合宪性审查制度与备案审查制度之比较

许丽英 张建文

（1.中共黑龙江省委党校；2.黑龙江建文律师事务所 黑龙江哈尔滨 150080）

一、合宪性审查制度与备案审查制度的密切联系

（一）合宪性审查制度与备案审查制度来源具有同一性。合宪性审查与备案审查制度都来源于党的主张。党的十九大报告指出，“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”党的十八届三中全会提出：“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。党的十八届四中全会提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”由此可见，合宪性审查与备案审查制度来源都是党的主张，都是党中央的部署。

（二）合宪性审查制度与备案审查制度标准具有同一性。在我国法律规范体系中，不同的规范性文件制定的机关不同，效力也不同，其中上位法高于下位法。我国《宪法》规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第六十二条规定：“全国人民代表大会监督宪法的实施。改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”“全国人民代表大会常务委员会全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施。撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”由此可见，合宪性审查制度与备案审查制度的最终标准都应该是宪法。在立法工作中，因为行政法规是国务院制定的，地方性法规是地方权力机关制定的，最高人民法院和最高人民检察院作出的解释均属于司法机关的司法解释，这些规范性文件都不是国家最高权力机关及常设机关制定的。如果下位法与其上位法内容而相抵触的进行合法性审查比较容易，但对“法律”进行合宪性审查却有一定难度，可无论是对基本法律或基本法以外法律的审查，其审查的最终标准或依据都是宪法。

（三）合宪性审查制度与备案审查制度的直接目的具有共同性。目前法律规定备案审查制度除包括备案外，还包括审查和纠正。备案是规范性文件的制定机关在法定的时间内将规范性文件报送法定机关进行备案；审查是接受备案机关根据法定权限对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查；纠正是法定的机关依照规定的程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销。从目前推进合宪性审查制度的目的看，合宪性审查对规范性文件备案不是主要任务，纠正和审查才是主要目的。而要纠正就必须要审查，尤其按照法律规定有权主体提出合宪性审查时首先就涉及“审查”问题。由此可见，合宪性审查制度与备案审查制度都包括审查的内容，并且其目的都是按照规定的程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销。

（四）合宪性审查制度与备案审查制度的模式具有同一性。这里，模式具有同一性并不是指两者的模式完全统一，而是指基本模式是统一的。纵观全球，违宪审查包括三种模式：第一种方式以司法机关即法院行使监督权的模式；第二种方式由专门机关对宪法进行监督审查，此专门机关与国家最高权力机关平级，由专门委员会对宪法进行监督审查；第三种方式是由立法机关行使违宪审查权，对其所制定的宪法进行监督审查。笔者认为，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其根本性就在于无论何时都不容改变。2018年我国修改后的宪法明确规定，“一府、一委、两院”对人大负责，受人大监督。既然如此，三权分立国家由司法机关行使监督权的模式，以及由专门机关对宪法进行监督审查的模式均不适合我国。按照立法法、监督法等法律规定，我国的备案审查制度已经明显体现出采用的是立法模式。据报道，2018年2月8日，全国人大常务委员会首次对违法文件以“督办函”的形式修改、废止相关条例。目前，十三届全国人大已将原有法律委员会更名为宪法法律委员会，这意味着我国合宪性审查制度与备案审查制度一样都采取立法模式。

有学者认为，合宪性审查与违宪性审查只是提法不同，但其实质是一样的。笔者认为，尽管“合宪”与“违宪”的词义基本相同，但并不意味着两者完全相同。“合宪”与“违宪”的语义程度不一样，强调的侧重点也不同。宪法是国家的根本大法，宪法的原则性致使行政法规、地方性法规、司法解释等内容有时不一定符合宪法精神，造成不符合宪法的原因既有主观因素，也有客观因素；而违背宪法在程度上更偏重于主观方面的原因。我国是中国特色社会主义国家，国家一切权力属于人民。法律、行政法规、地方性法规、司法解释制定的宗旨都是为了使宪法得到有效实施。而且这些规范性文件在法条中都载明是依据宪法制定的，同时社会主义法制统一原则也决定了不存在也不可能存在其有意“违宪”的问题。如国家赔偿法规定：“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”既然法律、行政法规、地方性法规、司法解释等都是依据宪法制定的，尤其是宪法法律又都是最高权力机关制定的，在这种情况下就更不存在有意“违宪”的问题。因此，“违宪审查”一词并不适合在我国规范性文件中出现或使用。

二、合宪性审查制度与备案审查制度的区别

（一）合宪性审查制度与备案审查制度的宗旨不同。合宪性审查制度的宗旨是为了维护宪法的权威性，而备案审查制度主要是维护法的统一性。从合宪性审查制度的范围看，合宪性审查是将所有的规范性文件与宪法相对比，审查其是否符合宪法的规定，在本性、特性或作用上是否与宪法一致，是否与宪法规定的内容相吻合；而原有的备案审查制度，不仅要审查行政法规、地方性法规、法律解释的合宪性问题，而且首先考虑的是上述规范性文件的合法性问题，以保证社会主义法制的统一。

（二）合宪性审查制度与备案审查制度的范围不同。从国家法律规范的效力地位看，宪法具有最高的法律地位和法律效力，其他所有规范性文件都不得与宪法相抵触，而合宪性审查的范围包括法律。按照立法法等法律规定，备案审查主要针对的是对行政法规、地方性法规、法律解释是否合法进行审查，而并非法律。2017年12月24日，十二届全国人大常委会第31次会议首次听取了全国人大法律工作委员会备案审查室自成立以来第一次工作汇报，汇报中涉及的“著名商标”“超生开除”撤销地方性法规的建议，都属于合法性审查。由此可见，备案审查不包括法律。另外，在依法治国与依规治党共同推进、一体建设的新形势下，笔者认为，我国的合宪性审查除了包括国家法律规范体系的相关组成部分外，还应包括党内法规规范体系的所有组成部分。

（三）合宪性审查制度与备案审查制度的主体层级有所不同。2018年全国人大常委会宪法法律工作委员会现已成立，并开始研究推进下一步合宪性审查工作。而合宪性审查制度与与原有承担备案审查工作的全国人大法律工作委员会备案审查室的机构级别不一样。法律工作委员会更名为宪法法律工作委员会，并承担合宪性审查职能意味着对备案审查工作的“全面升级”。因为，宪法法律工作委员会是全国人大常委会的专门委员会之一，但备案审查室是只是全国人大法律工作委员会的下设机构，不是专门委员会。成立专门委员会推进合宪性审查工作是以习近平同志为核心的党中央为维护宪法权威，加强宪法实施的一个重大部署，也是新时代中国特色社会主义法治实践的重大举措，具有鲜明的时代特征。

（四）合宪性审查制度与备案审查制度的启动程序略有不同。在学界，有的学者认为，目前我国的备案审查从性质看基本是依职权行为，不存在依申请而提起备案审查的情况，即不存在普通公民依申请启动行政法规、地方性法规、司法解释等“备案”程序的情况。的确，备案与审查工作是有区别的，不应将两者混为一谈。笔者认为，备案审查既包括备案也应包括审查。而审查既可以依职权启动，也可以依申请启动。从2004年全国人大法工委法规备案审查室成立以来，其依职权、依申请对行政法规、地方性法规、法律解释进行审查的情况均存在。而合宪性审查制度无论是从字面看还是从实质看其侧重点都在于审查。也就是说，备案审查制度重点在于解决备案问题，多数情况下是审查机构自己审查，并带有很大的协商性；而合宪性审查带有较强的对抗性，往往是公民、其他组织为主导，进而启动审查程序，进而得到宪法救济。