我国事业单位绩效管理改革的问题与路径

(南京航空航天大学人文与社会科学学院 江苏 南京 210000)

一、我国事业单位绩效考核的发展历程

(一)第一次改革：职务工资制的实行

1949后，国家机关和事业单位的职工实施的是工资制和供给制这两种分配制度。1956年6月16号，国务院下达了《关于工资改革决定的通知》，改变了以往许多类型的工资制度并存的现状况。这以后三十多年里，我国机关事业单位员工是不存在绩效考核的，工资是按人分配，所以有“干好干坏一个样”的说法。

(二)第二次改革：从职务工资制到结构工资制

第二次工资改革是在1985年6月，事业单位的行政人员与专业的技术人员都从以往的职务等级工资制变成了结构工资制，结构工资制是以职务因素划分的。结构工资制就是按照工资的不一样的职能进行划分，被划成了四部分，包括最基础的工资，职务工资，根据工作时间的长短设置的工龄津贴以及奖励工资，逐渐开始面对工资分配中的公平公正平均的原则。首先从职务等级工资制走向结构工资制的是各类高校和事业单位。

1995年12月国家人事部印发了《事业单位工作人员考核暂行规定》，其第二章第四条指出，事业单位考核的内容包括：德、能、勤、绩四个方面，重点考核工作实绩。同时不同类别的岗位将实行不同类别的工资制度，从而体现了按劳分配的原则，调动了体制内员工的工作积极性。

(三)第三次改革：从身份管理到岗位管理

2005年11月国家人事部印发了《事业单位公开招聘人员暂行规定》第二条规定事业单位新进人员除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位的等确需使用其他方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。单位招聘人员是否符合组织发展的需要，通过绩效评估可以给予一定的确定，对于员工的发展有一定的鞭策和调整作用，同时还会影响整个事业单位的招聘战略。

2006年7月国家人事部印发了《事业单位岗位设置管理试行办法》指出，事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别；岗位设置为事业单位分类绩效考核创造了条件，同时依据岗位绩效和岗位级别实施岗位绩效工资制度，此次改革明确了事业单位的用人的体制是从最开始的身份管理走向了岗位的管理。

(四)第四次改革： 绩效考核开始实行

2009年9月2日的国务院常务会议决定我国事业单位开始实行绩效考核制度，并一步一步的逐步的来完成，所谓的“三步走”策略首先就是在一些基础教育的学校开始实行，接着开始在医疗卫生等领域实施，最后逐步开始大范围地在部分事业单位开始实行。

2011年8月人力资源和社会保障部负责起草制定《事业单位岗位绩效工资制度》正式出台，由于绩效考核是绩效工资的基础，这一政策对事业单位绩效考核及绩效管理提出了更高的要求，也面临着更大的挑战。

二、西方公共部门绩效管理的先进经验

在国外并没有事业单位这一称谓，与其相似的是公共部门和非营利组织的绩效管理，所以对于我国事业单位人事管理的研究可以借鉴国外公共部门及非营利组织人力资源管理的相关成果。

对国外公共部门人力资源管理影响最大的是 20 世纪 80 年代盛行于西方资本主义国家的新公共管理理论。它打破了传统的政府管理理念，提倡在政府等公共部门采用私营部门的管理方式和竞争机制，如人力资源开发、目标管理、绩效管理、组织发展。强调资源利用要具有强制性和节约性，对政府部门资源利用进行检查，少花钱多办事，这不得不促使公共部门提高其工作绩效，同时，该理论还提倡绩效管理应根据组织需要设立战略目标，委以责任需要明确描述目标、提高效率需要牢牢盯住目标。新公共管理理论的提出反映了公共部门绩效管理的一个趋势，也为我国事业单位绩效管理提出了一个发展及考核的新方式。

三、当前我国事业单位人力资源管理所面临的困境

长期以来，中国的事业单位普遍存在政事不分、人浮于事、激励与约束机制不健全、效率低下等问题，这些问题也相应的反映在事业单位内部机构上。在国家大力推进机关“大部制”改革之际，事业单位也锐意改革，取得了一些成效，但由于诸多现实因素的制约，仍一些固有的问题未得到解决，同时在改革过程中，也出现了一些新问题，这些都需要我们进一步的思考。

(一)观念落后，改革滞步不前

首先，受到传统文化和长期的计划经济体制的影响，虽有一部分事业单位管理者开事业单位改革之先河，仍有相当一部分事业单位内部人员的思想观念偏于保守，安于现状，并对改革抱有抵触心理。

首先是事业单位人事管理人员，他们一方面进取精神不强，导致行动上停滞不前，另一方面担心改革触及自己和他人利益，担心如果改革没有成功，反而要承担责任，这两方面都导致了当前改革局面难以展开，改革力度越改越小。

其次是广大事业单位基层员工，出于几十年来对“事业编制”的惯性认识，认为自己只要搞好自己的本职工作就可以，并不愿意参与各项竞聘活动，缺乏竞争意识，使得单位内部竞聘或绩效评估等工作受到了很大的阻力。

最后，锐意进取的改革者忽视了宣传改革的正面作用，使得不了解情况的一部分基层员工，对改革无所适从，并对改革缺乏正确的认识。改革始终只在一个小圈子里进行，未能得到广泛实践。

(二)盲目照搬，改革缺乏科学性

事业单位绩效管理改革是一项涉及面广、系统复杂的长期工程，然而许多改革者缺乏对其科学系统的认识，缺乏专业的管理学知识，也没有针对单位属性特点进行实地调查研究，只是盲目照搬现有经验。经查阅资料，事业单位在绩效管理改革方面，主要有三个盲目照搬经验的误区。

第一是盲目参照其他事业单位的改革方案。其他事业单位绩效管理改革也仅仅在近十年才展开，短期内还未看到明显的优缺点，其本身的改革方案也只是在“摸着石头过河”，更不提其方案可能存在的制度性缺陷。盲目照搬我国其他事业单位方案的做法太过冒进，不仅有可能不适应本校特质，更有可能吸取了错误的经验，导致我国事业单位绩效改革整体的失误。

第二是盲目照搬国外公共部门或非营利组织的管理经验。不可否认，在公共部门绩效管理机制方面，西方的管理方法确实确实优于我国。但部分事业单位急于求成，改革的步伐迈得太快，反而有失允。

第三是盲目照搬企业管理的经验。在当前社会主义市场经济的大潮下，部分具有盈利性质的事业单位也不可避免的将走向市场。但在这其中，适度市场化和过度市场化是极难以把控的一个度。例如个别公立医院为了短期利益将科室承包给“莆田系”医院，危害了患者的生命健康，也败坏了公立医院的名声。

(三)监管不力，改革缺乏有效性

在事业单位推进绩效管理改革的过程中，缺乏内部的民主监督机制和外部的监督体系，给改革带来了一定的负面影响。部分事业单位虽然用“绩效评估”替代了“人事考核”，但在绩效考核方案具体执行的过程中，缺少基层员工的互动参与，大多还是上对下单一指向的绩效评价。很多时候出现了由人事管理的领导“视情况而定”的，这给了部分人藏污纳垢的空间，使改革“换汤不换药”，并没有真正的革新。

(四)“绩效管理”与“人事考核”共存，改革创新与阵痛并行

计划经济时代，政府集中管理和配置资源，统一配置机构和人员，事业单位属于政府全额拨款或者非全额拨款的事业单位组织。事业单位员工的身份属性是国家事业单位工作人员，可以说端的都是“铁饭碗”。 但20世纪90年代后，我国经济体制开始由计划体制向市场体制转型，尤其是2000年以后，国家开始事业单位体制改革，部分事业单位作为可盈利的或自收自支的公共部门开始直接面向社会，这必然需要打破计划经济时代的人事编制管理体制，实行更加灵活的用人制度，而鉴于我国事业单位内部结构的特殊性，事业单位人事制度改革不可能快速推进、一步到位，只能通过渐进式的改革，一步一步推进。在这样的背景下，形成了事业单位工作人员计划编制和自行聘任编制的两条轨道的制度设计。

“绩效管理”与“人事考核”共存在现阶段有其必然存在的合理性。一是多种形式的聘用制度，突破了编制的限制，使得事业单位职工体系流动性增加，而严格的岗位聘任制度和新的绩效评价制度，都有利于事业单位内部焕发出新的生机与活力。二是有利于改革期间的发展和稳定。在循序渐进的改革路程中摸索出最合适的方案，节约了时间，提高了效率。

同时，“绩效管理”与“人事考核”共存也带来了一定的问题。部分事业单管理人员对现行的制度认识不清，在实践过程中出现了操作不当的问题。“绩效管理”与“人事考核”共存作为我国特殊时期特有的一种新模式，增加了管理的难度，“同工不同酬”的现象也带来了新的不公平，事业单位职工体系内部极易爆发新的矛盾。

四、深化事业单位绩效改革的新思路

(一)立足特点：结合新公共管理的方法。首先，我国事业单位提供的产品是准公共产品，因为虽然事业单位提供的产品具有竞争性与排他性，但它同时又具有外部经济效应，因此属于典型的准公共产品。同时，公共部门具有非营利性，虽然部分事业单位并不属于真正意义上的非营利组织，但它在一定程度上也具有非营利组织的特质，这一方面决定了事业单位员工的工资水平无法与盈利组织相比，一方面也决定了事业单位员工的薪酬会更倾向于“低工资、高福利”的制度。

(二)民主商议：充分调动基层员工的改革积极性。新公共管理理论认为，公共利益是共同协商共同价值观的结果，符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能够最有效、最负责地得到贯彻执行。事业单位的员工大多属于知识分子，非常渴望在工作的过程中实现自身价值并获得尊重和信任。民主和公平是事业单位人力资源管理的两个最基本的原则，因此事业单位在进行绩效改革的时候，不仅要确保基层员工的共同利益居于主导地位，还要确保政策方案本身和提出解决方案的过程都符合公正、公平和平等、民主价值准则，只有确保行动的民主化才能建立起一种共享的公共利益。

(三)内外兼顾：完善事业绩效管理监督机制。监督管理机制是事业单位各项事务得以健康有效推行的前提和必要环节。因此，应加强事业单位各项工作的监督管理机制，以确保事业单位的各项工作在阳光下运行。事业单位绩效管理的监督机制又可以分为两种：第一，从内部建立完整系统的监督机制；第二，从外部加强的监督与监管。内部的监督机制可以借鉴西方公共部门管理和企业管理的先进经验，在事业单位内部构建完善的人力资源管理机制，从薪资、晋升、招聘等多方面进行内部监督，最终保证决策有利于事业单位的长远发展。

结语：

本文通过梳理我国事业单位绩效改革的进程，提出了新时期下亟待解决的一些关键问题与发展误区，同时根据国内外现有的公共部门绩效管理改革经验，提出了几点可供参考的改革新思路，作为已有的理论成果的补充。但在事业单位绩效改革的一些具体操作方面，由于短期内数据难以收集、样本的缺乏，未能有效地进行研究，根据项目的进程，下一步将把事业单位人员的绩效考核评价体系将作为研究的重点。