土地征收制度转型：一个合作研究范式

岳 红 举

(河南大学 经济学院，河南 开封475004)

国务院公布的《国家新型城镇化规划》(2014-2020年)提出，2020年要实现城镇化率从2013年的53.73%提高达到60%。由于国有建设土地存量有限，农村集体土地必将成为城市建设用地的唯一来源①。土地征收引发的社会矛盾，已经成为影响我国社会稳定发展的突出问题，更考验着国家的治理能力和治理体系，成为社会不平衡、不充分发展的焦点问题。

一、土地征收冲突模式亟待转换

针对土地征收的现实困境，一方面，多数学者站在失地农民角度，提出了完善失地农民土地权利、增强谈判能力、提高征收补偿标准等措施。诚然，这在一定程度上可以保障失地农民利益，限制地方政府在土地征收中的违法恣意。但这些建议往往片面强调集体土地的农业经济价值，忽视了我国农村集体土地已经成为生态价值和社会价值载体[1]的现实。绝对化的经济价值保障建议源于对西方土地征收制度普适性的片面夸大，极易脱离中国实际，势必冲击我国基本经济制度和政治制度，极易陷入法理混乱和实践混乱，而且产权私有化也并不是土地征收利益和谐分配的必然条件。另一方面，部分学者或是执着于对土地征收前提——公共利益——概念的纠缠，要求明确公共利益的边界；或是对地方政府介入土地市场、推动地方经济发展的推崇。前者不但与公共利益外延解释扩大的国际趋势不符，而且缺乏弹性的限定，在实践上难以操作[2]；后者则极易陷入市场经济发展“政府决定论”的老路。

从学理上和制度设计上加强土地征收利益两极主体的权利与义务，一定程度上能够使我们清楚地认识到问题的现状和困境，但这种先天的利益对立假设，忽略了地方政府和失地农民在长远利益上的一致性[3]，难以把握矛盾双方的统一利益，从而在理论上和实践上陷入类似于依靠自焚、暴力威胁、群体性事件等“以超强硬对抗强硬”来抗拒土地征收的恶性循环。从本质上讲，这是一种以冲突为视角的研究范式，是以个体主义的利益对立为假设，重在于存量利益分配，实践中往往导致只有输家或者只有赢家的两极分化利益分配格局。

以冲突为视角难以指导土地征收决策突破现实困境，亟须构建针对中国国情、解决中国问题并能够为中国土地征收决策理论提供指导意义的研究范式。正如英国历史学家、自由主义思想家阿克顿所言，“妥协是政治的灵魂”，谅解与妥协已经成为现代社会解决矛盾的根本方法之一[4]。以合作为视角来检视中国的土地征收决策便成为当下的突出议题。

二、土地征收合作模式的合理性基础

政府决策需要不同主体参与并提出各自论据，相互论理，只有在所有受到决策影响的主体同意之下，政府决策才具有合法性[5]。土地征收也必须经由众多失地农民和其他利益主体的共同参与获得合法性，进而确保土地征收成为限制国家权力滥用、保护农民及其他土地权益者的一种财产权保护制度[6]。

(一)合作模式契合了各个主体的利益诉求

以合作为视角检视土地征收决策，符合土地征收利益应当在多元化利益主体之间获得恰当平衡的要求。既然土地征收制度是以农村集体土地为征收对象，那么设计这种制度的逻辑起点就应该是保障土地征收相关主体的利益，尤其是众多失地农民的核心利益，具体还包括参与土地征收的地方政府、村级集体、建设用地单位以及其他间接受到土地征收影响的群体。

1.失地农民的利益。在目前的社会条件下，土地不仅是生产对象，还是农民赖以生存的根本②。土地征收不仅要补偿对于失地农民造成的直接损害，如土地所有权、承包经营权的失去，还应当包括由于被征收所造成的侵扰和重新安置等间接损失。如英国的土地征收补偿费用就包括三项：土地公开的市场价格、对土地被征收所造成侵扰的补偿和对土地被分割或其他影响的补偿。加拿大对土地征收的补偿包括四种：土地的市场价值、对土地的损害价值、对土地所有者的扰乱损害和重新安置损失。

2.地方政府的利益。在我国实行严格的耕地保护制度下，土地征收的增值收益是因为城镇化、工业化使农业用地与非农业用地收益率产生巨大差异造成，本质上源于公共资金投入、土地规划和土地用途管制。所以，国家，尤其是代表国家利益的地方政府的利益应该在增值利益分配中得到体现。而且，在分税制改革之后，中央财力的集中挤压着地方财政，而我国地方政府的经济职能已成为政府的常规职能，地方政府肩负经济发展、医疗、教育、环境、社会保障等事权责任，事权与财权不匹配，导致地方政府全面以土地征收、开发和出让作为新的支持地方财政和经济增长的主要来源[7]。从土地征收制度的实践来看，以土地收入为主的二元财政结构的形成虽然出现了土地征收利益分配的畸形发展，但也确实推动了经济进步，短期之内，不可能立即取消地方政府的利益分配[8]。

3.村级集体的利益。《村民委员会组织法》第八条赋予了村委会对于农村集体所有土地的管理权，土地征收需要经其同意并按照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，使土地补偿费归农村集体经济组织所有，但限于农村集体经济组织的缺乏和性质不明、边界不清，在现实实践中，土地补偿费往往异化为村委会所有。各省市的土地征收补偿费分配方案中均考虑了村委会在基层民主政治发展、公益事业建设方面的作用，一般在土地征收利益分配中按照20%-30%的比例分配给村委会。如河南省就规定，土地补偿费按照不低于80%的比例支付给本集体成员，20%归农村集体经济组织所有③。

4.其他利害关系人的利益。土地征收过程中还涉及建设用地申请者、本集体其他未失地农民、土地经营者等利害关系人。城镇化、工业化的发展离不开建设用地使用者，尤其是以营利为目标的企业组织，他们理应分享土地征收所带来的收益。另外，本集体内部其他土地未被征收的农民，他们也是集体土地的所有权人，决定着土地征收程序和利益分配方案，所以，在利益分配上，应予以考虑。而且，随着土地承包权与经营权的分离以及土地规模化经营方式的转变，土地流转加速进行，越来越多的集体土地经营者在面临土地征收时会受到利益侵扰，他们的利益也需要综合考虑。

(二)合作模式契合了政府决策的公共理性基础

以合作为视角检视土地征收决策，符合土地征收公共决策应该在各个土地利益相关者之间经由平等、民主的合作机制达成的现实需要。平等带来认同、民主拒绝排斥，对合情合理的利益诉求的认同，可以为公共决策找到内在情感和理智的支持点，民主协商使外在公共决策的内化获得主体基础。基于对自我利益和共同利益的维护，合作可以激发主体主动地认知、理解和执行公共决策，这正是合作研究范式所体现的基本内容。

一方面，农村土地集体所有权的公私交融性，呈现出一种有别于个人利益、政府利益的具有公共性、整体性的社会利益。正如布坎南和塔洛克所说：生活在同一时期、同一国家的每一个个体并不存在“共同意志”或者“公共利益”，唯一存在的利益是“参与社会选择的个体所具有的不同利益”[9]125。而且目前我国城中村改造、棚户区治理等连片开发项目中既有公共利益项目，又兼有经营性项目，如果严格按照公共利益作为土地征收的前提，在城镇化、工业化快速发展阶段则难以具体操作[10]。况且，现实中失地农民对于土地征收是否出于公共利益的关心总是会让位于对自己所得利益的关心。大部分征收纠纷的争议焦点并非征收的合理性和必要性，而是相关补偿标准的合理性和补偿到位的及时性等相对实际的利益问题。

另一方面，土地征收涉及失地农民的核心利益和其他利害关系人的直接利益或间接利益，片面强调某一主体利益最大化的冲突视角，既不符合土地征收制度理论本质，也漠视现代社会治理亟须的开放、包容、双向沟通、相互合作理念，还会激化土地征收各个利益主体之间的矛盾，从而陷入利益失衡与矛盾冲突的恶性循环。土地征收制度，是基于宪法所要保障的社会利益而产生的国家对于私权合法侵犯的制度，既承担着促进经济发展，又肩负着保障粮食安全职能，其立足于中国特色的政治体制和经济体制，具有国别性。所以，土地征收决策的改革和重构还应当立足于认同和尊重各个利益主体不同的利益诉求，经由民主协商、良性互动，共同推动决策制定和执行，这是其参与公共决策制定的权利，也是执行公共决策所必须履行的义务。

经由以上分析可以看出，基于中国国情出发所构建的土地征收决策制度，区别于西方社会土地征收性质和公共利益基础，呈现出特定的公私交融性和利益的多元性，土地征收的前提，与其说是基于公共利益，还不如说是基于土地“利益相关者”④的利益。以合作为视角检视土地征收决策的一个显著特征就是强调在土地征收这一公共决策制定和实施中，各个利益相关者的共同参与，经由平等与民主协商机制，在大量不同观点和充分信息的基础上自由交流，实现“公共理性”[11]。

三、合作模式下土地征收模式的重构

以合作视角重构土地征收模式，契合了政府决策的合法性基础，有助于实现公共理性。这就需要以利益交换为分析框架，以社会利益最大化为最终目标，重在增量利益分享，强调正和博弈，确保博弈结果至少没有输家。所以，土地征收决策制度的重构既强调国家公权力主体的自上而下、自内而外的决策草案发布，也有各个利益相关者对征收决策草案的知情、参与，还有对征地活动自下而上、自外而内的审议与监督，更强调各个利益相关者对于社会共同规则的平等遵守，因为，契约双方地位平等是契约发生的一个重要理论假定[12]3。

从规范角度而言，合作视角下的制度框架主要包括基本制度和保障制度以及依赖基本制度和保障制度所构建的协商式决策程序。

(一)合作模式的基本制度

基本制度主要是直接用于规范土地征收中各个利益相关者权利与义务的规则体系，主要包括以下几项。

1.协商制度。在对建设用地申请材料初步审查之后，由地方政府根据申请，确定行政部门代表、申请用地单位代表、村集体代表、失地农民代表、其他利害关系人等主体，在确定各个土地利益相关者都具有各自代表之后，组建协商委员会，公开选举召集人，确定会议议程、规则、责任制度等。此时，行政机关代表与其他每个代表地位都是平等的，都具有相同的权利和义务，并承担相应的责任，以一种平等的、开放的和互动的形式来沟通交流。

2.公告制度。在相互合作的征地模式下，土地征收要求各个利益相关者了解土地征收的具体内容和相关程序，这是保证他们能够顺利参与到征收活动并提出权利主张的基础，也有助于其参与到土地征收决策中来，制定出良好的征地方案并更好地遵从。地方政府、村集体、失地农民、建设用地申请者、本集体未失地农民、土地经营者等其他利害关系人都应当充分享有信息资源，可以自由查询关于土地征收的相关信息。在保障知情权的基础上，通过相互合作、平等协商等形式保障各自的知情权、参与权。对此，西方发达国家在土地征收中，相关法律都对公告制度作出了详细规定。英国规定土地征收公告需要在地方报纸上发布，并将公告送到所有与征地有关的农地所有人、租户、经营者等利害关系人。加拿大和澳大利亚的征地通知都以政府公报的形式发布。

3.三审制度。为保障各个土地利益相关者均能够自由获得土地征收信息，提出自己的权利主张并参与土地征收决策制定与执行过程，获得比较满意的共识，应当参照全国人大常委会审议法律案的三审制。第一次审议主要是行政机关根据建设用地申请单位的书面申请进行形式审查，主要包括征地材料是否齐备，用地单位资质，征地合理性、必要性等。必要时行政机关应当亲自调查。第二次审议主要是由各个土地征收利益相关者针对行政机关发布的征地公告展开审议，主要由协商委员会及时总结审议时大家达成的共识，记录争议焦点和主要问题。第三次审议主要是由各个利益相关者针对协商委员会总结的争议焦点和主要问题进行审议。地方政府应当尊重并执行经过三审制度达成的共识，如果涉及的问题经过三审制度还不能确定的，由地方政府告知异议者救济渠道，保障他们的救济权。这种制度也类似于美国、日本、英国等国在保护消费者权益和环境保护等领域多采用的普通公众代表之间的共识会议制度，又类似于公民论坛和公民陪审团[13]。

4.责任制度。传统征地模式下征地信息公开程度低，失地农民和其他土地利益相关者的知情权被漠视，失地农民经常是在征地公告时候才知道自己土地被征收，地方政府不告知也没有责任规定，所以，在实践中，地方政府往往绕开失地农民而直接与村集体签订征地协议。由于侵犯了失地农民利益，易导致群体性事件，并严重损害了地方政府威信。在合作模式中，地方政府、村集体、失地农民、建设用地单位等其他利害关系人的代表都将加入协商委员会，享有相应的权利、承担相应的义务，贯穿于土地征收和补偿程序全过程。如果地方政府、村集体在协商过程中存在隐瞒信息、滥用职权等违法行为的，可以追究其相应的行政责任和法律责任；如果失地农民、建设用地单位和其他利害关系人在协商参与过程中隐瞒信息、提供虚假信息或者不按照规定参加协商等，则承担取消资格、减少财产等责任。

(二)合作模式的保障制度

在合作视角下，为保障各个利益相关者能够在征地活动中平等博弈，并能够科学高效地参与到土地征收决策和安置补偿方案制定与实施活动中，可以采用以下相应保障制度。

1.听证会制度。土地征收涉及诸多价值性判断事项，具有争议性、不确定性。例如，目前我国没有形成统一的土地市场，土地价格难以确定，而且公共利益的认定本就是世界性难题。从实践来看，美国针对公共利益的认定形式是召开听证会，召集涉及土地征收的利益相关人和专家展开争论，并邀请新闻媒体公开报道。德国规定，对于土地征收中公共利益的认定不能由行政机关决定，而应符合比例原则，经由听证会的形式进行确认。从理论上看，发达国家在听证会制度上普遍遵守正当程序原则，体现行政机关的中立性和利益相关者之间的对等性、参与性和自治性。

2.公共经费制度。协商委员会是各个利害关系人选出的代表各自利益的自治组织，在土地征收、补偿安置过程中，需要履行公告、召集、协商、讨论、反馈以及召开听证会、聘请独立的第三方评估机构等相应职责。他们虽然具有各自自身的和其所代表的群体的利益，但其本质是为所有利益相关者服务，确保土地征收顺利进行，所以，协商委员会成员的劳务报酬和相应的经费开支应当从土地出让金中列支，这样才能保证其独立性。

(三)协商式征收程序

合作视角下的土地征收模式，尊重每一个土地利益相关者的正当权利，平等参与、民主协商。每一个利益相关者既是土地征收制度决策的权利人，也是义务承担者，共同推进土地征收与补偿安置制度。质言之，依赖于基本制度和保障制度所构建的协商式决策程序贯穿于土地征收制度运行的各个环节。

1.拟征地公告。当需要用地的建设单位向地方政府提出征地需要的时候，经过政府机关初步形式审查后，应当由后者通过行政机关公报、官方网站或者媒体向被征地农民、村级集体发布通告，告知土地征收的用地单位、用途、性质、征地数量、征地方位、征地准备情况以及征地合理性、补偿方案、法律依据等信息，初步设立咨询机构，收集失地农民、村集体、其他利害关系人的征地意见，待建立协商委员会后将收集的意见一并移交。

2.组建协商委员会。由地方政府协调，确定行政部门代表、用地单位代表、村集体代表、失地农民代表、其他利害关系人等主体，组建协商委员会，公开选举召集人，确定会议议程、规则、责任制度等。

3.形成征地、补偿方案草案。协商委员会对前期收集到的意见汇总整理，建立双向反馈机制。罗列有针对性的争议焦点和主要问题，可以让不同意见的利益相关者公开辩论、互相对质，对于已经达成的共识简要总结，形成案卷。协商委员会也可经由入户做思想工作、鼓励农民土地置换等形式减少征地阻力。尽最大可能在同意征地与不同意征地的农民之间达成一致，最后在达成共识后形成征地和补偿方案草案。

4.草案公示与再审议。协商委员会需要将征地和补偿方案草案送至各个利益相关者手中，再次征求他们的意见。有义务向他们公开协商委员会的陈述和意见，受理和解答各个利益相关者的提问，本次主要对于草案中具有较大争议的问题展开争论。对于争议较大的问题，应当通过全体利害关系人大会投票或者召开听证会等形式展开讨论，而且他们通过的决议具有决定性，协商委员会必须予以尊重。为确保会议能消除对立、凝聚共识，应当邀请持有不同意见或者观点的利害关系人参加，适当时候通过新闻媒体等形式公开会议情况。

5.确定征地和补偿方案。在经过多轮的意见碰撞和沟通之后，协商委员会应当在草案三次审议、修改的基础上最终确定征地和补偿方案，并经由地方电视台、广播、报纸、网站等媒体向社会公开，还应当将征地方案、补偿方案送达每一个利益相关者，告知其享有的权利、救济渠道。

6.争议裁决。在协商式征收程序无法解决双方利益冲突的前提下，作为最后司法裁决的行政复议和诉讼制度要承担起兜底责任，充分保障各个利害关系人的知情权、参与权和救济权。破除封闭式的自上而下、自内而外、缺乏监管的土地征收制度，确保征地与补偿程序全过程、全开放，双向沟通，形成增强互信、相互监督、共同决策、共担责任的规则体系和征地流程。

四、结语

以合作为视角来构建土地征收模式，契合了现代政府治理理念，体现了利益主体平等化、利益多元化和治理民主化，可以有效避免传统政府决策主体一元化、自上而下和个别领导专断等弊端。平等参与和民主协商，共同推动政府决策制定与执行，这既是政府治理民主化的表现，也是政府治理现代化的本质特征[14]。

党的十九大报告明确提出，当前社会的主要矛盾在于发展的不平衡、不充分难以满足人民日益增长的美好生活需要。中国特色社会主义新时代的社会主要矛盾为我们理解和构建新型土地征收制度提供了全新的视角。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还提出了建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，这就势必要求我们结合中国城镇化、工业化发展的实际，立足国情，尊重和认可各个土地利益相关者的合理诉求，构建起以合作为视角的共同参与、协商共赢的土地征收制度。

注释：

①我国《土地管理法》第43条规定：除了建设乡镇企业、村民住宅和乡( 镇) 村公共设施、公益事业这四种情况外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，即进行城市化和现代工商业建设，只能申请国有土地。在实践中，部分地区也有通过将城市周边的农村整体性地进行身份转换，纳入到城市管理中，但从城镇化发展轨迹看，国有建设用地还应该源于农村的城镇化，这就要求从经济利益和社会利益的角度综合考虑土地增值利益分配问题。

②笔者认为，目前在城乡二元体制下，集体土地为农民提供基本的生存保障和就业机会，并确保土地保值、增值和子孙继承。虽然城镇化、工业化提高了进城务工机会，也提高了农民收入，但土地依然是他们的最后保障和根本利益，这一点完全可以从经济萧条时农民工“返乡潮”现象得出。

③《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(豫政办[2006]50号)第2条规定：已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的，其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户，其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的，其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户，其余部分平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。未承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的，其土地补偿费以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员，其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的，其土地补偿费要全部平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。

④“利益相关者”概念本属于企业管理理论，经由美国学者弗里曼重新定义之后，包含了所有权、经济依赖性和社会利益三个要素，本质上是指那些承担着决策任务且与决策风险有着利害关系的人。参见弗里曼《战略管理——利益相关者方法》，王艳华、梁豪译，上海译文出版社2006年版,第3-5页。