网格化服务管理创新机制研究——以成都市X街道为例

张亚兰

（四川大学 法学院，成都 610207）

一、成都市X街道网格化服务管理的创新探索

（一）成都市X街道网格化服务管理创新探索的背景

“网格”被多数学者定义为基于互联网的一种新兴技术，它将互联网、计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，能够为相关工作人员和普通群众提供更多的资源，构建起一个更易相互交流的平台[1]。网格化城市管理机制是在“城市数据化”迅速建设与发展的背景下产生的新型城市管理机制，是根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理的创新机制[2]。各个不同的城市与地区通过对网格化管理机制的长期实践与运用，逐渐会形成自己特有的网格化管理模式。因此，所谓网格化管理模式必建立在数字技术基础之上，以单元网格管理为基本特征，且具有数字化管理、精细化管理、动态化管理等特征[3]。它对于克服传统治理模式中的信息滞后、职能交叉、被动管理等问题具有明显的优势[4]，因此，自《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出网格化管理的创新社会治理机制以来，基层治理网格化从局部试点逐渐面向全国推广。但是在实践的过程当中，由于各地实际情况有所不同，网格化管理也遇到了诸多问题。

成都市X街道属于城乡结合部，地理位置特殊，幅员广阔，户籍人口近10万，流动人口约是户籍人口的4倍多，各种社会问题表现得相对突出。尤其是近年来，辖区内经济社会快速发展，同时，也带来了治安复杂、交通拥堵、出摊占道、乱停乱放等纷繁复杂的社会矛盾和城市治理问题。十八届三中全会召开之后，辖区内开始在S区的统一领导下实行网格化管理。而自2014年开始，S区逐步下放权力，由此X街道开始在S区领导下结合自身特有的情况开展网格化服务管理。“服务管理”与纯粹的“管理”和“治理”在内涵上有所不同，“服务管理”更加强调为群众服务，而不是以一种官本位的思想来对群众进行约束、管控[5]。X街道将辖区划分为103个网格并配备103个网格员进行专门化管理，取得一定效果，为辖区治理发挥了“信息员”、“服务员”和“管理员”的积极作用。但随着辖区经济社会的快速发展,街道科研院校多、产业基地多、商业楼盘多、专业市场多、流动人口多、交通车辆多以及基础配套弱、公共服务弱、执法力量少这“六多两弱一少”的特征进一步加剧，辖区原有的每日两次巡逻的补贴性管理机制在治安形势复杂化、矛盾问题交织化、风险隐患严重化的趋势面前，越来越不适应新形势、新情况的要求。越来越多的隐患矛盾无法及时在网格中发现，平台数据更新缓慢，网格管理服务滞后，迫切地需要探索新的网格化服务管理机制。2018年1月起，笔者通过社会调研、材料分析、文献收集等方式，对X街道网格化服务管理机制进行实证调研，试图对X街道形成的网格化服务机制进行梳理、分析。

（二）成都市X街道网格化服务管理的创新实践

为解决面对网格化服务管理中遇到的诸多问题，X街道党工委、办事处经过多次调查分析，开展了多次研判会议，最终决定将原有103个网格根据管辖区域状况，重新优化整合归集管理。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，结合每个社区的人口状况、地理位置、楼院布局、商户分布、管理现状等因素，将试点社区J社区划分为12个网格，将科研院所、企事业单位、公共场所、商业店铺、交通线路、学校、安置小区、商品楼盘等作为重点部位全部纳入网格管理，并根据各个部位不同的情况将其划分为一般网格和专属网格两种类型：一般网格主要是针对人口居住情况来进行的网格划分，专属网格主要是针对街面区域、商务楼宇、各类园区、集贸市场、商场、学校医院、机关企事业单位、河道胡泊等区域来进行的网格划分。通过细化数据信息归属、明确人员力量归集、完善薪酬待遇激励机制等方面，来稳固网格基础，形成各类治理力量与网格力量之间良性互动，激励多员参与的治理体系。网格优化整合之后，平均每月上传事件较优化前有三倍的增长速率，成果可喜。具体做法如下：

1.理清职责归属，实现闭环管理

为理清网格化服务管理工作中的职责归属，X街道主要做出以下三点措施：一是打破地域(社区与社区）界限按照实图现状优化网格，重新绘制网格现状管理图和信息数据变更导入，通过实际研判、任务认领、现场会等方式将103个网格优化调整，划分为89个一般网格和26个专属网格，实现专职专属管理，并在全区网格统一数字编码，编码规则按照：区行政区划代码+镇（街道）行政区划代码+村（社区）行政区划代码+网格类型编号+网格序号来实行，行政区划代码参照国标执行，一般网格类型编号为01，专属网格类型编号为02，网格序号由各镇（街道）在辖区内依次确定。二是改变“一日双巡”的管理机制。X街道对人口密度大、重点场所多、交通和城市治理压力大、社会治安复杂的53个网格实行专职化管理。三是整合力量归属管理。X街道将下沉到街道的各类协管员、协理员、助理员、监督员的发现职能充分利用起来为网格工作服务，以优化组合或“兼事兼薪”的方式下沉到各网格，同时将街道机关干部、社区干部、辖区民警和网格员全部纳入网格，实行人在网格走、事在网格巡的闭环管理。

2.建立管理制度，健全运行机制

X街道经过长期探索，建立并健全了部分管理制度及运作机制，在网格工作中追求实战、实用、高效。一是在工作中不断总结完善网格员管理办法。为避免网格工作人员在工作中盲目、随意、散漫的工作态度，X街道将网格工作制度化、日志化，设立相关奖惩制度以约束网格工作人员；二是通过设立积分管理制度提升队伍工作积极性。X街道通过落实网格巡防、中心值守、计时计件常态治理和服务，在网格工作人员薪酬待遇上实行事件绩效积分挂钩、人员管理上实行差评淘汰的管理机制，通过提升待遇、广泛吸引人才、优化队伍，建立起每日积分、每月绩效、季度总结、年终评比的薪酬用人机制，以提升网格工作人员队伍工作积极性，充分保持队伍活力；三是细化职责任务、多员参与与互动，提升网格工作协作性。通过明确网格长，社区干部、机关人员、及各类网格参与员相应工作职责，建立健全分工协作、任务分派、工作例会、监督考核等各项工作制度，形成以网格事件为主导，与各项工作有效互动的治理机制。

3.激励群众参与，壮大参与队伍

在推行网格专职化、联动化、实效化管理的同时，X街道出台了一系列奖励措施激励辖区群众广泛参与，促使社会最微小细胞都参与到社会管理当中来。一是综合运用各级各类奖励政策，多方面奖励。在区奖励政策的基础上，X街道细化配套了一系列的奖励办法，街道每年拨出专项资金，对辖区社会治安、城市管理、违章搭建、安全生产等方面实行举报奖励。二是实行多渠道参与、多方式奖励措施。通过街道政务信箱、短信、电话等方式实现多渠道参与，并以红包、话费、积分、物品、现金等多方式进行奖励。三是粉丝发展奖励，建立专职网格粉丝团队。即由网格员发展网格粉丝，在一定数量粉丝的基础上鼓励壮大，并进行粉丝奖励提成，激励各网格不断壮大参与团队。

二、成都市X街道网格化服务管理创新探索取得的成效

（一）专群联动模式初步形成

“1+3+N”是X街道网格工作中的一项创新的专群联动模式，其中“1”是指社区民警，“3”是指辅警、专职网格员和综治队员，“N”是指楼栋长、单元长、自治组织成员、平安志愿者以及其他网格参与人员。“1+3+N”模式是X街道一种创新的社区民警制度，也是机关干部下沉的网格制度。目前X街道已初步建立由网格长、专职网格员、兼职网格员和网格“参与员”的三级网格群防群治体系。这种创新模式的形成使得网格工作开展具有层层递进的特点，有助于促进工作责任的落实，有助于将更多的工作事项纳入网格化服务管理体系当中。

（二）网格巡防事件数量提升

自实行网格化服务管理以来，X街道发现并上报的巡防事件有较大幅度增长，更多的安全隐患被消弭于萌芽阶段。从数据分析来看，实行网格化服务管理工作以后上报的巡防事件较之前多了4倍有余——通过网格工作发现吸毒人员一百余名，发现重大违规物品，如C社区一网格发现非法存放大量甲醇，L社区一网格发现制枪窝点，H社区网格参与员发现涉枪制毒窝点等重大线索。通过对网格巡防事件的及时发现，减少了大部分安全隐患，促使街道整体氛围变得更加和谐稳定。

（三）群众参与社会治理的比例提高

在各种奖励措施的激励下，群众对网格工作的参与度也有所提升。迄今为止，共有群众一百余人作出了有效举报并兑换了奖励。通过群众上报，自2017年6月以来，X街道已规范临街商铺越门占道四万余起，清理游商占道三万余起。在X街道独特的网格化服务管理的模式下，每个公民都有可能是网格工作的“参与员”，并通过参与到网格工作当中来，获得相应的报酬。这种模式使得网格工作的效率得到较大提升，为基层治理作出了不可或缺的贡献。

三、成都市X街道网格化服务管理创新探索中存在的问题

当前，X街道网格化服务管理创新机制已日趋成熟，促进了辖区内的繁荣与安定，对X街道的治理而言具有积极意义。但是在具体操作中，仍存在部分细节性以及程序性问题，笔者认为仍需认真对待此类问题，并逐渐加以解决，才能将网格化服务管理在基层治理中的优势充分发挥。

（一）工作人员职业素养有所欠缺

网格工作人员除了专、兼职网格员以及网格“参与员”之外，还有一类属于后勤服务人员，他们和网格员一样，属于X街道聘用制工作人员。X街道对网格工作进行后勤服务的主要是“大联动”办公室相关工作人员，其主要负责统筹网格上报事件、监督网格员工作情况以及根据上级领导要求制定网格工作实施细则等内容。但是笔者通过内部工作文件阅读以及采访发现，X街道网格工作考核细则中出现部分偏差，而询问相关工作人员亦了解到部分工作人员对网格工作内容存在部分认识性偏差。可见基层网格服务管理中，部分相关工作人员对工作内容的认识在一定程度上欠缺。网格员在上岗之前，均会参加由S区组织的相关培训，培训过关之后方可上岗，以加强网格员的业务专业性，对网格工作开展大有裨益。然而部分直接与网格员工作进行对接的后勤人员的职业素养有所欠缺，偶尔可能出现网格工作衔接不当的情况，不利于网格工作的有序开展。

（二）专职网格员队伍仍需壮大

X街道是S区最先设立的街道，由原来相邻的两个镇合并而成，范围广，户籍人口和流动人口总数将近50万，治安情况复杂，但是却只有一百余名专职网格员，网格员人数和网格任务量之间不太匹配。X街道通过多种奖励措施鼓励广大群众参与到网格工作当中来，对网格工作的顺利开展确实有极大的好处，但是网格工作的主要执行者依旧是专职网格员。专职网格员人数过少势必加重网格员负担且可能降低工作效率。面对X街道数量庞大的人口以及复杂的治安状况，笔者认为扩大网格员队伍是极有必要的。

（三）网格工作监督机制存在缺陷

1、内部监督方式过于僵化

网格化服务管理工作在内部监督方面存在的缺陷主要表现在网格工作内部考核方式僵化。X街道网格员工作的检查，实行社区居民委员会、街道办事处两级考核，以社区考核为主，街道办考核为辅，其中社区直接对网格员进行考核，而街道则主要是检查社区对网格员的考核是否符合相关规定。按照此考核方式，则网格工作的主要考核单位是社区居委会。在实践中，街道办通过党工委对社区居委会实施领导，社区居委会行使行政职能时往往被视为下级行政部门，导致社区存在行政化倾向[6]，X街道亦是这种情况。在网格工作方面，工作是否进展顺利与社区居委会的工作绩效有一定挂钩，因此社区居委会事实上在扮演网格工作监督员时可能会欠缺一定公正性。

2、外部监督方式不够透明

X街道对网格工作的监督主要依靠内部考核，而需要更为有效的外部监督。按照X街道的相关规定，理论上，群众发现网格员工作不认真履职等违规情况，可以通过到访或者电话联系X街道办举报或投诉，但是实践中，X街道办还欠缺一套较为成熟的处理这一类投诉事项的方案，导致群众举报或投诉之后有可能也并不能得到公开、透明的处理结果。且等待处理结果这个过程对于群众而言是耗时耗力的，不利于引导群众参与监督。除了对网格员的监督之外，在网格工作中，政府相关职能部门对网格员上报的网格事件处理情况也欠缺公开性、透明度。X街道的网格员有专门的微信公众平台、手机A PP，网格员输入自己的身份信息就能够登录并查看每日的完成任务详情等相关信息，但是群众目前尚并不能登录，更无法通过此途径了解到上报的网格事件以及事件的处理情况，也无法通过平台发表评论与看法。这种不透明的模式会使政府相关职能部门在处理上报的有效事件时效率不够高，不能及时处理已经被网格员发现的安全隐患，造成严重的后果。

四、进一步完善网格化服务管理质量的建议

（一）提升工作人员素质，保障网格化服务管理质量

除网格员之外，其他网格工作人员（包括后勤服务人员），也应当在上岗之前进行必要的职业培训。通过参与网格工作培训，了解网格工作的内容、意义以及发展方向等，可以加强网格后勤服务人员的素质，提升网格工作质量与效率，提升网格工作细则内容的科学性。除职业培训之外，还应整体加强网格队伍的道德素养，提升网格队伍的责任感。同时，可以采用全街道通知表扬的方式，对工作积极认真的工作人员进行嘉奖，提升网格工作人员的工作积极性和对工作的认同感。

（二）壮大专职网格员队伍，提升网格化服务管理效率

通过提升福利待遇、加强网格员职业规划以及拓宽网格员职业成长空间等方式吸纳人才加入到网格员工作队伍当中。在福利待遇方面，参照现有的基本薪资+计件的标准，根据三类网格员的工作性质以及工作强度等不同进行适当的区分，大力提升专职网格员薪资和福利待遇。在加强网格员职业规划方面，可打通网格员升职渠道，将优秀网格员作为X街道优秀储备人才，根据表现情况划分为一级、二级和三级网格员，并根据等级不同划分网格员所享受的福利待遇。通过壮大网格员队伍，增强网格工作的竞争性，以提升网格服务管理效率。

（三）建立健全多元监督机制，推动网格工作有序运行

1.完善网格化服务管理内部监督机制

首先，更改网格化服务管理工作内部考核主导单位。目前X街道网格化服务管理工作考核单位主要是社区居委会，但是根据网格工作的内容以及性质分析，仅社区居委会的考核不足以监督网格工作。笔者认为，网格工作的内部考核，可以效仿扶贫工作中实行的“交叉考核”方式。此处的“交叉考核”是指社区与社区之间，街道与街道之间进行交叉考核，也即由S区主导，并且建立由社区B考核社区A网格工作情况为主，街道C负责考核街道D的网格工作情况为辅的考核模式，并同时实行社区与社区之间，街道与街道之间的竞争机制。如此有利于提升网格工作监督的公正性，也有利于激励网格员认真履行职责。其次，提升网格化服务管理工作检查频率。人口众多，治安复杂等多种情况意味着X街道不能是普通的街道一样的考核标准，对于网格工作的考核同样如此。通过完善内部监督的方式解决现有考核频率过低、网格工作人员不足的现状，有助于提升网格工作人员的工作积极性，有效降低可能存在的懈怠、敷衍等工作态度的概率。

2.建立健全网格化服务管理线上监督机制

建立并完善网格工作线上监督机制对网格工作人员形成有力监督。X街道网格化服务管理工作应建立一个群众可视化、可参与的网上监督平台。在互联网时代，通过网络进行监管已经是国家职能部门管理公共事务的重要手段之一，群众通过网络对国家工作人员的监督也逐渐增加。通过线上平台，群众可以较为直观地感受到X街道网格化服务管理的情况，可以通过平台对网格化管理工作进行监督，同时也可以通过在线平台对网格工作提出意见，从而提升网格工作的积极性。目前，X街道联合某具有法律服务资质的网络平台公司，正在着力共同打造“社区大时代”A PP，以期发挥法治点对点、去中心化、柔性介入等优势，使群众可以通过A PP免费获取法律服务，也可通过完成部分任务兑换奖励，同时还可以在A PP平台上提出自己的意见，这是一个大胆、创新且有利于民生的创建。如果能够效仿“社区大时代”搭建一个类似的平台让群众可以多方参与网格工作，抑或是在“社区大时代”A PP平台上增加网格工作的版块，让所有群众都可以看到每天的工作情况，并且可以进入平台留言、提相关意见和建议，有助于提升群众监督的热情，同时也有助于提升网格工作人员的工作积极性。同时，建立网格工作线上平台，可以督促相关部门及时处理网格工作人员上报的事件，有助于解决实践中存在的、部分相关职能部门没有及时上报的问题。网格化工作的开展情况与辖区内每个住户的生活息息相关，与社会的稳定相关，通过群众监督、信息公开，不仅可以促使相关职能部门提升处理上报事件的效率，同时也可以防止内部因网格事件的处理而滋生腐败。“阳光是最好的防腐剂”，建立并逐渐完善线上监督机制，政府每天更新网格工作情况，方便群众及时了解网格工作情况，便于群众通过线上平台对网格工作进行监督反馈，提升网格化服务管理质量，给辖区内公民的人身财产安全带来更大的保障。