不确定因素留出空间。”[6]

(二)实行“政+企”式的监管模式

对于网约车的监管，应该要借鉴美国网约车的监管方式，建立适应性新发展的“政+企”式的网约车监管模式，即“政府管平台，平台管车辆”，政府制定出有关监管操作、效果评估的规则，然后网约车平台公司则具体践行相应的监管规则并承担法律责任。在网约车平台上，留有大量的关于网约车司机和乘客的个人信息，以及乘客对于司机的体验评价，行政机关可以强制要求网约车平台定时筛选这些评价进行核实，将那些评价差的网约车司机列入黑名单并及时公布，减少乘客的出行风险。行政机关还可以要求网约车公司将这些信息与政府机关共享，给行政执法、监督甚至公安机关办案提供便利。

美国之前也出现过类似恶性事件，然后应对之策是在软件中加入了内置报警功能，若乘客感到不安全，可以通过Uber软件中的安全标志拨打911，一旦电话接通之后，乘客可以根据 Uber 显示的实时地点快速说清自己的地理位置。同时在一些大城市，Uber还在测试和警方合作，在呼叫时乘客不需要说出自己的地址，Uber软件会自动将GPS定位、乘客信息、车辆外观以及车牌号实时自动分享给911调度员。此外，如果乘客不方便报警，还可以通过Uber软件内置的另外一套安全措施，悄悄共享自己的地理位置给某些指定联系人。这个功能出现以后，NBC的一个记者做了实验，他在事先不知道地址的地方通过内置软件报警，五分钟内警察就赶到了现场。这种应对之策是值得我国网约车治理需要借鉴的地方。

(三)维护网约车消费者的合法权益

首先，应加强网约车平台和驾驶员行为约束，确保消费者的隐私和个人信息不受非法获取、扩散和滥用。其次，加大对驾驶员的行政监管力度。相关行政监管部门要和网约车平台合作，对驾驶员进行必要且充分的品质调查，除了在准入前对驾驶员进行资格审查，还要注意准入后驾驶员的各种个人变化，切实保障消费者的乘车安全。网约车平台可借助定位系统对车辆和司机实现24小时的全程监管，并且与保险公司合作探索针对消费者人身安全的保险产品。此外，也应建立各种可操作的应急处理流程：1.紧急情况或有呼叫者授权专门团队实时定位及同时回拨司机和乘客。2.在滴滴APP上设计一键报警，或语音呼救启动。3.聘请专业团队结合公司内部团队，整体完善和优化整套的与客户相关的客服体系与业务体系。4.公司层面，进一步重视客服，充分授权，重塑客户价值。

(四)培养和增强公民的法律意识

公民的法律意识水平的高低决定着其守法状况的优劣程度，现在网约车面临的主要行政法律问题很大程度上是由于网约车相关各方的法律意识较弱，特别是网约车驾驶员有一小部分素质低下，法律意识缺乏。对于何为违法行为以及违法之后要承担的法律责任并没有足够清醒的认识。因此，现在应需大力培养和增强公民的法律意识，让公民对于行政违法行为要有清醒的认识，也要明确违法之后所要承担的法律责任。这样做既可以减少违法行为的发生，也能让网约车新业态更有序地健康发展。

网约车这一种“互联网+交通”的新兴出行方式，不仅缓解了城市打车难的问题，给人们的生活带来了很大的便利，也为城市交通变革作出了贡献。但是网约车的发展也面临了各种各样的问题，比如网约车行政立法问题、行政许可问题和行政监管问题等等，因而必须审慎选择解决路径，通过完善网约车的相关行政立法、实行“政+企”式的监管模式、维护网约车消费者的合法权益、培养和增强公民的法律意识，以此有效地解决问题，使得网约车的发展更加规范化、更加有序健康的发展，也让共享经济理念更深入人心。