关于新开发银行与全球金融治理体系改革的研究

(武汉大学法学院 湖北 武汉 430072)

一、新开发银行的成立原因

(一)相似的经济态势和发展需求

首先，金砖国家在全球产业链中融入程度越高，对国际经济形势波动的反应也更为敏感，加强彼此间经济协同性以提高对经济变动的免疫力的需求也就更为迫切[1]。其次，金砖国家普遍储蓄率高，资本流动性不足，市场脆弱，抗风险能力低。亟需在合作的基础上为本国过剩的储蓄资本开拓投资渠道，以提高资本利用率，避免可能的货币贬值。再次，传统上倚重出口导向型模式，外汇储备数量大且仍在攀升。来源上，南非、巴西和俄罗斯之外汇储备多源于能源矿产出口，定价权缺失使其外汇储备极易受能源价格波动影响，稳定性较差。投资方向上，普遍以持有美国等发达国家国债为主要投资方向，投资品种少、风险过于集中。且受量化宽松政策影响，国债的年收益率不断下降，等于发达国家以极其低廉的成本在利用金砖国家的资金[2]。同时，金砖国家为维护汇率稳定，需投入大量本币以平衡外汇市场的过剩供给，而进一步加剧通胀水平，央行陷入货币和汇率稳定的两难境地。若危机爆发，缺乏合作机制平衡的各国政府为求自保，多会选择采取以邻为壑的经济政策，加速危机恶化。相似的经济发展状况和合作需求，客观上推动了新开发银行这样一个南南金融中介机构的产生。

(二)现有多边发展融资体系无法满足需求

其一，发展融资，尤其是基建的资金供不应求。亚开行估计，2016-2030年间，亚洲发展中国家仍需总计26万亿美元，即年均1.7万亿美元的基建投资以满足需求，即使排除气候因素，仍需22.6万亿。以2015年25个发展中成员国为例， 8810亿的总投资额远低于年均1.2万亿的投资基线[3]。如考虑气候因素，其间差额相当于25国5年内预计GDP总量的2.4%。目前亚太地区基建约92%的资金源于公共部门，而为填补如此巨额的资金缺口，未来5年内，私营部门需要担负起60%的责任，即年均投入2500亿美元，远高于现今的630亿美元[4]。但现行体系远不能满足此需求。不健全的国内金融体系，加上国家安全原因，国际私人资本缺乏此种意愿，而SWF或者多边融资机构的资金因其政治属性而往往得不到发展中国家的充分接受和利用。且储蓄盈余和外汇储备因缺乏“南南投资”渠道，多向发达国家金融市场倾斜，自身的资金需求却得不到充足的资金注入[5]。其二，现有MDB对基建关注不足，贷款条件严苛，且建立在发达国家主导的国际秩序基础之上，或多或少地充当发达国家维持旧有秩序，价值观同化的工具。贷款条件较为严格，多以发达国家体制为标准，不仅忽视发展中国家实况，还可能干涉内政，历来备受发展中国家诟病[6]。鉴于基建领域的资金供应状况加上现有机制的弊病，发展中国家对新兴融资机构的需求与日俱增。

(三)金砖国家对国际金融治理体系改革的共同期盼

首先，就国际货币体系而言，单极化特征显著。美元事实上仍为国际货币，外汇储备和外债的计价货币长期为少数发达国家主权货币垄断。发展中国家受主要货币发行国货币政策影响大，不利于本国经济稳定。因而，加强南南金融合作，推动国际货币体系多元化发展，是解决当前发展中国家的发展困境的一个切实可行的方案。其次，就国际金融治理体系而言，主要国际金融治理机构投票权分布与现实严重脱节，无法反映现实变化，其主导权长期为发达国家所把控，使得发展中国家始终难以在国际组织中发挥自身的作用。话语权的缺失导致国际组织对发展中国家的实际价值大打折扣，同时也加深了发展中国家，特别是新兴经济体对国际金融治理体系的不满情绪。

作为国际经济发展的中坚力量，金砖国家正在积极的寻求建立一个更加合理的国际金融治理体系，而新开发银行既可以满足基建领域的资金需求，又可为巨额外汇储备提供适宜的投资渠道，同时还可作为推动改革的桥头堡。正是由于这些现实原因，构成了金砖国家建立新开发银行的合作基础。

二、新开发银行的治理机制

新开发银行的治理机制既有对现有的多边开发机构的借鉴，也有其独特的创新之处，呈现出与众不同的金砖特色。

(一)治理结构

新开发银行的治理结构呈现层次化和伞状结构相结合的特点。在治理机构的设置和各自的职权划分上仍选择层次化垂直管理模式。同时，考虑到其商业机构属性，立足于银行业审慎经营的原则，董事会还另外分设三个专委会，在其指导下开展工作[7]。

从机构设置上看，管理机构由理事会、董事会、行长和副行长及其他官员组成。理事会与董事会之成员皆由成员国任命，前者为最高权力机关，后者为其执行机关，权力源于前者之授权并对其负责，非依前者有效多数方式决定，后者为非常驻机构。以行长为首的管理层对董事会负责，在董事会指导下开展业务。理事会、董事会、管理层三级层层授权，层层负责，体现了新开发银行在治理机构设置上的严密性。董事会下设审计、风险预算合规委员会、信贷和投资委员会、财政委员会三大专委会，前者由董事会全体成员组成，后二者由行长及4位副行长组成，各自独立向董事会负责。同时，财政委员会根据不同的职权要求，分设运营委员会和财务委员会两个附属委员会。

从职权划分上看，理事会掌握最高的决策权，享有重大事项专有权。董事会负责一般业务经营，并行使理事会所授予的一切权力。董事会还享有信贷和投资委员会的任命权，设立其他委员会的自主决定权。行长是管理层的最高负责人，享有对银行经营项目的提案权，特殊情况下的董事会投票权以及对副行长的提名权以及其他职员的任命权。审计、风险预算合规委员会行使审计、风险监管、预算评估权，独立于管理层，主席的任命取决于全体成员协商一致的决定，其职能和地位类似于公司中的“监事会”。信贷和投资委员会则主要负责银行经营方面的工作，主席由行长兼任。财政委员会主管与银行财政有关的事务，包括制定财政政策和指导方针、参与财政运作等[8]。

新开发银行在治理结构设置及其职权划分上兼顾严密性和专业化两方面的考量，反映了金砖五国在多边国际机构管理领域的所具备的实力和经验累积。

(二)投票权和表决机制

《协议》沿袭了投票权与认缴股份相挂钩的原则，二者相当，并赋予各创始会员国相等投票权。且遵循权利与义务相一致的原则，如若成员国未缴纳、未足额或未按期缴纳股款，其投票权将受到相当的限制。

成员国认购新股受限，若认购新股将导致创始成员国投票权占总投票权比例低于55%；非借款成员国投票权占总投票权比例高于20%；任一非创始成员国投票权占总投票权比例超过7%，则认购行为无效[9]。而表决机制包括简单多数、有效多数和特别多数三种。所谓简单多数同意指占总投票权半数以上的赞成票即可通过某项决议，除协议另有规定，所有银行事务均应以此方式表决。有效多数指占成员总投票权的三分之二的赞成票才能通过决议。而特别多数则要求某项决议的通过必须有四个创始成员国的赞成票且赞成票占总投票权的三分之二[10]。

新开发银行关于投票权和表决机制的设置是其突出特点之一。首先，投票权平等充分体现了金砖国家对平等参与国际金融事务的诉求，也避免在决策过程中出现“一言堂”现象，也可有效调动各成员国的积极性和主动性，并进一步推动改革进程。其次，三级表决机制兼顾效率和公平原则。一般性银行事务采简单多数通过方式可在最大程度反映多数成员利益的前提下提高议事效率，而对于特定重大事项，赞成票的来源及比例之特殊规定，既体现对创始成员国特殊地位的承认和尊重，又排除“大国一致”原则可能带来的“一票否决权”和低效的后果，高比例要求也有利于维持《协议》以及银行运营的稳定性。此外，对不同成员国投票权比重的具体要求，从制度上可避免因成员国扩大而大幅度稀释创始成员国投票权，保证金砖国家对新开发银行的控制权，使其真正成为金砖国家追求经济发展和政治地位提升的有效平台。

(三)人员选任机制

人员选任机制同样体现了平等与特殊相结合的特点。董事会成员由各创始成员国公民担任，各创始会员国均可任命1名董事和副董事。行长则由理事会从各创始成员国中轮流选举产生，不得连任，除行长国籍国以外的创始会员国均至少应产生一名副行长。这种轮流担任的方式，借鉴了安理会、欧盟轮值主席国制度，体现了创始会员国平等的价值理念，也保证了其在新开发银行中的话语权，避免新开发银行因行长国籍固化而沦为特定国家或利益集团的工具。

理事会则向全体成员国开放，每个成员国均可任命1名理事和副理事，保证了最高权力机构的代表性，为各成员国在平等的基础上充分参与银行管理提供了切实可行的保障[11]。

(四)运营机制

新开发银行的运营机制包括运营原则和运营方式两方面，重点在于基建融资以及推动可持续发展。

其一，运营原则兼顾审慎经营、主权平等、促进成员国发展等多重考量。首先，基于政策性和商业性双重属性，遵守良好的银行业准则是开展业务的前提，保证投资选择多样化，以分散风险，合理投资。其次，注资项目以成员国同意为基础，行为不得带有政治性含义或施加任何限制，在可能的情况下还应以招标为开展业务之前提条件。再次，非经董事会特许，其收益应仅限用于采购原产于成员国的商品和服务。特别地，新开发银行着重强调其在推动可持续发展上的作用，并通过《框架文件》具体阐述环境与社会发展政策及标准，强调发展的包容性和可持续性原则，要求保证传统弱势群体共享发展所带来的利益和机会的权利。并认识到维持特定政策和标准的重要性。其二，对于借款成员国而言，银行可通过各类金融行为参与任何公私项目。除资金支持外，还可为借款成员国领土境内之项目进入国际资本市场提供协助，为基建和可持续发展项目提供技术援助。至于非成员新兴经济体或发展中国家，银行的业务、项目开展以理事会、董事会相对应的特别多数同意批准为前提。此外，在非成员国境内开展的主权担保项目定价必须充分考虑主权风险。

三、新开发银行对全球金融治理体系改革的作用

新开发银行作为一个由新兴经济体所成立，兼具政策性和商业性为一体的跨区域多边开发机构，其成立不仅具有经济意义，更因其创始成员国的特殊性而具有一定的政治象征意义。

(一)提供适宜的融资平台

发展中国家，特别是新兴经济体在将其积累的资金以极其低廉的收益满足发达国家的投资需求的同时却无力应对本国基建领域内的巨大资金缺口。而新开发银行的成立，为其巨额剩余资本提供了投资方向，也开拓了基建的融资渠道，实际上扮演了资金供需双方间的中介角色[12]。加之新开发银行是金砖国家以具有明确法律效力的协定的方式，在彼此充分的政治互信的基础上成立的，可一定程度上消除融资的政治导向性，以发挥资本的最大效用。

(二)提高全球金融治理体系中的参与度

即使是在目前新兴经济体和发展中国家的经济实力大幅攀升的大背景下，单一发展中国家的经济实力仍无法与发达国家相抗衡。而新开发银行可以集中五国经济力量，通过参与基建和可持续发展项目，积极提高在全球范围内的经济存在感。而在接纳新成员国和投资目的国方面持开放态度，也就意味着将有更多的发展中国家被纳入新开发银行体系之中[13]，发展中国家集团可以新开发银行这一国际金融机构为平台充分参与国际金融事务。

(三)倒逼国际金融治理体系改革

南北国家悬殊的国家实力对比，加上传统国际金融治理体系赋予发达国家的绝对主导权，长期以来，体系改革依赖于发达国家的自觉行为，进程缓慢且无法充分反映发展中国家的诉求。新开发银行的建立从某种角度上而言可以被视作是发展中国家，特别是金砖国家对现有不合理的国际金融治理体系的反抗。客观上打破了以发达国家为主导的国际或区域金融机构在国际金融事务处理上的垄断地位。一个有力的传统体制挑战者的经济存在，在一定程度上可以唤醒发达国家的危机感，减少在改革过程中可能遇到的来自发达国家的阻力，推动国际金融治理体系朝着更为公正合理的方向发展。

(四)为全球金融秩序的重构提供新的模式选择

新开发银行的治理机制的创新之处在于：其一，强调主权平等，充分反映金砖国家对于平等参与、平等交流、协商合作的重视；其二，重点关注关乎根本利益的基建和可持续发展项目，力图缩小发展差距，实现共同发展；其三，贯彻不干涉内政原则，贷款条件去政治化；其四、立足于国际货币体系多元化的发展目标，积极推动金砖国家本币国际化进程，降低对美元的依赖度。其治理机制遵循开放、包容、合作、共赢的精神，本身就是国际金融治理体系中的一种实质性的突破和创新，必将产生一定的示范效应，为未来的全球金融秩序重构中的制度选择提供可行的现实模板。