公共危机治理中的政府公共关系问题分析

（哈尔滨学院，哈尔滨 黑龙江150086）

简单说来，公共危机是指公共领域中突然发生的、非常态的、让人措手不及的事件或情境，从重大的自然环境事件，到事故灾难、公共卫生事件，再到公共安全问题，等等不一而足。公共危机危害极大，不仅会给人民的生命财产安全带来危害，而且还会扰乱社会秩序，影响社会稳定。当前我国公共危机事件频繁发生，对此，党中央非常重视，党的十九大报告中明确强调，“特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”[1]。预防、治理公共危机人人有责，其中作为最重要的治理主体，政府更是责无旁贷，其公共关系水平直接影响着公共危机治理的效度，需要我们认真探讨。

一、政府公共关系及其对公共危机治理的积极意义

公共关系是个“舶来品”，来自英语“Public Relations”。随着历史的发展，“Public Affairs”、“Public Communication”也译作“公共关系”。不论是哪个英语短语，都有一个共通的词汇“Public”，其基本意思是“公开”、“公众”。由此,公共关系的本源含义就是“告诉公众”，“向公众公开”。基于此，政府进行公共关系，一方面符合马克思主义的唯物史观，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”[2]；同时也反映了政府与公民之间的委托-代理关系；另一方面确保了公民的知情权，为公民参与权的落实提供了充分的保障，因为没有政府的公共关系，没有公民的知情，就没有公民的充分参与，以及公共危机的有效治理。

长期以来，对于政府公共关系，学术界存有两种基本的认识：一种是“关系说”，认为政府公共关系是一种特殊的关系状态，比如，王兴顺在《政府公共关系概述》中认为，“从本质上讲，所谓政府公共关系就是指政府机构与其内外社会公众之间的一种联系状态”[3]；另一种是“活动说”，认为政府公共关系是一种活动或过程。比如，唐钧在《政府公共关系》中认为，“政府公共关系是指政府与社会和公众的良性互动，以塑造良好形象，最大限度地争取公众对政府工作的理解和支持”[4]。本文作者从论证的需要出发，则认为，所谓政府公共关系，是指政府通过信息的传递与交流，实现与社会机构、组织以及民众之间的双向沟通，借以争取其信赖与支持，最终实现预期政府管理目标的活动和过程。作为来源于社会，而又高于社会的组织，无论其是否认识到，政府缓和矛盾、解决矛盾的立场没有变，政府的所有活动和形象展示，无不在体现着政府公共关系。

与其他组织的公共关系相比，政府公共关系具有明显的特点：一是它的行为主体权威性。运用该种公共关系的主体是政府，它提供公共服务、公共产品，维持社会的和谐稳定，行使国家行政权力，是最重要的社会管理主体，具有他社会机构、团体和组织所不可能拥有的权威性。二是它的行为结果公益性。“政府公共关系工作的目的与别的社会组织明显不同，主要表现在对公共利益的体现和关注方面，政府公共关系活动的视野更加博大、全面。其他社会机构、组织进行公共关系活动也考虑活动的公益性，但社会整体利益不是他们直接追求的目标，而是他们实现各自目的需要考虑的前提，和不可冒犯的原则。”[5]这就看出，政府公共关系活动是以维护社会公共利益和赢得民众信任和支持为原则的，它既不能只顾政府自己的利益，也不能像其他的组织那样，追求除了社会利益之外的私人利益。三是它的全体公众参与性。由政府公共关系的内涵可以看出，政府公共关系主要是政府与民众进行双向沟通从而获得民众的信任和支持以进行管理活动，可以说，政府公共关系的目的是协调好政府与社会公众的关系，这就离不开社会全体民众的参与。

“政府与民众之间的沟通很重要，没有必要的沟通，民众不知道政府的规划目标与为此所作出怎样的努力，政府也不知道民众所想，更不可能及时回应，便利了谣言的肆虐。”[6]政府公共关系对于公共危机的治理有着明显的积极意义。

它可以提升政府形象，增强政府凝聚力。公共危机的突发性、紧急性和它的强大的破坏性，会给社会群众带来极大的冲击感和恐惧感，民众可能会因对相关信息的不知情而对政府误解和不满，损害政府的形象。在危机治理过程中，政府的公共关系活动，如公开危机信息、与群众的信息沟通等，都能让群众了解掌握危机的相关信息，这样既可以有效安抚群众因为不知情而带来的恐慌，使社会公众信任政府，又可以有效支持、配合政府的相关安排，增强政府的凝聚力，防止事件恶化，从而有效地促进危机事件的解决。

它可以有效提升政府公共危机治理的效度。国际公共关系协会认为：“公共关系是分析趋势，预测结果，为组织领导提供决策咨询，执行既有利于组织又有利于公众的行动计划的艺术和科学。”[7]公共危机治理效度的提升，最关键的是政府能够作出针对危机的正确的、科学的决策，而这种决策的重要前提就是政府能够第一时间了解情况。良好的政府公共关系能够增进政府与民众的互动，既便于政府及时从当事民众那里了解情况，并多方听取建议，为科学决策提供帮助，又有利于广大民众及时了解政府的努力状况和程度，作出配合政府的各种行为，推动危机的及时处理，进而减少损失、提升治理效果。

二、当前公共危机治理中政府公共关系存在的问题

我国对政府公共关系的研究兴起于上个世纪九十年代。二十多年来，我国政府通过一次又一次应对重大危机事件，积累了相当丰富的经验，在政府公共关系领域取得了相当大的进步，但围绕公共危机的治理，我国政府公共关系仍然存在一些问题。

第一，政府人员的公共关系意识不够，应对危机的综合素养不足。一方面，部分政府官员的政府公共关系意识欠缺。他们单纯地将公共关系理解为吃饭拉关系，在公共危机处理过程中认为不需要和外界交流，凭自己的主观臆断进行决策，这往往导致错过公共危机解决的最佳时机。此外，因为他们的危机公关意识差而轻视特定公共部门的建构，或对已有部门进行任务变更，导致在公共危机出现后，缺乏专业的危机处理人员。由于这些人员没有系统地学习和掌握公共关系理论，缺少应对危机的实践经验，往往会因为协调、指挥不当等耽误危机的解决。另一方面，部分政府官员缺少公共关系技巧。他们在公共危机发生后，因为各方面利益的考量或其他因素的干扰，下意识的想法往往是封锁消息，不想让危机信息传递出去，喜欢采取隐瞒和私了的方式解决危机，但这将不仅解决不了危机，反而会使危机恶化。部分官员不仅没有专业的公关技巧，更是忽视媒体在信息传递中的重要作用。在公共危机处理中，如果政府不能准确有效地将危机信息传递给民众，不与广大民众进行沟通，一味地想单方地解决问题，这很容易使得公众对政府信息透明化和危机处理的能力产生怀疑，有损政府形象。

第二，政府管理机构权责不清，合作意识薄弱。如今，我国政府建立了一些危机公关管理机构，但设置并不集中，呈分散状态，划分的职责也不清晰，很难使政府高效地处理公共危机。由于政府危机管理机构权责定位不清，往往会出现在公共危机发生后各部门互相推诿、各自为政的情形，导致政府应对危机的被动局面。缺少合作意识，不能团结一致应对危机，都不想担负危机处理的责任，这将直接影响政府公共关系工作效率，给公共危机的治理带来阻碍。除此之外，还有政府问责不清的问题。在公共危机后，我国对政府的责任追究、问责很不到位。由于政府各个机构的权力范围存在划分不明确的情况，往往导致危机之后出现分不清事情由谁来管的问题，这样一来，追究责任当然也就有了难度，拉扯不清，最终是民众利益受到损害。

第三，信息传递的沟通机制不健全。在处理公共危机的过程中，我国政府公共关系信息传递沟通机制不健全主要表现在：一是决策者获得危机信息较为缓慢，常有因为信息获得慢而延误最佳决策时间的现象发生；二是向社会公众传递危机信息渠道较为单一，并且没有全面了解到公众需求，没有得到有效反馈。我国政府内部旧的信息传递沟通模式主要还是层层汇报的方式：下级上报，上级获得。公共危机具有突发性和破坏性，制定公共危机应对决策需要迅速和准确，时间在这个过程中异常宝贵，不能耗费太长时间。但是，由于危机信息的这种层层上报审批，需要较长时间来处理，这比较容易错过最佳决策时间。比如，“非典”发生初期，广东多家医院就发现医务人员因接触病人而大面积感染，有关知情部门对“非典”疾病信息不仅不向公众公布，反而有意封锁消息。尽管正常的信息发布渠道被阻断，但随着病情的蔓延，手机短信、小道消息和网上谣言却不胫而走，弄得人心惶惶。由于信息沟通机制的这种不完善，造成公众信息反馈不及时，政府处理危机的意见也不能准确及时传达到公众中去，延误处置的时机将成为必然。

第四，政府危机公关预警系统不完善。“由于公共危机意识的相对缺乏，我国应对公共危机的配套措施包括预警体系很不完善，没有一个专业的、常设的公共危机紧急事务处理部门，因而不能够对危机事件进行全面的、宏观的了解和把握。”[8]公共危机事件具有突发性、紧迫性、破坏性等特点，要求政府在第一时间发出警报信息，采取合理的预警防治方案，但回顾以往我国政府对于公共危机的处理，可以看出，政府危机公关的预警系统并不完善。“2011年3月，因为日本核电站泄漏事故，我国江苏、浙江、广东等各大省市均出现抢购‘碘盐’之风，多地甚至出现脱销现象”[9]，这给我国社会秩序和公众的经济生活造成巨大破坏。尽管政府采取了紧急预案，但由于缺乏灵敏、有效的专业预警检测系统，也不具备完整的预警分析评估网络，政府缺少完整统一的预案管理网络，没有把信息有效地传递给民众。因此，政府虽采取了有关措施稳定民众和控制物价的过大浮动，但还是出现抢购食盐的热潮。危机预警系统是一个非常复杂的系统，它涉及社会的各个方面，甚至直接关系到社会的每位公众，建立科学的危机预警系统是促进危机快速高效治理的关键环节。

三、提升公共危机治理中政府公共关系水平的措施建议

公共危机的危害极大，并且又非常突然，需要我们认真应对。在此过程中，政府是治理的最重要的主体，它的公共关系水平不仅对危机治理的效果有极大助益，而且也为其他主体，尤其是民众的参与提供了信息和方向。鉴于当前政府公共关系存在的不足和问题，我们需要从危机治理的实际出发，探讨行之有效的提升措施。

第一，强化政府的危机公关意识，提高危机公关能力。要想提升公共关系水平，政府首先就需要有充分的公关意识和意愿，要改变过去那种将公共关系简单化的思路，要意识到公共关系不是简单的拉关系、套近乎，它更集中地体现为一种责任。政府是人民的政府，是为人民服务的，政府的一举一动既事关人民的利益，也体现政府的形象。面对当前社会公共危机频发的现实，政府不可能无动于衷，也无法无动于衷。在责任意识、公关意识装在心头的同时，政府也需要切实提高危机公关的能力，一方面要加强政府内部工作人员的公关素质教育，通过理论课程的学习和实践的锻炼，使他们学习到面临危机时应采取何种公关措施，不至于到了危急关头而无从下手；另一方面要设身处地，深入实践，在实践中锻炼政府工作人员，密切联系公众，加强和公众的沟通，在群众中开展工作，做到以社会全体利益为出发点和落脚点。

第二，探索并建立行之有效的沟通机制。这主要包括两方面内容，一是确保政府各个部门之间信息的有效传递；二是保证政府和民众之间信息畅通，确保公众的知情权。要改革条块分割的行政模式，就要提高政府信息层级汇报水平，明确危机信息的整理和分类以及汇报方式，这样才能做到快速准确地将信息传递到决策者那里。“同时不能单纯地以危机时期的结果来衡量官员的政绩，应以政府官员在危机时期的工作表现、能力作为评价政绩的一个主要指标，而不仅仅以结果来评判。”[10]另外，要推动信息传递的透明化，坚决避免对危机信息的遮掩现象。在危机发生后，政府要通过一系列方式向公众传递危机信息，如发布政府通告、召开新闻记者发布会，同时注意发挥媒体作用，要通过大众媒体和公众进行互动与交流。如今是新媒体、大数据时代，要将网络等新兴媒体运用到政府的公共关系沟通活动中去。“互联网呈现和承纳了现代社会最重要、最显著的那些二元悖论……它在对话中生长。”[11]政府要运用网络传递危机信息，不能封锁信息，要保证危机信息的及时性、准确性和时效性，要懂得和媒体合作，加强信息沟通。

第三，厘清政府内部各机构的权责关系，强化行政问责。政府要成立常设性的公共危机管理部门，更要完善危机事件问责制。在治理重大危机时，政府要落实相应管理机构所承担的行政责任。公共危机也有多种类型，囿于专业和职权范围的限制，每种公共危机的治理不是所有部门都擅长的，要确保每种危机出现后的管理主体。政府必须明确规定：在公共危机发生后，不同种类的危机所对应的管理主体、管理主体的权限范围；对于有关部门因没有采取相应的处置措施而导致危机事件恶化所承担的责任。同时，政府各管理机构应加强合作，培养合作意识，在公共危机发生时，协调好各部门职责。由于公共危机治理涉及不同的客体和机构，会因为协调沟通出现问题而达不成一致意见，而使危机严重化。所以需要协调好各机构职责，明确责任权限，加强合作，高效处理，不能使公共危机负面影响扩大化。完善问责机制、加强合作意识是政府高效治理危机的有力保证。

第四，建立完善的危机预警机制。运用政府公共关系预测、防范、解决公共危机的前提是要有一套科学完备的危机预警机制。完善的危机预警机制要做到广泛地收集信息、评估和传递信息；科学地监测危机相关情况，摸清危机发展下去的规律；制定出科学、完备的危机处理预案等。首先，政府可以建立由专业的信息收集、分析人员和专家组成的危机信息收集与评估部门，对所汇总的危机信息进行分析和评测，科学预测出危机的发展趋势和带来的影响，并通过商场、街道、小区等人流多的地方设置信息电子屏，或通过微信、微博客户端及时发布相关危机信息，让大众对公共危机做到心中有数。同时，要完善危机监测体系，充分运用现代科学手段建立严密的检测体系，如卫星遥感监测、GPS定位等，并把所监测的信息科学分析后上报给决策部门，以便于科学决策。然后，要制定出科学的、可操作的危机预案，切实根据危机发生地区的人员、地域等各个方面的实际情况做出合理的预案，尤其要注意根据社会的变化情况及时评测、制定和完善，不能出现操作性不高的防治方案，这样只会耽误危机的处理进程。

总之，对于政府来讲，公共关系是其一项重要工作，政府不仅要为民众工作，努力维护民众的利益，也需要让民众知晓、了解政府是如何决策、如何去努力的。这在公共危机治理过程中尤其如此。公共危机的危害极大，很让政府和民众头疼，但我们还必须面对它。政府公共关系对于公共危机的治理很有助益，但当前政府公共关系确实存在着很多问题，比如危机意识不足、公关预警不够、沟通机制不健全，等等。对此，从提升公共危机的治理效度出发，我们必须不懈努力，从实际出发，探索、完善有关措施，解决问题，补足短板，进而提升政府公共关系水平。

注释：

[1]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，第22页，人民出版社，2017年10月.

[2]《毛泽东选集》第3卷，第 1031页，人民出版社，1995年.

[3]王兴顺：《政府公共关系概述》，《辽宁行政学院学报》，2001-08-20.

[4]唐钧：《政府公共关系》（第 2版），第 3页，北京大学出版社，2016年.

[5]王晓成：《论公共危机中的政府公共关系》，《上海师范大学学报》，2003-11-25.

[6]李德刚：《城市邻避冲突的社会风险及规避机制分析》，《湖北社会科学》，2017-12-04.

[7]张荷英：《现代公共关系学》，第36页，首都经济贸易大学出版社，2009年.

[8]房美凤：《浅析公共危机管理与矫正型政府公共关系的运用》，《宜宾学院学报》，2007-04-25.

[9]《海口部分小卖部食用盐脱销，超市开始出现抢购》，2011年3月17日，资料来源：人民网.

[10]刘炜霞：《完善突发公共事件应急管理机制的对策研究》，《学理论》，2012-02-20.

[11]胡百精：《风险社会、对话主义与重建现代性：“非典”以来中国公共关系发展的语境与路径》，《国际新闻界》,2013-05-23.