新时代催生养老服务新要求

•民盟中 央副主席、中国社会保障学会会长 郑功成

我们已经走进了新时代。对于养老服务业发展而言，必须关注新的时代背景的发展变化。

一、新时代对养老服务业发展的三大要求

新时代的国家发展在全面升级，这就是从站起来到富起来再到强起来的时代，是健步向现代化强国全面迈进的时代；新时代的民生诉求也在全面升级，它早已超越了改革开放初期解决全民温饱问题的发展阶段，而是在进入全面小康社会后满足人民对美好生活需要并追求人的全面发展的时代。新时代对养老服务发展的新要求，应当包括：

（一）努力增加养老服务的供给量，不断满足老年人对养老服务的需求。中国的老龄化有着自己的显著特点，就是速度快、规模大，同时还伴随着少子化、高龄化、空巢化、家庭结构小型化和家庭保障功能快速弱化等现象。数据表明，我国1999年60岁及以上人口占总人口的10%，进入了老龄社会，到2017年底快速提高到了17.3%；65岁及以上人口在2000年占总人口的7%，2017年底提高到了11.4%。2017年底60岁及以上人口达2.41亿人，65岁及以上人口达1.58亿人。2017年60岁以上人口增长首次超过了1000万人。如此大规模、快速度的老龄化，为人类社会迄今所罕见，而养老服务的发展却非常滞后，养老机构的床位数量仅数百万张，立足社区的居家养老服务供给更加不足。因此，基于当前养老服务业发展的现状，新时代要求加快全面发展养老服务业，而迅速增加养老服务的供给总量无疑是必要且紧迫之举。

（二）尽快提高养老服务的质量，并使之符合社会发展进步的客观要求。尽管时代发生了巨大变化，老年人仍会选择居家养老，只是由于家庭结构小型化与保障服务功能大幅度下降，越来越多的老年人随着年龄增高和生活自理能力的减弱，因得不到相应的社会服务而陷入生活困境。因此，无论是从新时代的社会发展进步要求出发，还是从老年群体及其亲属的内在要求出发，均需要将不断提高养老服务的质量摆到特别重要的位置。

（三）构建适合国情的养老服务政策体系，为所有人提供养老服务的稳定预期。社会发展变迁必然带来家庭结构变迁，中国式的家庭养老越来越难以为继，引入西方社会化养老方式势在必行，但这个引入的过程最好是渐进的，它不可能像中国的人口老龄化加速度行进，因为人们的观念、思维与行为方式以及社交网络等等均只能在渐进中加以改造并做出与时代发展相适应的演变。因此，中国的养老服务政策必须是在尊重现实国情与文化伦理的基础上，采取中西结合并以中为主的方略，它应当以得到老年人的广泛认同为条件，并能够为所有老年人提供稳定的安全预期。

二、新时代养老服务的五大发展趋势

时代发展变化给养老服务发展带来的既有背景与环境条件的变化，也会有价值取向、治理模式等的变化。基于这些变化，新时代的养老服务发展将呈现出如下一些发展趋势：

（一）在需求方面，从解除老年人的生活后顾之忧必定发展到要求维护老年人的体面与尊严。家庭结构的变迁和人口高流动性所带来的家庭照顾日益不足，使社会化养老服务成为新时代越来越多老年人的选项，进而使养老服务从家庭内部事务转化成为社会公共事务，老年人能否享受体面而有尊严的晚年生活照顾，日益成为老年人群体乃至公众关切的重大议题。因此，新时代的养老服务发展目标，将不可能再停留在帮助有需要的老年人解决生活后顾之忧上，而是需要提升到能够切实维护老年人享有体面而有尊严的晚年生活上，这种发展目标的提升，要求政策体系、服务方式、服务标准等做出相应调整和完善。

（二）在供给方面，从追求养老服务供给数量增长必定发展到结构优化与质量提升。“十二五”“十三五”期间，国家重视机构养老的发展，社会资本也保持了对养老机构投入的热情，全国养老机构与床位数量增长很快，现在各地仍然定有明确的养老服务供给数量增长目标，这与老年人口快速增长及其对养老服务需求的快速增长在总体上是相一致的，但“一床难求”与“床位闲置率居高不下”并存的现实格局，揭示了养老服务供求脱节与供给结构不良问题；同时，各地层出不穷的养老机构服务质量不良案例，则表明仅有数量增长而无质量提升的养老服务是不值得公众信任的，它是构成大众担忧与老年人群体焦虑的重要影响因素。因此，在养老服务供给方面，迫切需要将结构优化与质量提升摆在首位，而做好老年人需求的扎实调查并以此为依据规划养老服务设施布局，同时通过强化养老服务的标准设置、考评机制与监管措施来促使服务质量稳步提升，无疑是发展新时代养老服务业的必由之路。

（三）在政策思路方面，从单线条行动必定发展到统筹规划、多元并举、相互融合。合理的取向应当是统筹规划、多元并举且相互融合。首先，需要打破老年人群体等级森严的政策界限，以所有老年人作为社会养老服务的对象；其次，打破官民分割、公益性与营利性分割的界限，走向官民融合、公益性与营利性相融合，以便更充分地调动民间资源，并使政府公共资源更好地发挥出主导作用；再次，打破不同养老机构界限森严的壁垒，立足社区发展多元混合型养老设施。

（四）在制度框架方面，从单一层次制度安排必定发展到多层次制度安排。调整现行制度安排，将重点放在需要机构护理或者日间照料的老年人群体身上；在制度安排方面，还需要与家庭政策等有机结合，因为居家养老是主流，面向家庭的社会政策需要将养老服务的家庭供给考虑在内，并使相关制度安排有利于维护和促进家庭养老传统。

（五）在发展规划方面，从以行政区划为依据转变为适应人口流动变化规律来满足养老服务需要。我国的养老服务政策往往与行政区划紧密地结合在一起，但人口的高流动性与人户分离现象的日益普遍化，养老服务如果继续采取简单的按行政区划进行规划并配置资源的做法，必然出现供求脱节现象。比如，乡村人口向城市流动是必然趋势，对城市养老服务设施的需求必定持续高涨，而乡村的养老服务需求同样会因人口的高流动性而呈现出不同的格局，迫切需要打破行政区划来布局养老服务设施，特别是乡村社区不宜再按一村一乡来规划，而是需要按照人口流动变化规律来谋划养老服务的未来发展。在这方面，我们显然还缺乏相应的观念与意识，但必须强化这种意识，因为养老服务的发展必须以适应人口流动变化规律为条件，唯有如此，才能真正步入供需平衡、长足发展的新境界。