中国特色现代大学制度建设：愿景、任务与路径

王绽蕊

（北京工业大学高等教育研究院，北京100124）

完善中国特色现代大学制度是自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下文简称《纲要》）颁布以来我国重要的政策目标。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》中依旧把形成“充满活力”“富有效率”“更加开放”“有利于科学发展”的教育体制机制和完善中国特色现代大学制度作为我国高等教育体制机制改革的重要目标诉求[1]。为了加快现代大学制度和各类学校管理制度建设，《国家教育事业发展“十三五”规划》详细列举了制度改革的重点，包括全面落实“一校一章程”，完善公办高等学校党委领导下的校长负责制，深化学校管理人员职员制改革，拓展师生参与学校民主治理的渠道和途径，完善高等学校理事会制度，切实实行学术民主，保障高等学校学术委员会履行职责，落实学校办学自主权，等等。政府推动现代大学制度建设、实现教育治理体系和治理能力现代化的决心澄澈可鉴。

但政策文件中强调的改革重点不同于愿景。愿景具有理想性，是我国高等教育场域各类主体（包括政策文件起草者和发布者）对于中国特色现代大学制度建设远景目标共同的意象描绘。目前我国现代大学制度改革进行得如火如荼，但实际上建设目标和任务框架并不十分明确。要使中国特色现代大学制度建设在各方努力下真正取得实效，需要勾画更加清晰的愿景，明确实现愿景的核心任务和有效路径。

一、中国特色现代大学制度建设的愿景

“现代大学制度”这一概念具有“追求完善、指向未来的理想的大学制度的意义”[2]，高度精练地概括了我国大学制度改革的目标。在人们心目中，大学自治、学术自由等自现代大学产生以来就被发达国家大学珍视的价值观是现代大学制度的底色，“开放性、自主性、参与性和自律性”[3]是现代大学制度的内涵与特征，大学“去行政化”“教授治学”“民主管理”等是我国现代大学制度建设的具体目标。《纲要》中出现“完善中国特色现代大学制度”的提法标志着理想终于照进了现实，但“中国特色”四个字让人纠结。围绕“中国特色现代大学制度”的概念和内涵，学术界有很多探讨和争论。有人认为对中国特色现代大学制度的讨论没有太多的实质意义，反而遮蔽了教育体制改革的重要性，它主要是对现有体制合法性的再确认而非致力于对既有体制的变革或创新，现有体制约束下的大学制度只能是“中国特色现代大学制度”，而不可能是真正意义上的现代大学制度[4]。换句话说，当在“现代大学制度”前面加上“中国特色”这四个字时，所谓的现代大学制度就成了理想与现实妥协的产物，其理想性好像被消解了。在很多人看来，“中国特色现代大学制度”的提法显得如此牵强，以至于不知道该如何描绘它的图景。

造成这种困惑的主要原因是人们不知该如何协调“中国特色”制度与“现代大学制度”之间的矛盾。中国目前尚处在现代化进程之中，从这个角度来说，“中国特色”似乎意味着不那么现代化。最具“中国特色”的大学制度似乎是行政化、官僚化的管理体制以及执政党对于大学的领导，这与“现代大学制度”倡导的“大学自治”“学术自由”等核心理念大异其趣。

但“现代大学制度”并不排斥国家特色。没有哪个国家的大学制度能够脱离本国的政治体制、历史文化传统和社会发展阶段。从横向来看，即便是发达国家的大学制度也并非一种模式；从纵向来看，“现代大学制度”的内涵具有时代性，并非始终一成不变。日本明治维新后采取的洪堡模式的大学制度可以称得上是“现代大学制度”，21世纪初开始实施的国立大学独立行政法人制度也可以称得上是“现代大学制度”。美国公立大学董事会吸纳校内师生成员之前可以称为“现代大学制度”，之后也可以称之为“现代大学制度”。也就是说，“现代大学制度”的核心特征应该是其相对于时代而言的先进性和竞争力：它能够因时而变，很好地诠释和迎合时代发展的需求；具有足够强大的功能，既能有效地激发和释放大学的学术生产力，又能实事求是地正视和纠正现行制度中的问题。现代大学制度的先进性来源于其时代性，竞争力则来自于其先进性以及因其对现实问题的有效回应而产生的强大生命活力。

从现实来看，不具有“中国特色”的现代大学制度是虚幻的。“特殊的政治体制和教育管理体制”“特殊的历史文化传统”“特殊的社会发展阶段”“特殊的国际大环境”（即四个“特殊性”）[5]是我国现代大学制度建设绕不开的问题，必须面对，不能回避。一个国家的大学制度只有扎根自己国家的现实，才能顺应时代发展需求，凸显其作为“现代性”制度的强大功能。反之，不尊重国情、逆时而动、束缚学术生产力发展、阻碍大学学术竞争力提升的大学制度，不管给予其何种外部名称的包装，都算不上“现代大学制度”。而且我们必须明白“特色”不等于“优势”，不等于先进性和竞争力，它只是“非普遍性的个体特征”。

总之，中国特色现代大学制度建设既不能只强调中国特色而忽视“现代大学制度”的内生特征，也不能因为强调现代大学制度的内生特征而排斥中国特色。建设中国特色现代大学制度的首要目标理应是实现中国特色大学制度与现代大学制度理念与功能的耦合与协调，使其在当今世界展现出先进性和竞争力，能够最大限度地激发和释放我国大学的学术生产力，提高大学办学活力，提高资源配置效率，促进大学的国际化发展，为我国建立中国特色、世界水平的高等教育提供制度支撑。

这样的中国特色现代大学制度应该是功能强大、效率优化、声誉良好的制度。在这样的制度下，各级各类高校各安其位，大学治理者敢负责有担当，领导者善经营会管理，教学科研人员醉心于学术，行政人员满足于服务；没有人试图通过僭越制度获取个人利益，没有人担心自己因不处于领导层而利益受损，大学治理、管理和行政都不再需要高昂的交易成本；学术腐败不再高发，相互举报甚至相互残杀的恶性事件销声匿迹，猜忌、敌对、不合作被友爱、信任与合作代替，学术自律、自治和自由成为常态；成功实现中国特色、世界水平高等教育的发展目标，国人对这一制度充满自信，国外对这一制度充满赞赏。这一愿景是中国人的“教育梦”，它也应该成为千千万万中国高等教育人共同的理想和奋斗目标。

二、实现中国特色现代大学制度建设愿景的任务框架

中国特色现代大学制度建设的愿景令人神往，要实现这一愿景却没有捷径。基于实践的复杂性，也难以制定准确的时间表。但我们可以尝试厘清实现中国特色现代大学制度建设愿景的核心任务框架，以进一步明确改革的方向和重点。

（一）完善大学分类治理制度

在我国，教育改革“一刀切”的弊端常常为人诟病。在我国这个世界上规模最大的高等教育体系中，不仅民办大学与公办大学的情况有很大不同，而且仅就公办大学而言也并不是一个均质化的群体：纳入“双一流”建设计划的高校和新建本科院校、教育部直属高校和地方高校办学目标不同，资源禀赋、组织文化差异巨大，对于教育政策和制度供给的需求差异非常之大。例如，A类世界一流大学建设高校需要更大的办学自主权，新建本科院校相对而言就需要更多的公共权力规制。有些公办高校的基层院系教授会是主要的学术决策机构，有些则形成了党政联席会议甚至院长垄断决策的传统。不加区分地要求它们按照统一部署整齐划一地建立中国特色现代大学制度，在很多情况下不仅不能实现制度建设的预期目标，反而可能因为这种简单化的要求使相关主体之间的矛盾更加激化，使改革陷入进退两难的困境。

针对这一现实，对大学实行分类治理，允许不同类型甚至不同大学有不同的制度设计和制度安排，有助于减少不必要的冲突，激发办学活力，提高高等教育资源配置效率。例如，落实高等学校办学自主权就不必整齐划一。事实上，不同类型大学对办学自主权有着不同的需求和承接能力，整齐划一既没有必要，也不会带来预期的改革效果。学校历史悠久、办学目标定位高、教授群体规模大、开放程度高的大学通常需要更多更大的办学自主权，也有能力承接这些自主权。而对于大部分地方新建本科院校来说，公共权力机构和其他外部专业权力的干预对于其实现规范办学、规范管理仍有较大的现实意义。其他方面的改革也是一样的道理，限于篇幅，不再详述。

（二）完善大学法人治理制度

党委领导下的校长负责制是我国公办大学的根本治理制度，也是最具中国特色的大学内部治理制度安排。这是维护国家政治制度的需要，是大学这种学术组织和国家组织治理制度同构性的体现。坚持党委领导下的校长负责制是我国教育改革的既定方向，因此在中国特色现代大学制度建设中如何完善这一制度就显得非常关键。国家政治制度特色与大学作为学术组织的治理制度需求之间要做到兼容与耦合，需要大胆的创新性制度设计。仅就完善党委领导而言，构建党委集体法人，进一步完善党委组织与治理机制，实现有效的党委法人治理，应是未来中国特色现代大学制度建设的重要目标和改革方向。

1.构建党委集体法人

《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”从权责对等的角度来说，这一法律规定并不十分合理。既然党委是大学的最高权力机构，拥有最高决策权，它就应该拥有相应的法律地位，担任大学法定代表机构，而不是由党委领导下的校长担任学校的法定代表人。在法律上，应由党委代表大学履行权利，同时承担相应的义务。举例来说，如果一所大学面临诉讼，应由党委（指定代表人，通常应是党委书记）代表学校出庭应诉，主张民事权利，承担民事责任。当需要以学校名义与相关机构签约时，也应该由党委指定代表人出面履行这一职责。

除了权责不对等以外，校长担任大学法定代表人也有明显的弊端，其中之一就是在处理大学与外部利益相关者的关系上缺乏缓冲。“尽管《高等教育法》规定了大学的法人地位，但就目前来说，这一‘法人’是弱势的，缺乏‘法律’上的刚性；作为法人代表的校长，有太多的牵制，社会上一个小科长就能来大学‘摆布’堂堂大学之长，让大学校长官虽大（一般都是厅局的级别）却短人三分，这一点，国家要尽快出台相关配套的法律法规，不解决好，既会严重影响大学校长个人能力的卓越发展，同时也会影响大学的发展。”[6]党委就不同，它是一个集体治理机构，集体决策、集体负责，在处理与外部利益相关者之间的关系时可以弱化个人色彩，更有利于秉公办事。

党委集体法人制度有助于强化党委的治校权力，是将党委政治权力和治校权力融为一体的重要制度载体，有助于加强党委治校的责任意识，明确党委书记与校长之间的职责边界，进一步完善大学治理结构。推动修改高等教育法，确认党委的集体法人地位，应成为今后中国特色现代大学制度建设的重要努力方向。

这种最高治理机构集体法人制度并非异想天开。美国高校的董事会就既是大学的最高治理机构也是大学的法定代表机构。“外行董事会（lay board of trustees，即美国高校董事会）是组成一个学院或大学法人的一群人，他们是私立高校的法律意义上的所有者，在一些情况下，也是公立高校的所有者。”[7]“在法律意义上，是董事、而不是教师代表着学院或大学，他们合法地享有雇佣和解雇教师以及就学校治理作出几乎所有各方面决策的权力。”[8]美国能够拥有世界上最为成功的高等教育体系，与其董事会集体法人治理制度有很大关系。

2.进一步完善党委组织和治理机制

完善党委组织和治理机制，可以从完善党委成员构成和产生办法、组织机构、治理机制等三个方面着手进行。首先，完善党委成员构成和产生办法。目前我国公办大学党委成员主要由校内人士组成，未来可以尝试将其构建成为校外和校内人士按一定比例共同组成的最高治理机构，除校内党政领导和师生外，吸纳上级党组织和政府主管部门主要领导、学校所在社区群众以及其他关心大学发展的社会人士和校友加入党委，使大学党委成为一个具有广泛代表性的最高治理机构。进一步探讨党委书记身份和产生办法，使其承担起党委法人代表和发言人的双重角色。其次，完善党委组织机构。目前公办大学党委主要由党员代表大会、全委会、常委会等机构组成，这些组织设计重在组织程序，而非党委决策和治校能力。要提高党委决策与治校能力还应进一步完善党委组织机构，不仅要设置常务委员会，还应结合党委治理功能，设置战略委员会、治理委员会等下设机构。再次，进一步完善党委治理机制。例如：实行党委成员交叉任期制度，以确保党委决策连续性；完善党委成员决策担责与免责制度，明确决策程序，完善会议记录制度；建立党委治理评价机制，对党委治理绩效进行定期评估。

（三）重塑大学校长身份和职权，进一步夯实校长负责制

由于实行党委领导下的校长负责制，校长毫无疑问是我国公办大学治理结构中的核心权力主体之一，但这一核心权力主体的身份定位、职责权限与现代大学制度建设目标并不十分契合。首先，校长由上级党组织考察、任命、调任或解聘，校长像政府派出的住校官，其身份始终充满“官气”。其次，校长与党委书记在组织人事管理上级别相同，两人虽然职责分工不同，但在治理权上未形成有效制衡。再次，师生对于校长职位的人事安排没有参与权和话语权，校长与师生关系存在制度化疏离。最后，校长对其直接下属“副校长”只有提名权，没有任命和解聘的权力，没有办法真正“负责”组成强有力的管理团队。此外，很多大学校长兼职搞学术，不能全身心投入大学管理事务当中，且在学术资源配置上不能摆脱利益冲突；上级党组织对其工作调动的时间难以预料也严重影响着校长自身的职业生涯规划。以上种种情况导致大学治理实践中党委书记与校长治校角色存在冲突，校长不能全心全意、心无旁骛地投入治校工作，没有能力完全承担治校责任。

重塑大学校长身份，前提是推动落实大学重要人事自主权，将聘任、考核和解聘校长的最终权力赋予党委集体法人，完善党委对校长的领导权力。在此基础上，赋予校长完整的组织管理团队的权力，让校长真正有能力负起治校责任，并对党委负责。切实落实校长职业化，不再以专业学术成果考核、评价大学校长工作，让校长专心治校。

（四）进一步完善学术治理，培育崇尚自律、自治、自由的学术共同体

大学是学术组织，大学治理结构和各项制度安排的最终目的都是促进大学的内涵式发展，提高人才培养与科学研究质量，让大学从精神气质到行为特征上都更“学术”，而不是更像“官场”或“生意场”。良好的学术治理是大学善治的核心。

当前在大学的学术治理上仍有很多理论问题有待进一步澄清。例如，关于学术委员会与学校最高决策机关——党委之间的权力关系，无论在国家出台的法律法规、政策文件还是在大学自己的章程中都鲜有明确描述，而事实上党委、校长、教授和其他教职工在大学治理中不仅应该有分工，也应该有合作，而不是各自为政。关于校长在大学学术治理中的角色问题仍存争议，突出表现在校长是否应该参加大学学术委员会，参加的话是否应该担任学术委员会主任（主席）。学术共同体内部对于大学学术权力与行政权力之间是对立关系还是携手共治关系的理论认识模糊不清，由此可见一斑。此外，大学学术职能的直接承载者是基层学术组织，良好的基层学术组织治理是大学履行其社会职能的根本保证，但基层院系学术治理问题被学校一级的治理改革所遮蔽，基层院系的治理结构、治理机制和相关制度安排未能完全围绕学术发展需求来进行设计。

更为严重的是，我国大学普遍缺乏崇尚学术自律、自治和自由的治理文化，这也是我国公办大学在某种程度上沦为“官场”或“生意场”的重要原因。“利益”大于“真理”“正义”和“公平”，不应该是大学这样的学术组织的核心价值观。不幸的是，现实在某种程度上就是如此。没有自律意识、难以洁身自好的学者大有人在。一个缺乏自律的群体，如何赢得学术自治和自由？落实大学自主权成为我国高等教育体制机制改革的永恒话题，不仅有政府职能转换不到位的问题，也与大学缺乏自律意识、自律机制，承接自主权的能力欠缺不无关系。

进一步完善学术治理，培育崇尚自律、自治、自由的学术共同体，是中国特色现代大学制度建设的最终追求。在这方面，制度设计固然重要，但仅靠制度设计无法从根本上解决问题，大学治理价值观的引导和治理文化建设才是关键。

（五）系统化推进中国特色现代大学制度建设

虽然在我国的政策文件中已经提出了综合改革的思路，但整体而言，当前我国的现代大学制度建设仍然比较缺乏系统的视角，头疼医头、脚疼医脚地堆砌制度的做法还比较普遍。中国特色现代大学制度不应是几个制度的简单组合，而应该是一个立体、多元、各个子系统之间相互协同和耦合的制度系统。系统化的中国特色大学制度功能必定也是完善的。它能有效地处理大学学术组织系统与党、国家和地方政府、社会等外部系统之间的关系，既能确保大学制度与国家政治制度的同构性，又能保持学术组织的相对自治与独立；能有效处理各级各类高校之间的关系，使其和谐并存，互相促进，共同发展；能够统筹大学治理结构、治理机制与治理文化建设，高效协调大学治理、管理与行政层面的关系。系统化的中国特色现代大学制度是成熟的大学制度体系，能够有效协调中国特色与制度现代化之间的关系，具有相对稳定性和自我演化能力，不再需要大刀阔斧的改革，使相关交易成本大大降低，学术生产效率大大提高。系统化的中国特色现代大学制度应该像我国的改革开放制度一样被其他国家学习和效仿，成为我国社会主义制度自信的重要来源。

系统化的制度需要系统化地推进建设，而不是简单地做加减法。“无论政府还是大学，在推进现代大学制度建设过程中，必须增强系统意识，加强统筹协调和项目整合，避免用单项改革来代替系统性的变革，影响最终改革成效。”[5]构建系统化的中国特色现代大学制度要求我们树立系统思维方式，能够从系统的视角进行制度设计，避免简单机械地用头疼医头、脚疼医脚的方法推进大学制度改革。

三、中国特色现代大学制度建设的最佳路径

可以看出，尽管近10年来中国特色现代大学制度建设取得了不少成就，但对照前文所述愿景和任务，仍显得任重道远。关于中国特色现代大学制度建设的路径有很多提法，这里不再一一赘述。大学制度的“灵魂”是大学文化和制度文化[6]。它是一种隐性的制度安排，比显性的制度文本更能发挥制度的规制功能。中国特色现代大学制度需要内容建设、体系建设，更需要“灵魂”建设，也就是文化建设。从制度文化建设着手进行中国特色现代大学制度建设有助于摆脱制度改革表面化、形式化的弊端，推动改革成果落地，并在激发办学活力、提高办学效率方面取得实效。以制度文化建设统领中国特色现代大学制度建设，是中国特色现代大学制度建设的最佳路径。

就当前而言，进行大学制度文化建设应从以下几个方面着手：

首先，认真审视大学制度的“文化”与“价值”取向。整体而言，我国是存在大学制度不健全的问题，但更大的问题是制定制度时往往急功近利，过于注重制度的利益分配功能而忽视制度的文化价值。如果我们制定的制度“缺少大学特质”[6]，那么制度越健全就越不利于大学的发展。完善中国特色现代大学制度首先要做的就是摆脱“为制度而制度”的改革惯性，把制度文化建设放在首位。健康的制度文化追求善治，推崇公平、公正、学术至上、真理至上的价值观，是学术共同体凝聚力和生产力的来源。“当前的中国大学要强化制度建设，但决不能为制度而制度，而是要在制度建设的同时紧紧地渗入文化的东西,使制度的每一条每一款都充满着文化的细胞和血液，这样的大学制度才是高起点高水平的，才能更好地有利于中国大学的治理和发展、崛起。”[6]应大力提倡对现行的大学制度进行文化和价值评价，对于即将出台的高等教育法律法规、政策文件或大学制度改革方案，要从制度“文化”与“价值”取向角度予以特别说明。

其次，探讨制定并推行中国特色大学治理准则。大学治理准则是大学治理的基本原则、治理机构成员的行为守则和治理运作规范，带有价值导向性，是大学“善治”的规则，可以为大学治理改革和治理实践提供专业指南。英国、美国、澳大利亚等发达国家都很重视基于治理准则改善大学治理。没有治理准则作为指引和规范的大学治理制度体系是不完善的。在我国，公司治理准则研究开始较早，但迄今为止还没有出台大学治理准则。通过治理准则“外化”我国大学现阶段的“善治”标准，建立真正能够用于指导我国大学改善治理实践的行业规范，对于培育崇尚“善治”的大学治理文化，完善中国特色隐性大学制度建设，具有十分重要的现实意义。

再者，采取措施推动学术共同体成员相互之间的沟通与对话，促进合作，培育信任文化。缺乏信任导致相互猜忌、矛盾与冲突，甚至可能引发恶性事件。这种不信任、非合作博弈文化与中国特色现代大学制度建设目标格格不入。要解决这一问题，除了要重视大学文化和制度文化建设之外，还要明白大学制度建设过程同时也是生成制度文化的过程，要通过好的制度设计培育信任文化。这要求我们一方面要重视信息公开制度的重要治理意义，不只要做到决策结果公开，还要做到决策过程合理公开，以减少不必要的猜疑和误解，增加对决策者的信任；另一方面要鼓励自上而下的制度改革与自下而上的制度创新相结合，在改革过程中注重调查研究，广泛吸纳利益相关者的意见建议，引导大学各治理主体以及利益相关者之间就大学治理和行政管理的原则、目标和价值取向达成共识。

最后，大力培育大学法治文化。在完善法律和制度体系上，一方面需要努力提高高等教育立法水平，使法律充分体现中国特色现代大学制度的核心价值理念，对司法实践具有更强的指导性和约束力；另一方面，需要积极完善大学内部以章程为主体的制度体系，填补制度漏洞。在法律法规和制度的执行上，强化制度刚性，加大违法违纪行为惩治力度，大力培育人们对于法律和制度的敬畏心理。

治理和制度创造价值。放眼当今世界，除了美国的高等教育制度比较成熟、稳定，改革动作较少之外，很多国家都在大刀阔斧地进行大学治理改革和制度建设。中国特色现代大学制度建设不是一日之功，幻想在短短几年之内就能实现中国特色现代大学制度建设的愿景是不现实的。立足中国，正视问题，在实事求是地评估我国大学制度建设现状的基础上制定合理的改革方案，才是新时代需要的改革态度。