志愿服务制度化创新：志愿服务大众化发展的导向

孙昌增

(沈阳工程学院 辽宁省团校，辽宁 沈阳 110136)

志愿服务，是创新社会治理的有效途径。开展志愿服务能有效弥补政府公共服务的不足，更好地满足广大人民群众对公共服务的需求，对于形成社会协同、公众参与的社会治理格局具有重要作用，同时也有助于提升志愿者自身的道德素质和丰富自身的阅历。近年来，志愿服务在我国得到迅猛发展，人们对志愿服务的认识不断深入，特别是政府层面，已经把“推进诚信建设和志愿服务制度化”写入十九大报告，这是党和政府对志愿服务发展的新要求和新期望，也是当前志愿服务发展的主导思想，即志愿服务制度化。志愿服务的制度，应该既有约束作用，更要有导向性作用。这个导向，就是要引导和激励志愿服务在中国实现大众化、普及化，让志愿成为人们的一种生活方式。

一、制度、制度化及其功能与作用

制度(institution)，以法度、规范、习惯为核心，依一定的程序由社会性组织来颁布和实施的一整套规范体系和社会运行机制的总和。[1]制度化(institutionalization)是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。所谓制度化，是指“一定地位的行动者之间相对稳定的互动模式”。[2]制度化是群体与组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范、有序化的变迁过程。有的社会学家在组织领域研究制度化，把它作为组织变迁的一种方式；有的则侧重制度体系的完备，表现为社会组织由非正式系统发展到正式系统、社会制度从不健全到健全的过程。

制度具有指导性和约束性、鞭策性和激励性、规范性和程序性。新时代中国特色的志愿服务还处于发展初期阶段，许多行为需要规范、需要激励，也有太多的不确定性需要不断地实践和探索，在志愿服务的这个发展过程中，需要有一个明确的导向，所以在响应中央提出的志愿服务制度化的前提下，更有必要去探讨制度的导向作用了。

二、新时代:志愿服务制度化创新的推动力

党的十九大明确提出我国已经进入了中国特色社会主义的新时代。进入新时代的一个重要标志就是：经过新中国成立以来特别是改革开放近40年来的跨越式发展，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[3]

我国的志愿服务发展，伴随着国家发展历史方位的新变化，也进入了新的阶段，那就是人民群众日益增长的对公共服务的需求，同志愿服务不平衡不充分的发展之间的矛盾。志愿服务发展的不平衡，有地域间的不平衡，也有本土之间发展水平的不平衡；不充分，有志愿组织之间的不充分，也有志愿组织内部的不充分。志愿服务发展的新变化，需要我们不断创新制度体系，来适应这种变化，来推进志愿服务的中国化、时代化和大众化。而志愿发展的终极目标应该使志愿成为一种社会风尚，成为人们的一种生活方式，即志愿服务的大众化。

那么志愿服务的制度化，就应该围绕志愿服务的大众化发展去变革和创新。促进志愿服务大众化发展的制度，主要应该包括：志愿组织和志愿者的培育制度、孵化制度、扶持制度、激励制度、引导制度、征信制度，以及志愿精神的普及、参与机制、保障机制等。通过制度来带动和吸引更多的新兴组织、萌芽组织和有意愿的志愿者加入到志愿的行列中来，扩大志愿的社会参与和社会服务功能。

2008年是被大家公认的中国志愿元年，这一年汶川发生地震，南方发生冰雨灾害，中国成功举办了奥林匹克运动会。中国依靠强大的组织能力和人们顽强的抗争精神，战胜了肆虐的自然灾害，成功地向世人证明了中国有能力战胜一切艰难困苦，也有能力举办像奥运会这样的重大赛事。中国的成功，让世界瞩目，也让世界惊讶，而这成功的背后，正是数以万计无私的志愿者们的参与和奉献。2008年之后，志愿服务就在中国大地蓬勃发展起来，更多的人开始关注志愿服务，参与志愿服务，开始逐渐认识志愿服务。志愿服务在各个领域得以广泛开展，涉及到了扶贫济困、照顾留守儿童、阳光助残、宣传禁毒、环境保护、抢险救灾、大型赛会、邻里守望、社区建设等各个领域，志愿服务组织如雨后春笋般蓬勃发展起来。

然而，志愿服务的蓬勃发展，并不等于高水平发展，也不等于高质量发展，也不意味着我国在志愿服务领域已经进入先进行列，我们更要看到的是在蓬勃发展的同时，也同样存在着野蛮生长的问题。包括专业化程度低、法律制度不健全、权益无法保障、人员流失严重和志愿资源浪费严重等众多问题。事实上，我国的志愿服务发展水平，与世界上志愿服务发展水平完善的国家相比，还存在巨大的差距。截至目前，我国仍处在志愿服务发展的初级阶段，甚至志愿组织数量、志愿精神普及、志愿者活跃度等都还远远低于许多经济上不发达的国家。

党的十八大以来，新时代的志愿服务出现了一个新的变化，那就是，人们越来越接受志愿精神，有意参与志愿服务，这是一个非常积极的发展趋势，我们经常可以看到很多的街头采访，被访问者都表达了愿意加入志愿行列，愿意从事志愿服务。而他们有意愿参与志愿服务，却没有参与的主要原因有两个：一是没有时间，二是不知道参与志愿服务的渠道和方法。鉴于以上两种原因，我们的制度化就应该在志愿理念的大众化、志愿服务的便捷化上下功夫，制定相应的制度改变人们对于志愿服务的陌生感，唤醒人们参与志愿服务的激情，通过制度的导向作用，帮助人们实现参与志愿服务的愿望，真正实现“人人为我，我为人人”的志愿服务新风尚。

三、制度化创新应成为志愿服务向大众化发展的导向

一直以来，志愿服务在人们心目中似乎总是很模糊，志愿似乎离民众很近，又似乎离民众很远，志愿者随处可见，却又未必出现在急需之时。那么志愿服务究竟是要解决社会需求问题，还是只做锦上添花，做一道亮丽的风景线呢？近年来，相关部门似乎更多是在做锦上添花的事情，包括评选优秀，表彰先进等。一时之间，国内涌现出一大批志愿服务的先进集体和先进个人。但随着志愿服务事业的深入发展，做公益的人之间越来越熟了，公益的圈子越来越有凝聚力了，但圈子小了，公益成为少数人的活动，真正参与的人却越来越少。

志愿服务事业开始出现固化的倾向，每年参与评奖的基本都是那几个志愿服务组织，新生力量缺乏，也很难参与到整个大格局中。例如有的志愿服务组织，在当地的志愿服务领域颇有名气，年年参与国内省内的志愿项目和组织评选，并且连年获奖，拿到了多块奖牌，这个组织的负责人，从事志愿服务多年，不但具有仁爱的胸怀，也有着相当的经验和能力，他的组织和项目获奖，无可厚非。可是几年来奖牌都由一个组织获得，说明年年都在评一个项目一个组织，甚至还有可能，奖牌由金牌、银牌、铜牌逐年降档。这种志愿服务激励制度的导向，会让志愿服务事业的发展路子越来越窄。因此，真正需要倡导的是让志愿服务成为一种生活方式，成为一种时尚的目标，使志愿服务制度真正做到大众化的导向。

制度应推动志愿服务由“精英志愿向大众志愿”发展。志愿服务制度，应该具备一种导向作用，这种作用就是：让更多的人，去帮助其他更多的人。把公益做成一种随手可为的行为，将志愿做成一种社会的时尚，而不是只抓精英，让精英领跑，因为仅仅靠这些志愿精英们是无法实现志愿服务的更高一级发展和更加完善的机制，没有全民的大众化参与，志愿服务就很难得到进一步发展，而我们的志愿服务制度，尤其是评比激励制度，对志愿服务的发展是有着导向作用的，如果按照现在的发展状况，这到底是不是真正的引领，是当前志愿服务制度化创新亟待思考和解决的一个问题。

志愿服务本质上就是一种社会治理方式，许多国家都以高水平的志愿服务普及公共服务。所谓的“小政府大社会”治理模式，其中“大社会”靠的正是广大志愿者的广泛参与，即志愿服务的大众化，通过实现志愿服务的大众化，从而实现共同治理社会的目的。志愿服务制度在志愿大众化的过程中，就应该具有以下的导向：

一是制度要重塑志愿理念，提升志愿服务的社会认知。培育全社会的志愿文化自觉，积极营造有利于志愿服务的舆论环境，引导人们树立志愿服务是公民参与社会治理的一种生活方式，参与社会管理是一种义务和责任的理念。让想做志愿者、献爱心的人，在完善的制度指导下，能少走弯路，减少“准入门槛”，便于及时、顺利地投入到志愿服务中去。创造有利于志愿服务茁壮成长的社会环境，让参与的人更多，实现人人都是志愿者，人人都是受助者共享共治的社会氛围，甚至在一定范围内可以制定志愿服务义务参与制度。

二是建立健全政府购买志愿服务制度。政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。[4]创新公共服务供给方式，推进政府向志愿组织购买公共服务，是政府适应变动的社会环境，提供优质公共服务，提高治理能力的需要，从长远角度看，购买公共服务有利于激发社会公众的公共服务的意识和责任感。志愿服务制度应该鼓励政府加大资金投入，同时引导志愿组织加强自身能力建设，以提高承接政府购买服务的能力。

三是建立志愿服务回馈制度。志愿服务回馈制度是志愿服务制度化创新的重要一环，因为志愿服务如果没有回馈制度，时间一长，志愿者很难有持久的动力把志愿服务活动继续下去。回馈制度不仅可以激励志愿者保持动力，而且可以让志愿者有成就感和获得感。另外，将回馈与征信体系结合起来，也是一种可行的办法。尝试建立志愿服务激励回馈机制是维护志愿者基本权利和利益，调动志愿服务组织和志愿者积极性的重要措施。支持志愿者利用参加志愿服务的时间，换取一定的社区服务，或者在其他方面享受优惠或优待，或者与志愿者的征信体系结合起来，这既保证了志愿精神的平等，同时也会对志愿者产生更有效的正面激励。

四是加大志愿服务组织的培育和扶持。制度要倾向鼓励各地成立志愿服务组织孵化园和志愿服务项目指导中心，加强志愿组织的培育，特别是对幼小和萌芽组织，要有成套的扶持制度，不要只在志愿组织的存量上做文章，要想尽办法保证每年志愿组织有一定的增量。要从志愿服务项目孵化、志愿服务领袖的挖掘、志愿服务项目的考核与评估等诸多环节来培育志愿服务团体，使之成长为专业化的志愿服务组织。另外，可以通过志愿服务组织孵化园和志愿服务项目指导中心，从制度、资金和监管三个方面加强对志愿服务项目品牌的建设和扶持。[5]

五是制度化创新应构建志愿服务背景下的新型党群关系。党的十八届五中全会强调，“强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”。志愿服务是现代社会文明程度的重要标志，是建设服务型基层党组织的重要载体，更是共产党员发挥先锋模范作用的重要载体。[6]参与志愿服务是党员团员密切联系群众，走近群众的重要纽带和渠道。同时普通群众以志愿者身份参加社会公益，由旁观者、受益者转为当事人、承担者，有利于群众转变角色，增强对政府的理解。党群在共同参与志愿服务过程当中也会彼此增近情感，实现新型党群关系。

新时代发展志愿服务，必须加强制度化建设。制度化，首先要保证制度的正确导向，在制度正确导向的框架下发展志愿，才能够推动志愿服务更加充满生机与活力，向大众化方向发展。只有当制度真正内化为大众的自觉行为，志愿服务才能走得更远，走得更好！