中美贸易摩擦的趋势及其对策*

高 祥 刘道纪

( 中国政法大学 比较法学研究院，北京 100088 )

中美贸易关系自两国建立贸易关系以来就在摩擦和曲折中发展，特朗普上台后，在贸易领域动作频繁，美国的贸易政策也发生了新的变化。*总体来看，特朗普政府贸易政策施政要点集中体现在美国贸易代表办公室(USTR)发布的特朗普政府《2017 年贸易政策议程》中。该报告秉承特朗普一直宣称的“美国至上”原则，指出特朗普政府贸易政策的最根本目的是通过促进真正自由公平的贸易保护美国利益，并据此确立了其贸易政策的施政重点，分别是：积极保护贸易政策领域的国家主权、严格执行美国贸易法律法规、积极鼓励其他国家开放市场、重新探讨并建立更有利于美国的贸易协定。参见田丰：《解决中美贸易争端的探讨》，《国际经济合作》2017年第9期。2018年7月6日，美国正式开始对340亿美元的中国产品加征25%的关税，掀起了迄今为止经济史上规模最大的贸易战，这势必对全球政治经济形势产生重大影响。在当前的国际贸易环境下，分析中美贸易摩擦的特征与趋势、探讨中国政府应对美国贸易制裁的对策就显得尤为必要。

一、中美贸易摩擦的特征与趋势

中美从1979建交至今已近40年，两国的贸易摩擦交织着各种利害关系，存在着各种分歧，冲突连续不断，摩擦经常发生。中美贸易摩擦具有如下三个鲜明的特征：

一是美国对华贸易政策带有浓厚的政治色彩。对华贸易政策从来就是美国实现外交战略的杠杆与手段，因而带有浓厚的政治色彩。美国在与中国贸易时，经常提出各种政治要求，干涉中国内政，若不能满足其要求,就挥动制裁的大棒相威胁。如在1995年1月的中美知识产权谈判中，美国竟然要求中国修改民事诉讼法、改变中国司法审判制度,当其过分要求未得到满足时,便于2月宣布将对中国实施贸易制裁。美国美中商务委员会前会长罗杰·沙利文(Roger W.Sullivan)曾向美国统治者献策说，“美国对华战略的根本目标应当是结束共产党在中国的统治”，“美国必须牢记自己的战略，使现任中国领导人的日子难熬”[注]Roger W.Sullivan,Discarding the China Card,Foreign Policy,Spring 1992,pp.13-18.。在近40年中美两国的经贸往来中，美国一直试图运用贸易制裁对中国施加压力，按美国的民主模式改造中国，图谋“鱼与熊掌兼得”，既要获得最大经济利益，又要迫使中国接受其提出的政治条件。

二是美国发起贸易摩擦的根本目的在于遏制中国崛起。据《纽约时报》记者泰勒·帕特里克透露，美国国防部在一份内部文件《国防计划指南》中明确宣布：“无论是友好国家还是非友好国家，都不允许它们成为美国的竞争者”，“不允许出现潜在的竞争大国。”[注]1992年5月24日的《华盛顿邮报》和《纽约时报》刊登了《国防计划指南(修订版)》。修订版去掉了在国际上引起很大反感的“不允许出现潜在的竞争大国”的内容。参见张学斌：《美国制造对华贸易摩擦的政治背景和我们的对策》，《国际政治研究》1995年第3期。美国谋求世界霸主的心态充分表现在历届美国总统的身上。二战结束后，杜鲁门1947年在美国国会发表演说，宣布世界已经划分成“自由制度”和“极权政体”两个阵营，提出要以“遏制共产主义”作为国家政治意识形态和对外政策的指导思想，推出杜鲁门主义和马歇尔计划。之后的美国总统艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊、尼克松、卡特、里根、老布什、克林顿、小布什、奥巴马直到现任总统特朗普，无一不是霸权主义的积极践行者。如果我们回顾冷战时期美国注重发展与中国经贸关系的那段历史，就会清晰地看到，中美贸易摩擦绝不只是经济利益的争端,更是政治力量的冲突与制约。我们甚至可以断言：美国发起的所有贸易摩擦和对华经济制裁不是单纯地为了经济利益，或隐或显都是围绕着政治与外交目标，美国绝不愿意看到一个不同阵营的社会主义大国成为自己的竞争者，更不允许这样的国家成为能够与之相抗衡的对手。因此，中美贸易摩擦的实质在于美国要遏制中国崛起。

三是贸易规则的话语权成为新的焦点。中国近几十年来的经济发展取得了举世瞩目的成就，已经成为世界第二大经济体、第一大货物贸易国和第三大对外直接投资国。随着中国经济与世界经济体系的深度融合，中国对提升全球经济治理中制度性话语权的诉求不断增强。在国际经贸规则重构的过程中，经济强盛起来的中国不愿意继续扮演旁观者或跟随者的角色，而是要在国际规则的制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，推动国际经贸体系改革完善，形成公正、合理和透明的国际经贸规则体系。但是，美国既不愿意听到这种声音，更不愿意看到这种现象，在国际经贸规则重构的过程中竭力挤压中国，指责“中国不遵守经贸规则”，力图将中国排斥在全球经贸规则制定者之外。奥巴马就曾多次表示，全球经贸规则必须由美国制定，而不能让中国这样的国家来制定。所以，在中美贸易摩擦的背后，隐含着国际经贸规则重构中的中美双方话语权之争。

就中美贸易摩擦的总体情况来看，主要呈现出如下几种趋向：

其一，中美贸易摩擦将越发频繁且保持常态化。2001年中国加入世界贸易组织之后，从总体上看，全球的贸易摩擦数量呈现逐步下降的趋势，但是同期中国与美国的贸易摩擦及遭受美国制裁的数量却呈现上升的趋势。一方面，美国绝不愿意看到一个社会制度和意识形态与自己不同的大国迅速崛起。姑且不论中国经济在世界贸易舞台上触碰到美国的利益，即使不是如此，美国也会没事找事、无事生非。对待中国这样的大国，用武力威胁是行不通的，赤裸裸的外交干预也不会收到效果，但通过挑起贸易争端、实施贸易制裁则是冠冕堂皇的方式，这是中美贸易摩擦的主要原因。另一方面，中美经贸往来既有老矛盾，也经常产生新问题。随着中美经贸规模的不断扩大，美国在经贸失衡、人民币汇率、纺织品配额、知识产权保护等方面不断对中方施压。[注]例如近年来原本属于战略方面的网络安全问题，美国也将其列入知识产权等经贸范畴，并无中生有，声称中国政府是针对美国企业的网络经济间谍活动的主要来源。中国对美国的贸易规模与贸易顺差增长过快，近年来中国出口的一些高科技产品与美国争夺市场等因素决定了中美贸易摩擦在短时间内不可能消除或减少，这也是中国从贸易大国走向贸易强国过程中必然会发生的正常现象。

其二，贸易摩擦向高端和新兴产业领域蔓延。进入21世纪之前，中国出口美国的主要是低成本、低价位、低技术含量、低附加值的“四低”产品，而美国对中国出口主要以资本、技术密集型产品和农产品为主，形成两国出口贸易结构的互补性。但是随着中国经济的快速发展，中美贸易摩擦也逐步向中、高端产品和新兴产业的领域扩展，由低附加值的劳动密集型产品向资本与技术密集型的高附加值产品扩张，由传统的加工制造业向新能源产品和高科技产品延伸。中美贸易的摩擦领域也开始从单纯的贸易领域向人民币汇率、非市场经济地位、资本市场开放、社会保障、环境保护、劳动权利、新能源政策、知识产权保护、甚至文化产业[注]例如2012年1月，WTO上诉机构发布了中美出版物市场准入案诉讼判决报告，指出中国对进口电影、音乐和图书的限制违规，反映出中美贸易摩擦已扩展至文化产业领域。等政府管理的层面扩展，从微观领域向宏观领域延伸。中美贸易摩擦已经进入全方位、多层次的并发阶段，对中国的宏观经济政策、经济体制改革等带来了深远的影响。[注]闫克远认为：“中国遭遇贸易摩擦的方式由传统的反倾销调查向技术性贸易壁垒和知识产权保护等新型贸易摩擦转变，贸易摩擦的发起国由发达国家和地区向发展中国家和地区转移，贸易摩擦的对象从轻纺、钢铁等传统劳动密集型产业逐步扩展到机电、设备等资本技术密集型产品，并开始向金融、零售等现代服务产业扩散，贸易摩擦领域也从微观的单一产品扩展到宏观的经济政策层面。”参见闫克远：《中国对外贸易摩擦问题研究》，博士学位论文，东北师范大学，2012年。此外，新兴产业贸易摩擦风险增大[注]例如，美国将清洁能源作为重点发展的对象，甚至将其上升到关乎国民就业和全球领导能力的高度。在清洁能源领域内，美国希望通过与中国合作推销自己的清洁能源技术和设备，使中国在清洁能源产业的发展上成为美国的附庸，为其提供源源不断的资金和就业岗位。这就意味着，如果两国在该问题上无法达成一致意见，那么在该领域内发生贸易摩擦的可能性就会大大增加。，服务外包领域可能发生新的贸易摩擦[注]从整体上看，中国是继印度之后全球第二大服务外包基地，在成本、从业人员和技术可得性以及商业指标上，中国均表现出强大的比较优势和竞争优势，对全球服务外包具有强大的吸引力。中国的服务外包业务已经开始从产业链的中低端逐步向金融后台、生物医药研发、技术研发与测试等高端业务领域拓展。这也同时意味着美国可能会通过贸易摩擦的方式限制中国在服务外包领域发展的强劲势头和竞争实力。参见闫克远：《中国对外贸易摩擦问题研究》，博士学位论文，东北师范大学，2012年。。

其三，知识产权和高新技术产品领域将成为中美贸易摩擦新的焦点。在近十年来的中美贸易摩擦中,知识产权和高新技术领域的贸易争端频频发生,直接表现就是美国对华“337调查”数量剧增，中国连续多年成为遭遇美国“337调查”最多的和最大受害国。[注]“337调查”是指美国国际贸易委员会依据美国《1930年关税法》第337节的条款及其相关修正案所进行的调查。337条款的核心是禁止一切不公平竞争行为或向美国出口产品中的任何不公平贸易行为。“337调查”的对象为进口产品侵犯美国知识产权的行为以及进口贸易中的其他不公平竞争。在涉华的“337调查”案件中，电子产品是美国“337调查”的重点，机器人产品也首次涉案。以2017年上半年为例，美国启动“337调查”29起，其中涉华案件达13起，占到44.8%的比例，比2016年同期增长了18.2%。随着中国科学技术水平的不断提高,许多高新技术产品在质量上可与美国产品媲美,但比美国同类产品的成本要低，中国增加高新技术产品的出口必然会在一定程度上与美国产品形成竞争。所以，近年来中美两国在电子信息、通讯、清洁能源、生物等高科技产品的贸易摩擦也在增多,未来的中美贸易摩擦将越来越多地集中于知识产权和高新技术产品领域。

其四，中国将面临严峻的“双反”贸易摩擦形势。反倾销和反补贴措施(以下简称“双反”措施)是在WTO法律框架下成员国有权使用的贸易救济工具。在全球贸易保护主义持续升温的情况下，“双反”措施作为贸易救济工具将常态化。随着中国在全球贸易量的不断增大，针对中国的“双反”措施数量也会不断增多，中国将面临严峻的“双反”贸易摩擦形势。同时，作为WTO的成员国，为了维护国家的经济安全，中国对外实施“双反”措施的诉求也在不断增强。因此，中国政府一方面要积极准备应对来自美国等国的“双反”措施，另一方面亟需加强中国对外实施“双反”联动措施决策体系的建设。[注]关于中国对外实施“双反”联动措施决策体系的建设，李思奇在其博士学位论文中进行了有益的探讨。李思奇的思路一是构建全球“双反”措施大样本案例库，深入剖析全球“双反”措施的实践特征和关键影响因素；二是基于反倾销、反补贴单项措施的一般调查决策标准，结合中国“双反”措施实践特征，构建中国“双反”措施的调查决策体系；三是从国内产业发展、社会福利平衡、贸易环境优化三个维度，构建中国“双反”措施的实施决策体系。参见李思奇：《我国反倾销反补贴联动措施决策体系研究》，博士学位论文，北京理工大学，2015 年。

其五，中美贸易摩擦总体上处于可控制范围之内。尽管近期特朗普对中国祭起“贸易战”的大旗，而且在未来若干年的中美贸易关系中，“双反”措施将成为主要的贸易救济手段，技术贸易壁垒将盛行，两国贸易摩擦的范围将扩大,但中美贸易摩擦在总体上仍处于可控制的范围之内。其主要原因在于：一旦中美发生“贸易战”，中国会拿出强硬的反制措施，结果会是没有赢家，或者说是两败俱伤，这一点中国方面反复提示，美国方面实际上也清楚。此外，从总体上看，中美双方经济相互依存度较高,两国之间的共同利益远远超过了彼此的分歧，中美贸易关系交织着各种利害关系，尽管两国存在着各种分歧，冲突不断，但机遇大于挑战，合作面大于竞争面，双方可以通过平等协商来解决存在的问题，只要美方能够选择理智的处理的方式，中美贸易摩擦总体上处于可控制范围之内。[注]工银国际首席经济学家、董事总经理程实认为：短期而言，中美贸易摩擦的内生动能不减，贸易冲突升级的压力仍在，美国主动制造贸易冲突的内在意愿将进一步强化，中美经贸关系将呈现退进交叠的复杂局势。长期来看，中美具有全面经济对话机制及中美投资协定(BIT)正在谈判的基础，又有中国金融行业深化开放、中美制造业合作基金成立等发力点，双方正在逐步蓄力于制度性、基础性的正向突破。中美经贸合作将向深度拓展，高新技术合作、贸易逆差改善等核心问题有望取得制度性突破，同时两国经济的新纽带正在形成，中美经贸合作持续深化的前景可期。本文认同程实的观点和预判。参见栾国鍌：《2018年，中美经贸何去何从》，《国际商报》2017年12月18日。

二、中国政府应对中美贸易摩擦的发展战略

美国是世界上最大的发达国家，中国是世界上最大的发展中国家，中美又是世界上经济体量最大的两个国家。处理好中美两国的贸易摩擦，不仅对中美两国经济的发展有好处，而且对世界经济也会产生重大的影响。因此，处理中美贸易关系应当行稳致远，从双方整体利益和长远利益来考量。要处理好中美贸易摩擦、有效应对美国的贸易制裁，中国政府应从战略的角度来考虑，从策略的角度来把控，采用有效的措施来应对。

1.坚持独立自主的发展战略。经济实力和发展水平决定了对外来贸易制裁的承受能力和调整能力，“打铁需要自身硬”，应对美国的贸易制裁也是如此，如果企业的核心技术受制于人，抵御制裁风险的能力就无从谈起。因此，中国首先应当坚持独立自主的发展战略，大力推进以市场经济为导向的经济体制改革，稳步推进“一带一路”建设，加快自贸区试点建设进程，在影响世界经济未来走向的若干高科技领域尽早布局，在财税改革、利率市场化、知识产权保护等中美贸易摩擦的关键领域提前布局，在能够提升中国经济核心竞争力的领域着力布局，有针对性地建立和完善战略储备机制，加强对重要战略物资的储备，为确保国家经济安全、促进经济健康发展创造良好的制度环境，做到“任凭风吹雨打，我自岿然不动”。

2.坚持和平发展的发展战略。一直以来，中国都坚定不移地走和平发展的道路，这是基于中国国情和历史变化传统的客观选择，也是基于当今世界发展潮流作出的必然选择。和平与发展相互联系，相互作用，中国的发展需要和平，也会带来和平。可以说，不论现在还是将来，中国都会坚持和平发展的发展战略。这些年来美国在人权问题、人民币汇率问题、市场经济地位问题等诸多问题上屡屡指手画脚，干涉中国的内政与主权，又以贸易制裁为手段频繁对中国实施制裁试图挑起事端，但这并不能动摇中国坚持和平发展的决心。在复杂多变的国际环境下，特别是在中美实力差距依然巨大的前提下，中国更应当坚持走和平发展的道路[注]中国走和平发展道路既不是权宜之计，也不是外交辞令，而是中国基于对历史、现状和未来科学判断的客观选择，是思想自信和实践自觉的有机统一。参见中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年，第263页。，既不惹事，也不怕事。面对美国挑起的贸易摩擦和发起的贸易制裁，要沉稳务实，理性应对，保持定力，做好抵御、反制和合作的充分准备，力求通过协调与合作机制解决彼此之间的纷争。

3.坚持改革开放的发展战略。2018年是中国改革开放的第40年，中国今天所取得的成就是改革开放的成果，中国今后要取得更大的成就依然要靠坚持改革开放的发展战略。落实到对外贸易领域，就是要改变和革除不适应经济全球化和贸易自由化的体制与弊端，加快产业结构的转型升级，加快外贸发展方式的转变，从“世界加工厂”向“世界工厂”转变，从粗放型、数量型向集约型、质量型转变，从低端产品向高科技产品转变，从“中国制造”向“中国创造”转变。在进行外贸体制改革的同时，必须要完善市场经济体制和法律体系，尽快与国际规则完成对接，积极参与到经济全球化的进程之中。在政策层面要大力推动出口市场的多元化，改变中国对美国市场依赖性过高的现状，积极开拓和培育美国以外的新市场，逐步形成多元化出口市场的外贸格局。

4.坚持互利共赢的发展战略。中美两国的经济贸易关系历经风雨，波折不断，但总体趋势是不断向前发展的，这里面的根本原因就是双方共同利益的存在与增长。实际上，中美两国已经形成了“共损共荣”的利害共生关系，避免摩擦、合作共赢符合两国的长远利益。尽管国际形势不断变化，但中美两国共同利益的客观存在没有改变。“共同利益就像是粘合剂，将中美两国在各方面都存在差异的国家紧密地联系起来”，“正是共同利益的存在，使中美双方在产生冲突时，可以保持克制的态度，顺利地解决了中美贸易关系发展的一系列问题，使双方贸易关系尽管存在低谷、寒冬，但最终都会回归到正常发展的轨道上来。”[注]姜峥睿：《合作与摩擦：中美贸易关系发展研究》，博士学位论文，吉林大学，2017年。因此，在推动和发展中美贸易关系的过程中，坚持合作共赢的发展战略，强调共同利益，尽最大努力弱化分歧，减少摩擦，实现共赢，这既符合中国的利益，也符合美国利益。

三、中国政府应对中美贸易摩擦的策略

在明确了应对中美贸易摩擦所坚持的发展战略的同时，也必须注重应对中美贸易摩擦的策略。中美贸易之间的关键问题在于发生摩擦后的处理态度和方法。美国处理中美贸易摩擦的态度和方法多是指责与制裁，中国不应当采取与其相同的态度和方法。“在处理中美两国贸易摩擦方面,坚持采取平等协商、互谅互让的方式解决纠纷,在谈判中表现出灵活性,做出必要的让步,但绝不能损害中国主权,在原则问题上要进行有理、有力、有节的斗争。”[注]张学斌：《美国制造对华贸易摩擦的政治背景和我们的对策》，《国际政治研究》1995年第3期。因此，在处理中美贸易摩擦的过程中，中国政府既要坚持原则和底线，又要有一定的灵活性，在一些不是涉及国家核心利益的非关键问题上，可以考虑作出适当的妥协以换取美国的让步，避免与美国发生激烈的冲突，为中国经济的迅速发展赢得时间和创造有利的国际环境。

1.完善沟通机制和对话机制。长期以来，中美经济与贸易联系虽然日益紧密，但政治上存在着猜疑和不信任，这已经成为严重制约中美贸易关系发展的症结所在。许多贸易争端的起源出于误解，而解决的方式在于沟通和对话。特朗普执政后，中美关系面临着较大的不确定性，中美之间比以往任何时候都更需要完善对话机制和沟通机制。[注]中美关系正常化以来，中美之间建立了一系列的对话机制，如中美商贸联合会、中美联合经济委员会以及中美科技合作联委会等，对中美经济领域的沟通与互信作出了重要贡献。.首先，要密切两国首脑之间定期与不定期的沟通机制，以此避免双方在战略层面出现误判[注]2006年胡锦涛主席与布什总统达成共识，启动了中美战略经济对话机制，主要讨论双方共同关心的影响双方与全球的战略性经济问题。在此基础上，2009年中美两国对话机制进一步强化，建立了中美战略与经济对话机制，讨论范围也日益拓展，经济合作、打击恐怖主义、应对气候变化、加强司法合作等，内容包罗万象，为中美双方在高层次、战略上和全局上的沟通合作开辟了渠道，加深了中美双方的了解和互信，对减少双方贸易摩擦、稳定中美贸易关系起到了重要的作用。；其次，要进一步完善中美战略与经济对话机制，这是中美两国共同探讨和解决事关两国关系发展的战略性、长期性、全局性问题的重要制度安排；再次，还要加强与美国智库机构的沟通交流，这对于建立稳定的中美关系、推动双方的经贸合作有着重要的意义[注]梅冠群：《美国特朗普政府对华经贸政策走向及对策》，《中国经贸导刊》2017年2月(中)；姜峥睿：《合作与摩擦：中美贸易关系发展研究》，博士学位论文，吉林大学，2017年。。沟通可以减少摩擦，对话可以增进互信，要通过沟通与协调来减少分歧，逐步扭转美国对中国的误解和歧视；要通过对话与磋商来管控摩擦，逐步增进双方的互信和合作。

2.积极推进中美BIT、BITT谈判。中美BIT谈判于2008年6月开始启动。[注]BIT是双边投资协定(Bilateral Investment Treaty)的简称，主要内容为两个主权国家之间有关投资事项的约定，目前全球已签订3000余个BIT。中美BIT谈判于2008年6月开始启动，迄今这一谈判共进行了26轮。双方于2015年初基本完成了协定文本核心问题和主要条款的谈判。2015年6月，双方首次交换负面清单出价，标志着谈判进入实质性阶段。2015年9月、2016年6月和9月，双方三次交换负面清单改进出价。中美BIT谈判旨在保护和促进中美双边投资的稳定增长，谈判分成文本谈判和负面清单谈判两个部分。谈判包含着双方的诉求，难点主要在于负面清单的内容，主要分歧在于：美国方面希望中方减少投资障碍，希望中方更多地放开投资领域，希望看到中方一个短版本的负面清单；而中国方面则希望美方对外商的投资审查能够更透明，具有一致性、可预测性。从规则来看，BITT应是一个基于中美发展实际、面向未来的高水平协定。从涵盖范围看，将涵盖中美经贸关系中的关税、投资、服务贸易、农业贸易、知识产权、政府采购等关键领域和基础设施、网络安全、技术创新、清洁能源以及生态环境等重点合作领域。有观察家将中美BIT谈判比喻为“第二次入世谈判”，中美BIT若能达成，将对全球的投资格局产生深远影响。作为一项防御美国贸易制裁的策略，中国政府应当积极推动中美BIT谈判。中美BIT谈判成功至少有如下一些好处：一是可以倒逼中国国内的改革；二是可以优化中国国内投资环境；三是可以助推中国企业走向世界；四是可以提升中国在国际规则制定过程中的参与度；五是对于开启中美BITT谈判具有非常现实的意义。[注]BITT是双边投资和贸易协定(BIT+Trade)的简称。就规则而言，BITT应是一个基于中美发展实际、面向未来的高水平协定。从涵盖范围看，将涵盖中美经贸关系中的关税、投资、服务贸易、农业贸易、知识产权、政府采购等关键领域和基础设施、网络安全、技术创新、清洁能源以及生态环境等重点合作领域。中美BITT谈判至少有如下一些积极意义：一是BITT可以深化中美两国的互信，使两国获得更多现实利益和潜在利益，形成深度融合的制度化经贸关系；二是为亚太经贸一体化奠定制度基础；三是可以推动世界投资和贸易自由化与便利化；四是为全球经济繁荣稳定提供强大动力；五是在BITT基础上形成中美自由贸易区，为全世界提供正向示范和引导。中国政府应当从战略的高度来考虑这一问题，积极推动开启中美两国政府之间正式的BITT谈判。[注]2013年10月份,中国国际经济交流中心理事长曾培炎带队到彼得森研究所就中美FTA问题交换看法。曾培炎认为,如果目前不适宜进行中美FTA谈判,可以考虑在中美BIT谈判的基础上,再增加一个T(贸易),先推动中美BITT,最后在条件成熟时建立中美FTA。2014年7月22-23日,由中国国际经济交流中心和美国全国商会共同举办的第六轮中美工商领袖和前高官对话在北京举行,曾培炎正式提出发展中美经贸关系的BITT倡议。参见中国国际经济交流中心课题组：《推进中美双边投资和贸易协定谈判迈向更深层次的中美经贸合作》，《全球化》2014年第12期。尽管中美BITT谈判也可能是一个漫长的过程，但启动政府之间的正式谈判本身就具有重大的意义。

3.积极参与国际贸易规则的制定。从某种意义上讲，规则是制定者利益的体现，是制定者话语权的体现。参与或未能参与规则制定，情形会大不一样。参与了规则的制定，就可以将自己的合理诉求体现在规则之内；若是无缘参与，未参与者的合理诉求就不一定能够体现在规则之内，只能做一个规则的被动执行者。在国际贸易规则的制定过程中能够体现中国合理的诉求与意志，对于身为世界第二大经济体的中国有着极其重要的意义。积极参与国际贸易规则的制定，不仅有机会将中国的合理的诉求与意志体现在相关的规则之内，而且可以听取其他国家的意见和建议。中国作为贸易大国，应当积极主动地走向国际舞台，贡献中国智慧，发挥中国的作用。

4.督促美国尽快承认中国市场经济地位。“非市场经济地位”一直是困扰中国对外贸易发展的一个问题，美国出于自身利益考虑无视中国在市场经济改革中取得的成果，一直拒绝给予中国市场经济地位。[注]2001年11月10日，在多哈举行的世贸组织第四次部长级会议上审议并批准了中国加入世贸组织，中国随即递交了加入世贸组织议定书的通知书。2001年12月11日，中国正式成为世贸组织成员。但在中国入世协议中规定，世界贸易组织成员可以在15年内不承认中国的市场经济地位，这一条款于2016年12月到期。期间，有许多国家先后承认了中国的市场经济地位，美国却至今拒绝承认中国的市场经济地位。根据世界贸易组织的有关规定，在针对“非市场经济”国家的反倾销调查中，确认其出口产品的正常价值时不能采用国内售价的可比价来确定，而是采用“替代国”国内售价来确定，而在“替代国”的选择上，进口调查国则有着较大的自主权。这就为美国滥用世界贸易组织的规则保护其国内市场提供了便利，同时也使美国反倾销调查采取措施的成功率更高。面对美国至今拒绝承认中国的市场经济地位的现实，中国一方面要继续加快市场经济体制改革、完善市场经济制度和法律制度，另一方面也要督促美国取消针对中国的歧视性待遇，尽早给予中国市场经济地位，为中美贸易关系的发展提供一个良好的市场环境。此外，美国从遏制中国的角度出发，一直限制向中国出口高新技术和产品，从而使中美贸易差额不断扩大。解决中美贸易失衡问题需要中美双方共同的努力，中国政府要督促美国取消对中国歧视性的做法和不公平的待遇，放宽对中国的严格出口管制。[注]事实上，美国没有必要对中国实施严格的出口管制。美国限制对华出口的许多产品与技术，中国可以通过其他途径获得，如从欧洲、日本或其他发达国家进口。因此，美国对中国严格的出口管制并不能起到预期的效果，反而是使美国放弃了最具优势的领域，减少了对中国的出口，不仅使美国企业失去了本可以获得的收益，而且恶化了中美贸易失衡问题，影响了中美贸易关系的正常发展。参见姜峥睿：《合作与摩擦：中美贸易关系发展研究》，博士学位论文，吉林大学，2017年。

四、中国政府应对美国贸易制裁的措施

妥善处理中美贸易摩擦、有效应对来自美国的贸易制裁，既要从战略的角度来考虑，也要从策略的角度来把控，还要根据不同的情形采取有效的措施来应对。从政府和立法机构的层面来讲，主要应当做好如下一些措施。

1.强化国家力量的介入为我国企业的自主创新发展提供良好环境。国际贸易法学理论曾经出现过自由贸易理论学说，主张国家不应直接参与国际贸易活动的运行，甚至应当完全放弃对贸易活动的干预。这种主张在当今的国际贸易环境下是不切实际的奢谈。一个主权国家不可能对与本国相关的国际贸易摩擦和歧视性贸易政策熟视无睹或无动于衷。而要想保护本国在国际贸易领域的合理权益，单靠民间商业组织的努力是不够的，需要强化国家力量的介入。国家力量的介入不仅是指对外有效防范贸易摩擦和处理贸易制裁，同时也包括对内强化宏观调控手段。例如，建立健全政府、驻外机构、行业协会(商会)、企业之间协调工作的联动机制；规范进出口经营秩序，加快外贸企业诚信体系建设，建立外贸企业信用记录数据库,严厉惩处有关外贸企业的欺诈和失信行为；为企业营造良好的法律环境和经营环境；为中国企业积极应对美国的贸易制裁撑腰，支持中国企业对美国的反倾销、反补贴调查，等等。

2.完善国内相关的法律体系。近些年来，美国将单边制裁扩大化，衍生出许多次级制裁。这种建立在治外法权上的次级制裁是典型的司法域外扩张，既对国际自由贸易体制产生了严重的消极影响，也对第三方的利益造成极大的损害。许多发展中国家对于美国的这种司法域外扩张敢怒不敢言，有苦不敢倾诉，但也有些国家通过国内立法的方式来阻止美国的司法扩张。例如美国曾经推出《赫尔姆斯·伯顿法》，次级制裁制使英国、加拿大等国深受其害，为了维护本国企业的海外投资利益，英、加两国通过国内立法成功阻止了美国的司法扩张。[注]20世纪50年代，美国行使域外司法管辖权诱发了其与欧洲国家之间的贸易摩擦。其中，英国的能源公司承受了因参与国际铀矿卡特尔而被美国依据反垄断法处以3倍以上罚款的损失。为此，英国议会于1980年通过了《保护贸易利益法》予以反击。依托《保护贸易利益法》的保护，英国有权采取以下措施：(1)禁止针对海外的英国国民适用限制其贸易自由而使英国贸易利益遭受损害或有损害危险存在的外国法律；(2)禁止英国国民提供外国法院或行政机关相关信息或文件，以此损害英国利益；(3)禁止英国法院应外国法院请求在英国采集证据，前提是上述请求有损于英国司法管辖权；(4)禁止英国法院执行外国法院有关多种损害赔偿的判决；(5)保证英国公民和公司在英国从事商业活动以弥补外国法院针对他们作出的判决而导致的多种损害；(6)赋予被告行使抗辩外国主权下的强制性规范的权利。可以说，《保护贸易利益法》为英国的海外投资者提供了直接的反次级制裁法律救济手段，彰显了次级制裁的司法判决在英国法院的不可执行性。此外，1975年加拿大修订了自1889年以来实行的《联合调查法》，授予加拿大竞争委员会和管理局抵制外国法院判决的执行、外国法律的适用等权力。1984年，加拿大再次修订《联合调查法》，并通过了《外国域外管辖措施法》。该法禁止加拿大公司执行有损加拿大主权、竞争力、效益和贸易的外国判决、法律或指令，违者将被处以高达1万美元罚款或5年有期徒刑；该法亦可冻结外国法院提起的诉讼。1996年6月17日，针对美国《赫尔姆斯·伯顿法》，加拿大修订了《外国域外管辖措施法》，从而保证了加拿大人在加拿大法院进行反诉的权利，以补偿因美国法院根据《赫尔姆斯·伯顿法》所作判决而受到的损失。参见王淑敏：《国际投资中的次级制裁问题研究——以乌克兰危机引发的对俄制裁为切入点》，《法商研究》2015年第1期。而荷兰针对美国的次级制裁，则是由法院作出排除美国法律对在该国成立的子公司适用的裁决，迫使美国不得不撤回相关的制裁禁令。[注]Andreas F.Lowenfeld,International Economic Law, Oxford University Press, 2008, pp.914.这种通过国内立法应对美国次级制裁、阻止美国司法扩张的经验非常值得中国借鉴。中国应当借鉴欧盟颁布的《反对第三国家立法域外适用条例》中的内容，尽快尝试制定针对域外单边贸易制裁的“阻却性法规”。[注]王淑敏：《国际投资中的次级制裁问题研究——以乌克兰危机引发的对俄制裁为切入点》，《法商研究》2015年第1期。中国加入WTO之后，修订了《中华人民共和国对外贸易法》，并在原有《反倾销和反补贴条例》的基础上，制定了《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》三个条例，为中国企业保护自身利益提供了有力的法律保障。但上述条例也存在不少问题，比如有些条文规定得太细、限制太严，使产业救济工作反受束缚；有些条文规定得比较简单，缺乏可操作性；有些条文规定得模糊不清，不利于对产业实施保护。[注]例如：WTO《反倾销协定》第7条(“临时措施”)第2款规定，临时反倾销措施的期限不超过4个月，反倾销当局可应占较大贸易份额的国内出口商的请求将该期限延长至不超过6个月。当反倾销当局在决定是否课征缴倾销幅度低的反倾销税率即足以抵消损害时，上诉期限可分别为6个月和9个月。但中国的《反补贴条例》第20条只是笼统地规定：“在特殊情况下，临时反倾销的实施期限可延长至9个月”，对于哪些情况属于“特殊情况”，则没有作具体说明，这无疑给中国企业的救济工作增加了困难。在应对美国发起的贸易制裁时，中国现行的法律体系中存在的突出问题是缺乏抵御贸易制裁的具体法律规定。

3.善用世界贸易组织争端解决机制。世界贸易组织的争端解决机制是成员国公认的解决贸易摩擦的有效机制，能够比较公平合理地解决成员国之间的贸易争端，尽最大可能避免发达国家对贸易争端解决的干扰。因此，中国要善于合理运用世界贸易组织的规则来维护自身的利益，在世界贸易组织的框架内解决中美贸易争端。根据“保护措施协议”和WTO争端解决机制的规定，如果发生贸易争端的利害双方在磋商过程中意见未达成一致，利益受损方可申请专家组程序；如果一方针对专家的结论不服，还可以请求进入上诉程序。[注]曾艳军：《我国应对反倾销法律问题研究》，博士学位论文，湖南大学，2015年。因此，如果中国产品遇到出口对象国的贸易保护措施，就要充分利用“保护措施协议”的有关条款进行反击和自我保护，同时也可以利用国际多边机制来形成对出口对象国的约束力。此外，美国贸易制裁的目标国绝大多数是发展中国家，中国政府在策略上要注意同广大发展中国家联合，结成反制裁的统一战线，共同抵御来自美国的贸易制裁。

4.合理精准地使用单边贸易制裁。中国曾饱受美国等国单边贸易制裁之苦，我们应当充分认识到在过去、当今和未来的国际贸易交往中，贸易制裁作为一个主权国家的政治外交手段，会长期存在并被经常使用。所以，为了维护自己的国家利益，中国要积极应对贸易制裁带来的负面影响和挑战，也要学会在适当的情况下掌握贸易制裁的主动权，理性地、精准地使用单边贸易制裁，使贸易制裁也成为维护国家政治、经济、社会、文化利益的工具。我们认为，面对美国频繁对华发动的贸易制裁，有些事情躲是躲不过去的，担心和胆小怕事是不能解决问题的，而以其人之道还治其人之身、主动出击往往会收到更好的效果。中国如果成为单边贸易制裁的实施国，应当确立三条原则：一是中国发起的贸易制裁首先要遵守国际法的有关规定，在符合国际法准则的框架内实施；二是要符合独立自主的和平外交路线，坚持不干涉他国内政；三是要有理有据、有选择、有针对性地去实施制裁，尽量不在域外使用次级制裁，不给第三方带来负面影响。虽然目前中国的整体实力与美国相比还存在较大的差距，但中国的经济总量已经跃居世界第二，国家外汇储备居于世界第一，已经具备了合理、精准实行单边贸易制裁的基本条件。