农民专业合作社融资困境及对策研究

李 伟 ，潘奎新 ，赵 娜

（1．山东农业工程学院，山东 济南 250100；2．山东农业融资担保有限公司，山东 济南 250000）

农民专业合作社是新型的经济组织，目前合作社已发展成农民市场的重要主体，在提高农民市场组织化程度、调整农村经济结构、加快农业规模化和产业化发展、增加农民收入方面都发挥积极作用。

随着农村经济的发展，农民专业合作社从粗放型向集约化经营转变需要大量的资金支持。农民专业合作社自身的特殊性以及现实存在的多样性，加剧了融资难度。资金短缺已然成为制约农民专业合作社发展的重要因素。

近年来，山东省农民专业合作社发展势头强劲，已有各类合作社13.2万家，占全国总数的10%，位居全国第一，2014年全省合作社实现经营收入544.8亿元。政策性担保公司面对合作社庞大的市场，如何在现有合作社的经济形态下，切实发挥国有担保公司的准公共产品属性及政策性功能，在融资担保方面给予更多的支持，解决农民专业合作社融资难问题，是一关键问题和重大挑战。省级农业信贷担保机构成立也是服务新型农业经营主体健康发展和控制贷款风险的一项重要举措。

本文基于政策性担保公司的角度，就更好发挥政策性担保公司的作用，解决农业经营主体融资难、融资贵问题，支持农民专业合作社的发展进行分析和思考，并提出了相关对策建议。

一、农民专业合作社模式的现状

合作社是市场经济发展的产物。党和国家非常重视农民专业合作社的发展，2006年10月，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布。从山东省农民专业合作社发展实践看，农民专业合作社组织模式呈现出多样性特征，总结起来主要有以下五种：

（一）“农户+农户”模式

这是传统合作社类型，是指在农村家庭承包经营基础上，生产同类农产品的农户或提供同类农业生产经营服务的农户，自愿联合、民主管理组成的合作社。该模式的特点一是组织方式简单，广大农户均可参与；二是同类生产者通过联合，农业生产集约化水平高；三是农民民主权利得到尊重，组织方式实现了民主化。

（二）“龙头企业+农户”模式

该模式是指农业龙头企业围绕加工原料基地建设，牵头将分散的农户组织起来，对农户提供技术指导，引导农户进入市场，由龙头企业与农户共同出资（农户可以土地经营权入股）成立的一种合作社。该模式的特点一是龙头企业与农户形成利益共同体，合作社治理结构的稳定性增强；二是广大农户通过延长产业链，农产品附加值提高，市场风险抵御能力增强。

（三）“专业大户+农户”模式

该模式是指农村地区专业大户、能人或带头人对市场行情触觉敏锐，掌握了大量有价值的市场信息，且拥有较稳定的销售渠道或资金、技术支撑，在农业生产中有着极强带动作用。由这些人牵头成立合作社，将从事同一生产经营的农户组织起来，共同开展农业生产，能直接带动社员增收。该模式的特点一是与现代农业新型经营主体发展趋势结合，社员联结机制更密；二是有效实现了信息和资源共享，市场风险防控能力提升。

（四）“合作社+合作社”的“联合社”模式

这种类型是一种新兴合作社类型。是指为应对生产规模偏小、产业链条趋短、市场风险抵御能力较弱、服务范围偏窄等弱点，合作社之间迫切需要在信息沟通、技术合作、防疫保障、价格决策等方面加强合作，基于此，三个以上合作社共同出资成立合作社联合社。该模式的特点一是合作社规模扩大，市场主体地位凸显；二是有效避免了合作社间恶性竞争，品牌效应得到提升；三是实现了优势互补，产业链条延伸，整体抗风险能力增强。

（五）“合作社+信用互助”模式

这是近两年山东省探索出的新型合作社类型，是指在符合条件的合作社内部，以服务合作社生产流通为目的，本社社员相互之间可进行互助性信用合作的一种合作社。该模式的特点一是农民获得资金的渠道丰富，“本土化”放款手续时效性更强；二是合作社内部实现了闲置资金定向流动，资金使用效率提高。

以上五种模式中，唯有“农户+农户”模式的合作社符合 《中华人民共和国农民专业合作社法》的规定，但在当前的形势下，存在较少。其余四种模式的合作社在法律地位及实际运作等方面都存在瑕疵和不规范的诸多方面。

二、农民专业合作社特殊性加剧融资难

农民专业合作社作为一种特殊的企业法人，其融资是指合作社为满足其创办、经营、发展需要而进行的一系列筹集资金的活动。但其制度设计独特性及内在管理不规范加剧了融资难度。

（一）融资主体资格法律瑕疵及定位模糊

虽然2007年实施的 《中华人民共和国农民专业合作社法》赋予了农民专业合作社的法人资格，但却是特殊法人。它既有公益社团性质，又带有企业属性，具体法人主体类型模糊。合作社融资资格定位的模糊，既不利于金融机构对其贷款资质的审查和界定，也不利于其获得融资。除此之外，部分合作社在组织成立初期甚至存在领办者挪用资金或以专业合作社名义骗取政府奖励资金等情况，严重影响了合作社的主体资格。

（二）宽松的注册政策导致真实性存疑。

《农民专业合作社法》规定农民专业合作社在组建及工商注册时，合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权等能够用货币估价并可依法转让的非货币资产出资。但是现实中：一是选择用货币出资方式的合作社，其出资情况真正到位资金占比很少；二是选择实物出资方式的，也仅是凭借出资成员签名、盖章的出资清单作为注册登记依据，其资产价值的认定及产权转移手续的办理，没有监督制约机制，因此存在产权不清晰，合作社资产与社员资产混淆，重复计算，报表随意编报等严重问题。三是僵尸合作社过多。据调研，长期不经营或者空壳合作社占比非常高，有些合作社成立仅是响应政府号召或是为享受惠农政策而建立的。由于这种宽松的注册政策或利益因素导致了农民专业合作社的存在状态及其资产的真实性受到了严重质疑。合作社作为借款主体的模糊性及资产的不真实直接导致金融机构贷款风险偏好的上升，从而加剧了融资的困难。

（三）合作社稳定性差，导致股权无法质押登记

农民合作社本身是互助型合作经济组织，虽然在工商局登记注册，具备企业法人资格，但是合作社法规定，社员进社及退社自由，从法律界定层面，存在合作社及其股权存续稳定性差的问题。另外在现实业务中，合作社成员的股权（出资权）无法在工商部门办理抵押登记，非合作社成员也无法通过股权转让或拍卖获得其出资权和分配权，因此，合作社成员的股权（出资权）无法用于抵押贷款。

（四）内在体制不完善限制内部融资能力

目前绝大多数合作社存在规模偏小、负责人“干部化”、资本“集中化”、治理结构“形式化”、利润分配“股份化”、社员退社“随意化”等问题，直接导致内部融资受到限制，筹集资金的能力低。

（五）财务制度不健全，财务信息不对称

大部分合作社缺乏规范、透明的财务管理制度，只有“收入—支出”的流水账，没有完整的会计资料和会计账簿，生产经营成本难以核算，财务信息难以满足及时公开的要求。会计制度不够完善、财务会计人员权责不明晰，导致合作社财务管理能力较弱，金融机构无法在有效时间内核实合作社的真实财务状况，产生信息严重不对称，增大了合作社的财务风险，加剧了合作社贷款难的问题。

（六）有效抵押物不足

通常融资过程中，银行等金融机构需要借款人提供相应的抵押物或担保措施，但是合作社普遍存在缺少抵押资产或资产手续不健全等问题。合作社的集体财产很难用来抵押，其耕地、宅基地、承包经营土地、厂房等不动产的抵押又面临法律约束，粮食、果树、蔬菜、畜禽等动产也往往不符合金融机构规定抵押物标准，抵押资产匮乏成为农民专业合作社贷款难的普遍原因。

（七）出现风险财产处置难

农民专业合作社本身是一个互助型经济合作组织，以其成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。但是其中部分财产的分配和处置都有另行规定。同时政府也缺乏相应的涉农资产评估及交易、处置的流转平台。假设合作社银行借款到期无法归还，债权人难以直接查封、处置合作社的财产，这也使得金融机构不敢对合作社贷款。

通过以上针对符合《农民专业合作社法》规定的合作社贷款困境的分析可得，贷款难的关键原因在于合作社的特殊性使得其贷款主体的资格存在法律瑕疵。在此基础上可以预见现实存在的另外四类本身法律瑕疵的合作社贷款难的问题会更加突出。

目前合作社主要通过农村信用社申请贷款，其他金融机构涉足较少。虽然农村信用社采取互保联保、外部保证、林权及海域使用权等权利质押、活体资产抵押、与保险公司合作等多种方式，国务院也于2015年8月印发了 《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，在全国278个县级行政区正式启动“两权”抵押贷款试点工作，但是由于缺乏增信机制，破解新型农业经营主体融资难问题收效甚微。截止到2014年底，山东农村信用社各类合作社贷款余额9.6亿元，几乎占全省金融机构合作社贷款总额的98%，但在全部信用社贷款中的占比却不足1.5‰。其问题关键就在于合作社法律主体特殊属性导致的信贷法律地位的缺陷无法改变。

如果以合作社的名义向金融机构申请的话，只有极少的合作社才能通过。由此，合作社若要获得贷款，会采取其他贷款主体，例如：通过合作社社员、合作社理事长或实际控制人为信贷主体，以抵押贷款、第三方担保贷款、信用贷款、成员联保贷款及民间借贷的方式进行融资。以此规避合作社信贷法律地位上的缺陷。

然而对于合作社社员、合作社理事长、实际控制人而言，有效抵押物缺失、信用评级差，获取贷款难度依然很大。为了满足贷款需求，他们转而倾向于民间借贷的方式，主要由于民间借贷具有灵活性、简便性、快捷性等优点，与涉农产业的融资需求有很多相似性，能及时解决合作社融资困境。但是，民间借贷存在借据风险、违约风险、履行风险、高利息风险等，影响农民专业合作社控制风险的能力，并且民间借贷通常信任度难以保障，借贷成本通常较高，往往又会形成高利贷，导致恶性循环、资金链断裂甚至破产。在此严峻形势下，合作社贷款难问题亟待解决。

三、改善农民专业合作社融资困境的建议

当前，政策性农业担保公司，现有的合作社类型中，“龙头企业+农户”模式的合作社普遍存在。从风险控制的角度，针对该模式的合作社，探索有效融资模式。政策性担保公司与省、市农业厅（局）的经管站合作，以省级农业龙头企业和附属的合作社以及数以千计的合作社成员为研究对象，设计了“政策性融资担保公司+政府+龙头企业+合作社（社员）+合作银行”的五位一体的“惠社保农贷模式”，该模式主要包含以下内容：

（一）成立农业信贷风险担保基金，建立三方风险分担机制

可由省及各地市政府 （农业主管部门负责）出资成立本地小额农业信贷风险担保基金，存入三方合作金融机构监管，由政策性担保公司为合作社或社员贷款提供担保，建立政、银、担三方风险分担和管理机制。专项担保基金放大规模可控制在10倍以内，解决合作社贷款缺乏有效担保物及增信的问题。

（二）政策性融资担保公司背书增信，盘活农村生产经营资源

由省、市政府按照国土发（2011）60号文件的要求及国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》精神，根据“土地所有权、土地承包权、土地经营权”三权分立原则，积极推动本地农村集体土地等涉农资产确权和颁发证书工作。包括：土地承包权证书、土地经营权证书、林权证书、农民住房财产权证书等。政策性担保公司受理合作社融资担保业务，由合作社将上述涉农资产抵押给政策性担保公司，取得政策性担保公司的贷款担保增信，金融机构予以放款，从而真正盘活农村各类涉农资产资源。

（三）控制贷款利率和保费，有效降低综合融资成本

降低银行利率方面，主要通过使用人民银行支农再贷款产品、约定合作银行执行基准利率或上浮比例限制等方式实现。

按照人行济南分行济银发（2015）89号文《中国人民银行济南分行信贷政策支持再贷款管理办法》的要求，地方政府与当地农村商业银行（或农村合作银行、农村信用社）、村镇银行合作，使用人行支农再贷款作为支农贷款的资金来源，与省农业担保公司合作的村镇银行等金融机构，按照济银发（2015）89号文要求，在再贷款利率基础上（年利率3.1%），以基准利率贷款给合作社成员。其他合作金融机构，约定按照商业银行借款基准利率或上浮不超过30%。政策性担保公司提供担保后，合作银行不再要求贷款人提供其他任何担保或贷款条件。同时政策性担保公司执行最优惠担保费率。通过这些举措，部分缓解了合作社等农业新型经营主体融资难、融资贵的问题。

（四）探索适合农业特点的反担保措施

现实融资业务中，农业新型经营主体或个人经营贷款，主要通过相互担保或联保方式取得融资。但是由于个别企业信贷风险，致使担保圈风险集中连片爆发，甚至影响了区域金融稳定。因此如何规避担保圈风险，如何解圈断链也就至关重要。

但是各类农业新型经营主体融资难的主要因素是缺乏金融机构规定的有效抵押物。为了加强风险防控，同时还要创造宽松的农业融资环境，政策性担保公司根据新型农业经营主体的特点灵活设置反担保措施：一是公司制企业提供股权抵押，同时签署附加条件的托管协议，可以通过托管协议和股权质押控制风险；二是土地经营权、林权等抵押，农村土地确权登记之后，凭借农业部门发放的土地经营权证书到当地农村产权交易部门办理抵押登记手续，暂时没有发证的土地签署转让协议；三是以商标权、专利权等知识产权办理抵押；四是法定代表人和实际控制人等签署无限连带责任保证；五是农业保险抵押，减少自然灾害带来的损失；六是通过财务监管、存货监管等手段加强保后监管。

（五）加强贷款受托支付管理，保证贷款专款专用，提高资金使用效果

银行流动资金贷款，由合作社或成员在贷款银行开设专户存管，政策性担保公司监管。资金按照产业链模式运作，只用于合作社（或社员）从合作社或龙头企业购买种苗、饲料、菌棒、农药、肥料等生产资料，贷款资金封闭运行，政策性担保公司进行监管。由于资金封闭运行，有效防止了贷款人挪用资金的道德风险。

通过资金封闭循环，当合作社（成员）从合作社或龙头企业购买种苗、饲料、菌棒、农药、肥料等生产资料时，凭合作社和龙头企业的销货凭证，通过贷款专户支付给合作社或龙头企业，合作社和龙头企业可以及时收回货款，提高资金运营效率；当合作社成员向合作社和龙头企业交售农产品时，合作社和龙头企业直接将货款支付到合作社成员的贷款资金专户。由于所有贷款、存款、结算业务均在贷款银行内部运行，既可以有效监督贷款资金的运行，还可以有效利用沉淀的存款，从而有效调动银行贷款的积极性。

（六）合作社收支统一监管，盈利返现于社员

合作社（或社员）的贷款利息以及贴息等收支项目，统一通过贷款专户结算管理。期末统一结算，贷款专户中支付本息后的盈利部分经政策性担保公司审核，可以提现返还给合作社（或社员），作为当年生产经营的净收入，用于改善生活和扩大再生产。

（七）建立合作社会计信息服务系统，打造合作社信用信息平台

针对合作社缺乏必要的会计核算及账簿系统，财务管理不规范，制约融资的现状，政策性担保公司可依据财政部 《农民专业合作社会计制度》、《代理记账管理暂行办法》等制度，结合我省合作社现状，探索研究《农民合作社代理记账管理办法》，为农民专业合作社提供包括代为记账，财务管理咨询等在内的一揽子综合服务。主要设想：一是建立健全代理记账账簿及报表体系；二是积极开发农民合作社会计核算系统软件，加强合作社报表分析和风险评估；三是逐步建立起详实、高效、可控的全省农民合作社担保财务管理系统，打造合作社信息数据库，强化数据分析功能。通过上述工作，在全面规范农民合作社财务制度基础上，借助平台提供的详实可靠的数据资源，化解信息不对称问题，防范财务风险，确保贷款的安全性。

（八）成立省级续贷过桥基金，提供短期过渡性资金支持

根据山东省小额贷款扶贫担保基金使用管理办法，山东省设立规模10亿元的扶贫担保基金，由省级政策性农业担保公司负责具体运作。省级政策性担保公司可以按照有关规定，从扶贫担保基金中安排一定资金，设立续贷过桥专项基金，与地方过桥资金一并为贷款到期却出现暂时资金周转困难，且合作金融机构同意续贷或新发放贷款的经营主体提供短期过渡性资金支持，预防因经营主体资金链断裂而产生的借款担保风险损失，维护正常信用和生产经营能力。合作社（成员）完成还旧贷新后，及时归还续贷过桥基金。

（九）组建农业资产交易处置平台，盘活农业资产，实现有序流动

如因非正常因素导致合作社出现风险，导致无力归还贷款时，由政策性担保公司和地方农业贷款担保基金代偿，并启动逾期追偿和损失核销程序。进入追偿程序后，政策性担保公司会同当地政府，通过资产重组等方式，盘活抵押的股权、土地经营权、林权、海权等生产资料，维护企业生产经营秩序和社会稳定。同时各地政府应建立集涉农资产价值评估、交易等功能于一体的交易处置平台，实现涉农资产的有序流动。

（十）与国家农业担保联盟对接，建立再担保与风险分担机制。

国家农业信贷担保联盟有限公司作为全国农业信贷担保体系的国家层面政策性担保机构，旨在统一担保业务标准、强化系统风险控制、规范农业信贷担保体系建设，并将为省级政策性融资担保机构提供再担保服务作为一项重要工作。各省政策性性担保公司在立足自身，加强业务风险控制的同时，应积极向国家农业担保联盟对接，争取在国家农业信贷担保联盟支持，因地制宜，建立科学的再担保与风险分担机制，利用国家农业担保联盟的再担保风险分担功能，加强自身风险控制建设，提高为包括合作社等在内的新型农业经营主体融资担保服务能力。

以上为政策性担保公司通过实践探索出的破解合作社融资困境的新模式，该模式包含了十项内容，以政策性担保公司为主导，联合各地政府、合作银行与农业龙头企业保证合作社（社员）的借款及流动资金封闭运营，既满足了合作社的贷款需求，又能有效控制风险，达到各方共赢。基于此，该模式设计具有可行性。目前，该模式的一些方案已经运用到实践中，政策性担保公司期望各级政府及国家信贷担保联盟有限责任公司能给予更多支持，使该模式能够更好的落地实施，为解决各类农业经营主体融资难、融资贵问题，推动粮食结构调整和农业适度规模经营，促进农业发展方式转变，做出更大贡献。